我国公共数字文化服务政策主题变迁与文本量化研究

[摘 要] 以我国1996—2021年中央出台的公共数字文化服务政策文本为研究对象，基于共词分析法和聚类分析法对政策文本的发展历程、主题变迁等进行系统分析与总结；利用内容分析法与Nvivo软件，从基本政策工具维度对样本政策进行量化分析，揭示公共数字文化服务体系发展的内在规律，结果表明：政策主题持续丰富且呈阶段性变迁，但总体呈现出领域分散、内容过度集中的特点。在政策执行过程中，供给型、环境型、需求型政策工具交叉综合应用，但供给型、需求型政策工具的使用率存在一定不足，具体政策工具种类的使用也存在明显差异。我国未来政策的发展应从以下方面着手：形成多主体长效合作机制，提升政策主体的协同效能；把握数字中国下新发展机遇，拓宽和深入政策主题的关注领域；加强政策工具的合理运用，保障动态平衡、协同发展的政策运行状态。

[关键词] 公共数字文化服务 主题变迁 政策工具

[中图分类号] G252 [文献标志码] A [ DOI ] 10.19764 / j.cnki.tsgjs.20220872

[本文引用格式] 朱益平，金悦，樊丽珍.我国公共数字文化服务政策主题变迁与文本量化研究[J].图书馆建设，2024（1）：74-86.

*本文系国家自然科学基金项目“电力需求侧信息的精准推荐及隐私风险控制研究”，项目编号：72164026；国家自然科学基金项目“电力需求侧信息质量的测量体系与改进方法研究”，项目编号：71964022的阶段性成果。

Research on Policy Theme Change and Text Quantification of Public Digital Cultural Service in China

Zhu Yiping， Jin Yue， Fan Lizhen

[Abstract] Taking the policy texts of public digital cultural services issued by the Central Government from 1996 to 2021 as the research object， this paper systematically analyzes and summarizes the development process and theme changes of the policy texts based on co-word analysis and cluster analysis. Using content analysis method and Nvivo software， this paper makes a quantitative analysis of sample policies from the dimensions of basic policy tools， and reveals the internal laws of the development of public digital cultural service system. The results show that the policy themes continue to be rich and change in stages， but generally present the characteristics of scattered fields and excessive concentration of content. In the process of policy implementation， supply-oriented， environment-oriented and demand-oriented policy tools are applied comprehensively， but the utilization rate of supply-oriented and demand-oriented policy tools is insufficient to some extent， and there are obvious differences in the use of specific policy tools.The development of future policy in China should start from the following aspects： forming a long-term cooperation mechanism of multiple subjects to enhance the synergy of policy subjects； grasping the new development opportunities under the digital China， and broadening and deepening the focus areas of policy themes； strengthening the rational use of policy tools to ensure the policy operation status of dynamic balance and coordinated development.

[Keywords] Public digital cultural service； Change of theme； Policy instrument

0 引 言

公共数字文化服务以满足社会和公众的公共文化需求为目标，以政府公共财政为支撑，以数字化资源为依托，以网络化传播为载体，向全体社会公众提供公共文化产品和服务，是公共文化服务与数字文化产品相结合的产物，是互联网环境下公共文化服务向网络化和数字化的延伸和拓展[1]。近年来，为促进公共数字文化服务更好发展，我国各级政府相继出台了一系列政策。2015年，国务院颁布《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，政策中着重表明了公共数字文化服务在现代公共文化体系中占有重要地位，还制定了较为详细的数字文化发展规划。《中华人民共和国公共文化服务保障法》的出台，从法律层面提出关于公共数字文化建设的合理规划，并将“互联网+公共文化服务”这一新构想与群众现实文化需求相融合，建立便捷高效的公共数字文化服务网络。《文化部“十三五”时期公共数字文化建设规划》从服务内容、服务质量、服务方式等方面制定了更详细的规划和要求，明确了公共数字文化服务未来的发展目标。

公共数字文化政策是开展公共数字文化建设的“定盘针”，也是公共文化服务实体与虚拟模式相结合长效发展的必要保证，能够引导公共数字文化纵向深入发展。本研究以我国1996—2021年中央出台的与公共数字文化服务相关的政策文本为研究对象，分析其发展历程、主题变迁、政策内容及政策工具体系结构，以便更好把握公共数字文化服务体系发展的内在规律的过程，进而为完善我国公共数字文化服务政策体系提供参考，进一步优化公共数字文化服务效率。

1 文献述评

主题变迁又称主题演化，通常使用数据挖掘相关方法探索主题内容和强度在时间维度上的变化以及不同主题之间的交互[2]。李月[3]、胡吉明等[4]借助主题模型的方法，构建政策文本结构化解析的描述框架，探索政策主题的规律与策略。有研究利用结合词嵌入的主题模型（Embedded Topic Model，简称ETM），对政策文本进行主题建模和主题发现，并借助词云进行可视化展示[5]。

政策文本是因政策活动而产生的记录文献，是政策研究的重要工具和载体[6]，对政策文本进行科学全面的量化分析有利于更好地把握政策重点、指导政策更好实施。目前学术界对于政策文本的量化分析方法主要有文本挖掘、内容分析、文献计量以及社会网络分析等类型。PLSA模型可以对文本深层潜在语义进行挖掘，改善传统文献计量方法中存在的引文时滞、共词高低词频等问题[7]。社会网络分析法与主题分析法的结合，可构建政策间的参照关系网络，分析政策扩散的时间特征、空间特征和主题特征[8]。从政策工具、政策力度、政策主题多方面切入，构建三维度分析框架，对政策文本进行量化分析，可剖析政策工具的有效性[9]。

对公共数字文化服务政策的相关研究主要集中在政策内容、政策发展现状以及政策效果评价等方面。例如，以融合创新为视角，从宏观管理、建设实践、运行保障三个方面分析解读我国公共数字文化共建共享阶段的政策内容[10]。以公共数字图书馆的电子期刊生命周期的各个阶段为主线，分析现有电子文献管理标准对公共数字文化政策执行各阶段的影响及存在的现实问题[11]。从立法与政策执行效益影响角度，分析和探讨《新数字经济法案》对公共数字文化从业人员日常工作的评价指向与潜在影响[12]。Freire[13]在介绍欧洲国家公共数字图书馆立法情况下，总结出公共数字文化政策执行实际效益要结合多因素构成综合性评价指标体系。

综上所述，从理论视角来看，政策分析理论、政策扩散理论、政策工具理论、文献计量理论等常被用于分析公共数字文化服务政策，取得了一定的研究成效。在研究内容方面，对于公共数字文化服务的研究成果颇丰，主要集中在体系建设、资源整合方式、技术支撑和服务效能等方面，偏向于对政策效果评价的研究，而对政策文本的分析多以宏阐述和中外对比为主，对政策文本进行纵向历史的研究还存在不足。在研究方法上，对于政策文件的研究已具备了科学的理论框架和明确可行的方法论工具，但现有的政策工具划分方式大多是根据理论模型中的概念进行的，如果结合我国的政策环境和政策话语特点来细化分析指标可能会取得很好的效果。

2 研究设计

2.1 资料来源

笔者力争对我国公共数字文化服务的相关政策文本进行较为全面的收集，主要途径是在“北大法宝数据库”及清华大学政府文献中心的“iPolicy政策分析系统”数据库中，以“公共数字文化服务”“公益性文化服务”“公共文化服务数字化”为检索词进行检索，此外通过访问中国政府网、文化和旅游部（原文化部）等相关部委网站，查询其公开目录中的政策文本，并与数据库中收集到的政策文本进行对比补充。

同时力求政策样本选择具有准确性和代表性，按照以下原则对收集到的政策进行筛选：一是文件类型，包括法律法规、规划、意见、通知、办法等具有明显政策意图的文件，批复、函和工作报告等非正式决策文件予以剔除；二是政策制定主体，只选取中央层面党政机关和各职能部门，以及中央批准的公共数字文化服务试点地区政府部门，不计入地方性政策法规；三是政策内容，政策文本中要明确提及公共数字文化服务或包含与其相关的要素，最终整理出有效政策样本124份，如表 1 所示。

2.2 研究方法

（1）比较分析

比较分析可以将两个或两个以上有内在联系和具有可比性的指标进行比较，借以发现差异、分析原因、提出措施。笔者对整理出的有效政策样本进行整体系统性梳理，包括政策发文数量、发文形式、发文主体及政策效力四个方面，并基于对政策数量和政策效力的比较分析，对政策的发展进行阶段划分，深入分析各个阶段政策内涵。

（2）文献计量

文献计量方法普遍应用于政策文本主题发掘[14]。本文对政策样本按照发文形式进行归类，通过Nvivo软件提炼出所有政策法规的高频主题词，结合研究内容及更能表达主要意义的3～4个主题词作为每份政策法规的主题词。运用共词分析法统计一组主题词同时出现在一篇政策文献中的次数，生成主题词共现矩阵并绘制出共现网络。在共词频次统计的基础上，运用聚类分析法将关系紧密的主题词重新组合起来，形成各个阶段政策制定的重点和方向，从而进一步探究政策聚焦点的时代变迁。

（3）内容分析

内容分析法可以有效揭示文献内容中的本质事实和发展趋势[15]。本研究采用内容分析法，按照分析框架构建、分析单元划定、政策工具编码等步骤，借助Nvivo软件，从基本政策工具维度对样本政策进行量化分析，揭示现有政策工具选择和应用的特点与不足，为政府在优化公共数字文化服务政策演进路径方面提供科学性指导，进一步优化公共数字文化服务效率。

3 主题变迁分析

3.1 政策文本描述性统计与比较分析

3.1.1 政策发文数量与发文年份描述

图1展示了1996年至2021年间，我国公共数字文化服务政策发文数量的年度变化，其中存在较明显的阶段性变化。2006年之前，年发布政策数量总体较少，大多是一年一篇或两篇，往后几年至2010年每年数量略有增加，但几乎不超过5份，直至2011、2012年大幅度增加，随后3年发生大幅度下降，2016、2017年又回升至峰值，2018年后下降，2021年略有增加趋势。以全国人民代表大会颁布的国民经济和社会发展五年规划纲要为起点，各级党政部委相继跟进相关政策的发布，政策发布数量呈现年度周期性增加和回落，累积发文量保持逐年增加态势，且增长幅度越趋于平稳。

3.1.2 发文形式统计描述

政策文本的性质和适用范围受政策文本类型的影响，本研究政策样本涵盖了规划、意见、通知、办法、决定、规定、法律法规7种类型，其占比分布如表2所示。从政策内容上看，规划、意见类的政策主要是对政策的实施进行引导，包含计划纲要、发展纲要、发展战略、实施意见、指导意见等，这两类政策文本占政策文本总量的70%以上，表明我国在促进公共数字文化服务的发展上颁布了较多的自上而下的战略性和指导性政策。相比之下，以通知、办法等形式发布的偏向具体操作的政策数量较少。

从政策执行力上看，通知型文件较多用于就某一事件要求下级机关予以执行，意见型文件主要是针对一些问题提出见解和处理办法，二者都具有较强的执行力。在政策样本中也存在一定数量以“通知”“意见”等形式来印发“规划”“决定”等较为偏宏观层面的文件，以此来增强政策的执行力度。可见，我国在不断加强公共数字文化服务政策的执行效果与工作效率。

3.1.3 政策文本主体描述

政策发文主体指在某项政策中直接或间接参与该政策制定过程的个人、团体或组织机构，其权威性奠定了政策制定的基础，也推动了政策的执行。根据政策文件的发文主体数量，可分为单独发文主体和联合行文主体两种形式。

在单独发文方面，共有15个主体单独颁布过相关政策文件，涉及82份政策文件，约占文件总数的66%。其中，文化和旅游部（含原文化部）单独发文36份，约占发文总数的44%。其他由单个主体颁布的政策文件，涉及内容范围一般更具体，且大多为本单位或本部门工作职能与公共数字文化服务的交叉领域。经统计，政策样本中我国公共数字文化服务政策的发文主体共涉及27个单位（见表3）。

3.1.4 政策效力描述

政策效力是政策权威性的重要体现，不同层级的行政权力机构颁发的政策文本的效力不同，参考我国现行国家机关规范性文件制定程序，并借鉴章文光等[16]、谭春辉等[17]有关政策效力的划分和赋值标准，本文根据政策发布主体所属的行政权力结构以及政策类型的不同，将公共数字文化服务政策效力分为5个等级，政策等级也即为效力值（见表4）。

按照表4赋予政策样本对应的效力值，图2展示了政策年度统计结果。从年度变化方面看，公共数字文化服务政策的政策效力值走势呈现较明显的阶段性。

在政策数量和占比方面，政策效力为5级的有21份，占比16.9%，政策效力为4级的有14份，占比11.3%，政策效力为3级和2级的分别有37份（29.8%）和39份（31.5%），政策效力为1级的有13份（10.5%），具体年度分布如图3所示。

3.2 政策主题变迁的动态分析

综合对比政策发文数量和政策效力增长变化情况（见图4），找出明显变化的时间节点，并结合增长幅度和现实环境分析发现，1996—2005年涨势较为平缓，2006年后有明显的涨幅，2014—2017年间的涨幅增大更为显著，2018年后才恢复相对平稳，因此对公共数字文化服务政策划分为以下4个阶段：探索起步阶段（1996—2005年）、体系初建阶段（2006—2013年）、深化发展阶段（2014—2017年）、改革创新阶段（2018—2021年）。

本文利用Nvivo软件对政策文本进行主题词提取，并将对文本分析无意义的停用词过滤后，对保留的主题词进行频次排序。为更加直观地表现各阶段高频主题词的分布情况，以“词语云”的形式进行可视化展示。

（1）探索起步阶段（1996年—2005年）

这一阶段共有政策12份，其高频主题词词语云如图5所示。

高频主题词经过共词聚类，形成基础设施建设、文化产业发展、文化生活丰富3个群组，代表这一阶段的政策聚焦点。

该阶段处于改革开放和社会主义现代化建设事业关键期，我国文化事业的发展迎来了良好机遇。图书馆、博物馆、文化馆和文化站等公共文化服务基础设施的建设力度加大，未成年人文化事业、少数民族文化事业、文学艺术事业等进一步发展，高新技术使得群众文化活动进一步丰富。这一时期政策的主要侧重点在于政策的调试，以文化部为主的部门针对公共数字文化服务过程中存在的现象和问题，以引导为目的，发布规划性文件、约束性文件。

高频主题词经过共词聚类，形成基础设施建设、文化产业发展、文化生活丰富3个群组，代表这一阶段的政策聚焦点。

该阶段处于改革开放和社会主义现代化建设事业关键期，我国文化事业的发展迎来了良好机遇。图书馆、博物馆、文化馆和文化站等公共文化服务基础设施的建设力度加大，未成年人文化事业、少数民族文化事业、文学艺术事业等进一步发展，高新技术使得群众文化活动进一步丰富。这一时期政策的主要侧重点在于政策的调试，以文化部为主的部门针对公共数字文化服务过程中存在的现象和问题，以引导为目的，发布规划性文件、约束性文件。

（2）体系初建阶段（2006年—2013年）

这一阶段共有政策58份，其高频主题词词语云如图6所示。

高频主题词经过共词聚类，形成公共文化设施建设、文化惠民工程、创建示范区、发展文化事业4个群组，代表这一阶段的政策聚焦点。

该阶段“公共数字文化建设”的概念被正式提出，2011年文化部、财政部出台《关于进一步加强公共数字文化建设的指导意见》，其中明确公共文化服务中数字文化建设成为“十二五”时期的重要战略任务，相关政策进一步扩大了辐射面，涉及到不同地区、不同民族发展。这一时期的主要成就为以下几个方面：①对农村地区和少数民族地区做出了细致化的规划部署，公共数字文化设施建设进一步改进，以大型公共文化设施为骨干，以社区和乡镇基层文化设施为基础，优先安排关系人民群众切身文化利益的设施建设。②以文化信息资源共享工程、数字图书馆推广工程和公共电子阅览室建设计划为主的三大文化惠民工程，基层和少数民族公共数字文化服务建设继续推进，并进入深化发展阶段，对数字图书馆、数字文化馆、数字博物馆等管理也进行相应的规划部署。③创建示范区或开展试点项目，充分发挥示范、带动作用，总结经验，因地制宜推动各地区基层文化建设，推动公共数字文化服务体系建设科学、可持续发展。④不同地区、不同民族文化产业初具规模，文化体制改革不断深化，文化事业持续健康发展，国内地区间及国际对外交流不断加强，社会主义先进文化建设得到进一步加强。

（3）深化发展阶段（2014年—2017年）

这一阶段共有政策42份，其高频主题词词语云如图7所示。

高频主题词经过共词聚类，形成网络平台建设、社会力量参与、文化志愿服务、文化产业创新4个群组。

这一阶段既是国家全面建设小康社会的关键时期，也是促进文化又快又好发展的关键阶段，主要成就为①持续发展基础平台的建设，加快现代科技应用步伐，搭建公共数字文化服务的新平台，完善基层公共文化设施网络，提高数字化信息服务、公共数字文化资源共享等水平。②政府向社会力量购买公共文化服务机制不断建立健全，并从多重途径鼓励和支持社会力量参与公共数字文化服务体系建设，以便更好保障公众文化权利和满足公众文化需求。③国家倡导和鼓励开展文化志愿服务，构建互联互通的公共数字文化服务网络，更好改善公共数字文化服务体系的社会服务功能和社会效益。④科技力量带来文化资源的信息化、数字化、网络化进步，技术手段愈发先进，辐射范围愈发扩大，民众的文化权益和文化需求不断实现跨越增长，促使文化产业创新能力不断提升。

（4）改革创新阶段（2018年—2021年）

这一阶段共有政策12份，其高频主题词词语云如图8所示。

高频主题词经过共词聚类，形成文化科技融合、服务效能提升、文化遗产保护3个群组。

在该时期，国家高度重视公共数字文化服务方式的多元化，政策规划频出，技术手段更加先进，公共数字文化服务政策不断完善，综合配套政策日趋成熟，受众范围继续扩大，主要成就为①文化科技融合。文化与云计算、大数据、人工智能等现代科技的融合，创新公共数字文化服务业态，促进公共数字文化工程转型升级。②服务效能提升。社会力量参与渠道进一步拓宽，打破信息壁垒，实现共建共享，服务效能显著提升。③文化遗产保护。我国的文物资源不断丰富、文物保护共识不断深化，文物“活”起来不断拓展，文物工作更好融入经济社会发展。

4 文本量化分析

4.1 分析框架构建

政策工具是政府政策由理念生产转化为实践行动的方法，是行政治理的有效手段，政策工具选择的科学性和合理性直接影响着政策实施的效果[18-19]。笔者在Rothwell[20]的理论基础上，借鉴马续补等[21]、黄新平等[22]、李泓烨[9]的细分标准，并结合我国政策环境和政策话语特点，对具体的政策工具类型进行了划分调整（见表5）。

在公共数字文化服务体系中，供给型政策工具指政府通过自上而下各种方式的支持，扩大人力、物力、财力、技术资源等核心要素的供给，推动公共数字文化服务发展；环境型政策工具指通过对相关领域的发展施加影响，营造良好的发展环境，以支持公共数字文化服务体系发展；需求型政策工具指通过扩大需求，激发更多有助于公共数字文化服务发展的动力，完善市场的运行，从而促进公共数字文化服务发展。

4.2 政策文本编码

首先对124份政策文件按发文时间进行排序和编号，其次将单份政策文本中具体章节内容作为基本分析单元，利用Nvivo软件，按照“政策序号—章节序号”的方式，分别对应政策工具进行编码，如果某一分析单元同时使用了多种政策工具，则对其进行重复编码。部分编码样本如表6所示。

4.3 编码结果分析

基于划分的三种政策工具类型，依据表5的政策文本编码归类，统计得出我国公共数字文化服务政策的基本政策工具使用情况。

由图9可知，在我国的公共数字文化服务政策文本中，运用了多样的政策工具来推动公共数字文化服务体系的建设，三类政策工具的运用略有差异：环境型政策工具的使用率最高，共521条，约占36%；供给型与需求型政策工具使用率接近，分别为458条和455条，均占比约32%。在公共数字文化服务政策的工具选择中，政策主体更多考虑通过营造有利的社会环境来促进发展，而对于加大核心要素供给来推动公共数字文化服务的发展，以及培育公共数字文化服务需求的拉动作用略显不足。

从三类政策工具的细分来看，不同政策工具的具体类别使用程度也存在较不同差异。

在供给型政策工具中，对于四类核心要素的供给没有存在显著的差异，体现较为均衡的态势，其中基础设施类和人力资源类相对略高，设施建设（包括资源平台）直接作用于公共数字文化服务发展所需的场馆、设施、物质资源，人才资源方面着眼于人才队伍的培养、引进和支持，这表明政府更倾向于采用设施建设、人才培养的策略，为公共数字文化服务发展提供动力。在财政投入和信息技术方面，政策的支持力度相对不足，但随着科技的进步以及越来越多社会力量的参与，二者呈现逐年上升趋势，体现出财力资源和技术资源在推动公共数字文化服务发展方面具有巨大潜能，且有待进一步发掘。

在环境型政策工具中，制度管理类工具遥遥领先，包括法律法规体系建设和行业规范、制度标准建设、体制机制的改革创新等，可见在构建公共数字文化服务体系的社会环境过程中，政府关注度最高的是深化体制改革、优化工作机制，随着国家全面深化改革的不断推进，公共数字文化服务发展的体制机制也在逐步完善中。政策性策略类工具次之，且与制度管理关系密切，将公共数字文化服务纳入经济社会发展规划和重要议事日程，体现了政府重视程度，通过实施重点工程、进行地区试点等，为阶段性发展方向提供指导。产业布局类工具主要从宏观层面对公共数字文化服务进行整体性布局，明确文化事业发展的远景目标，完善体系建设、优化产业结构，形成文化产业协调发展格局，更好完善文化事业的全局发展；宣传推广类工具主要包括通过线下和线上的宣传教育、舆论引导，提高群众文化认识和社会关注，营造良好的文化传播氛围，对比之下，当前这两类工具是最薄弱点。

在需求型政策工具中，文化服务类工具比重最大，社会企业与公众等毫无疑问是最大的需求主体，通过丰富文化资源、提供和优化文化产品及服务等多种手段满足日益增长的需求、丰富民众文化生活，加强从提供基本服务到服务质效优化的升级转变过程。社会化工具类立足于社会层面，推动文化企业成为文化创新主体，促进项目、服务品牌化专业化，志愿服务得以进一步扩展； 交流合作类工具主要在于鼓励各地区、部门沟通协调，实现资源共享，国内国际间进行文化交流活动、贸易经营等，二者的使用皆较少，表明通过激励措施拉动公共数字文化服务需求的动力不足，地区、国际交往互鉴带来的拉动作用也不够强力。而占比最少的市场塑造类工具更是亟需加强关注的对象。

5 相关讨论与启示

5.1 相关讨论

在对我国1996—2021年中央出台的与公共数字文化服务相关的政策分析后，发现我国公共数字文化服务的政策治理成效与问题并存，突出表现在以下几方面：

（1）多元主体助推政策发展和落实，合作分工不明确处尚需清晰化

我国公共数字文化服务政策涉及的发文主体较多，且随着各政府部门的相互合作，越来越多的发文主体参与到公共数字文化服务的建设中，但发文机构间的合作有待深入，存在分工不明确的问题。朱小羽[23]在对文化产业数字化政策的特征研究中证实了这一观点。除却发文主体，政策的参与主体值得更多关注，在公共数字文化服务体系中，涉及主体不仅只有政府部门，社会和市场的参与同样占重要地位。公共数字文化服务政策作为一项公共政策，其有效推进和落实依赖于政府、市场、社会三方主体的协同参与。在政策不断向前发展的进程中，可以见到社会力量的参与以及市场对文化服务的供给呈现良好的发展势头，但较多处于政策目标的角色定位中，在制定者角色中的身份不够清晰。社会治理与特定类型的公共政策执行都需要依靠多元主体协同，其本质理应是不同主体以新方式互动并主动参与社会建设，而协同正是这种互动关系的实质[24]。政府层面，各部门间要深化合作，完善政策的制定，更好发挥导向作用；市场层面，必须尊重市场在资源配置中的主体地位和决定性作用，要更好发挥其自身功能优势；社会层面，社会企业与公众是最大需求主体，社会力量参与度的提高，能在一定程度上弥补政府和市场的不足，推动服务质效的优化升级。

（2）政策主题愈发丰富，领域的分散与内容的过度集中需要均衡

应用政策文献的共词分析与聚类方法可用于解释政策主题的变迁规律，能够反映政策变迁的特点和趋势，主题词的共词聚类分析与质性研究的判断分析互相印证与补充[25]。笔者通过对我国公共数字文化服务政策在探索起步阶段、体系初建阶段、深化发展阶段和改革创新阶段的政策高频关键词以及政策聚焦点的分析，发现政策在内容上不断完善。政策最初以导向型为主，引导公共文化服务建设大方向，依托公共文化服务机构加大基础设施建设，发展各类文化事业。“十二五”时期，“公共数字文化建设”的概念被正式提出，数字文化建设成为重要战略任务，政策辐射面扩大了对农村地区、少数民族地区文化事业的规划部署，并以社区和乡镇基层文化设施为基础，通过建设示范区来发挥带动作用，促进各地区基层文化建设。在全面建设小康社会的关键时期，通过深化实施一系列文化惠民工程，提高服务水平和质量，并通过社会力量的参与及文化科技的发展，更好保障公众文化权利和满足公众文化需求。改革创新阶段，文化与科技融合魅力开始彰显，公共数字文化服务网络的构建，创新了公共数字文化服务业态，社会力量参与渠道进一步拓宽，服务效能显著提升；不断丰富的文物资源、持续深化的文物保护共识，让文物工作更好融入经济社会发展。政策主题涉及的领域有明显扩宽，新兴领域不断迸发新潜力，但政策的支持目前仍集中于基础设施等主流领域，各领域间的联系较为分散，紧密度有待加强；新兴领域的政策规定大多仅出现在总体的规划纲要中，专项政策的出台尚有欠缺。

（3）政策工具应用上存在失衡问题，受众的覆盖面有待扩大

基于政策工具分析框架对我国公共数字文化服务政策的统计分析结果，发现我国公共数字文化服务政策的政策工具体系结构及其运行方式有以下特征：在政策工具应用上存在明显的结构失衡问题，同时政策工具内部各环节分布也不尽合理。具体表现为环境类政策工具应用溢出、供给类政策工具与需求类政策工具应用短缺。在公共数字文化服务发展尚未成熟时，制度管理无疑是一个明智的措施，通过对各项工作进行规范和约束，使公共数字文化服务的建设工作处于一个井然有序的状态，但大多停留在部门规章层面，法律法规和行业领域层面的有所欠缺，且政策类型大多为总体规划、工作办法等政策效力较弱的形式。近年来政策在文化服务方面施以较多关注度，从公众需求为出发点，借助技术资源的发展，通过开展各类活动来贴近群众生活，但对于需求面的考虑尚有欠缺，参与的社会主体较多还是依附于图书馆等公共文化服务机构，服务的受众面有所限制，另外，对于与文化产业相关市场的塑造以及文化事业交流合作的关注度不足。市场需求的拉动作用不应当被弱化，资源共享、文化交流活动、贸易经营等文化事业亟待加强。经渊等[26]的研究中已证实，当前公共数字文化的地方治理在政策工具的内容多元化和类型多样化方面不断进步，整体治理结构不断得到优化，但在有效性、权威性、均衡性、主动性等方面存在较大的改进空间。针对政策在面向公众方的执行落实中的不足，究其原因，一方面是政府和公众间的沟通渠道受限，偏单向的沟通使得公众的需求缺乏反馈的及时性与有效性；另一方面在于部分公共文化数字化服务平台宣传力度的不足，再加上技术带来的“数字鸿沟”，使得服务受众的覆盖面、政策的传递效率仍受限。

5.2 启 示

（1）形成多主体长效合作机制，提升政策主体的协同效能

在公共数字文化服务的建设中，需要各政策主体相互合作、共治共享，形成多主体合作治理新格局，推动政策向前、向好发展。社会企业与公众大多扮演着政策目标群体的角色，但在政策整体行进中，他们也在制定者角色中发挥巨大价值。政策制定前，政策制定者要对政策运行的现实条件进行充分调研和认知，社会力量的深度参与，能够多角度、深层次、接地气地推动政策服务质量的优化。在政策落地执行中，环境并非一成不变，政策制定者要及时归纳总结政策与诸多环境因素之间的关系，掌握环境变化规律进而完善执行措施，最大限度发挥出政策的实际效能。这其中也少不了市场的价值体现，市场能够发挥作用的领域，要支持其自由发展，政府应适当精简机构、简化审批、下放经营管理权，市场无法解决的问题，政府应积极发挥调控作用，最终形成“有效市场”和“有为政府”相互协调补充的良性格局[27]。

多主体的参与，往往容易产生权责不清、分工不明的现象，为更好提升多主体协同效能，相关政策主体的职责界限是最先需要明确的，理顺各主体间的合作关系，面对不同的环境，首先，应明确好主导地位和辅助地位，优化整体职责体系；其次，需要完善政策发文备案、审查机制和执行检测程序，在科学技术辅助下，政策数据在数字化、信息化建设方向进展迅猛，迫切需要建立更加完善、便捷、透明的公共数字文化服务政策数据库；再次，政府部门间的合作不能仅仅围绕国务院、文化和旅游部等核心部门展开，其他部门间府际合作关系也有待加强，如在推动数字化发展的文化和科技融合方面的政策，可以联合科技部和工信部等，推动资源整合共享，最大化发挥资源价值，确保政策更好落实。

（2）把握数字中国下新发展机遇，拓宽和深入政策主题的关注领域

当前，我国公共数字文化服务政策涉及内容不断丰富，但领域分散、内容过度集中的特点不容忽视，在政策演进过程中，政策主题的关注度大都集中在基础设施建设、完善制度管理、推进基本公共文化服务均等化等领域，对于公共文化产品的供给和服务、合作交流和贸易往来等方面的关注度稍显不足。其中也不乏新领域的兴起，如文化和科技融合、文化遗产保护、数字化资源等话题，在政策关注领域日趋频繁，表现出良好的发展势头，但相应的专项政策还有所欠缺。随着公共数字文化服务体系内涵不断丰富，拓宽政策主题的关注领域，均衡丰富公共数字文化服务政策的内容显得尤为重要。

把握信息时代脉动，推动数字中国建设向更高标准更高质量迈进，数字文化在新发展格局中发挥着重要作用，蕴含其独特价值。随着社会矛盾的转变，公众对公共数字文化服务提出了更高质量的要求，不仅在于为公众提供文化信息的传达，更要满足不同层次的需求，彰显内在的文化价值。例如，数字文化资源创造领域在设计如何将文化服务更好传达给公众时，除了考虑服务配置、文化资源组织方式等基础要素，更需要加入公众的主观性建构因素，将具有功能和美的双重特点的信息环境与具有差异化和多元化特征的公众需求结合，在政策内容中更多体现出来，也在执行中更好落实。

（3）加强政策工具的合理运用，保障动态平衡、协同发展的政策运行状态

基于对现有的公共数字文化服务政策的分析研究，三类政策工具的使用分布不均，较多是通过营造有利的社会环境来推动公共数字文化服务的发展，而对于核心要素供给和培育公共数字文化服务需求的拉动作用略显不足。在后续的公共数字文化服务体系建设过程中，应继续加强政策工具的合理运用，充分发挥供给型政策工具的直接推动作用、环境型政策工具的间接引导作用、需求型政策工具的拉动作用，平衡三者间架构、凸显协同效应。针对不同的政策目标，政策制定主体可以有选择地将具体政策工具组合运用，如供给型中基础建设类、信息技术类与需求型中交流合作类的相互组合：运用创新化数字技术与资源共建共享的组织管理、合作，打破地域、平台的限制，紧密各级图书馆及相关发文机构间云平台的联结，从资源、服务、机制等各方面完善全方位内容与服务网络。

我国公共数字文化服务建设的稳健发展，离不开对全心全意为人民服务根本宗旨的贯彻，政策的出台更应基于我国国情，富含中国特色。党的十九大以来，随着乡村振兴战略的全面实施，我国农村公共文化服务水平不断提升，但作为公共文化服务网络的末梢，农村和偏远地区的数字化服务建设和资源仍存在较大缺口，因此，要继续深入性扩大农村覆盖面以及提高公共数字文化服务普及率，还需要进一步对接数字乡村战略，满足多元化文化需求，在缓解文化服务供需矛盾中，促进资源的合理化、均衡化配置。例如，乡村文旅、教育领域、地区公益等与文化服务内容的交叉融合，将受众的覆盖面深入进文旅群体、未成年群体和留守在农村的中老年群体，进一步均衡资源的合理配置。

6 结 语

本文通过对我国公共数字文化服务政策文本的发展历程、主题变迁、政策内容及政策工具体系结构的研究分析，进一步挖掘了公共数字文化服务体系发展的内在规律。推动公共数字文化服务政策演进的最根本动力来源于人民群众对公共数字文化服务的日益增长的现实需求，数字化、信息化科技的迅猛发展是最好助推力，政策发展环境得到极大改善，国家治理体系和治理能力的现代化为公共数字文化服务政策演进提供了制度保障。未来政策的发展应从形成多主体长效合作机制，提升政策主体的协同效能；把握数字中国下的新发展机遇，拓宽和深入政策主题的关注领域；加强政策工具的合理运用，保障动态平衡、协同发展的政策运行状态等方面着手，并结合中国特色国情加入到实际应用中，贯彻理论与实际的结合，完善我国公共数字文化服务政策体系，优化公共数字文化服务效率。

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[作者简介]

朱益平 1989年生，博士，南昌大学公共政策与管理学院副教授，研究方向为政策文本、用户信息。E-mail：zhuyipingnet@ncu.edu.cn。金 悦 1997年生，南昌大学公共政策与管理学院硕士研究生，研究方向为政策文本、信息计量。E-mail：782966605@qq.com。樊丽珍 1994年生，江西省图书馆馆员，研究方向为政策文本、数字图书馆。E-mail：flzhen2021@163.com。