刑事案件诉源治理与检察建议研究

赵大伟 王济阳 荆一铭

摘 要：检察建议作为刑事案件诉源治理的重要抓手，体现了检察机关依法能动履职、主动担当作为的精神。但在基层检察机关的实践中，刑事案件的诉源治理工作与检察建议融合不深，在以检察建议参与诉源治理的过程中出现文书质量不高、制发程序不规范、刚性不足的问题。推动检察建议在刑事案件诉源治理中走深走实，需进一步提高认识，需要提升检察建议的质量，坚持党委领导、政府支持和人民参与，加强多方联动密切配合，构建新时代诉源治理和检察建议工作的新格局。

关键词：诉源治理 检察建议 刑事案件 检察机关

刑事案件诉源治理的成效是衡量法治建设的重要指标。近年来，全国检察机关秉持“高质效办好每一个案件”的基本价值追求，依法能动履职，为刑事案件诉源治理打下了坚实基础。检察建议作为诉源治理的重要手段，能够起到“抓前端、治未病”的作用，有助于从源头化解因刑事案件而激化的社会矛盾。但在实践中，受制度建构的影响，刑事案件诉源治理与检察建议之间的融合度不深，如何激活检察建议在刑事案件诉源治理中应有的机制作用是检察建议制度未来发展必须解决的核心命题。

一、刑事案件诉源治理的运行机制

相较于传统的诉讼方式，诉源治理旨在直指问题根源，努力将矛盾消解于未然、将风险化解于无形。［1］在民事司法领域，诉源治理的热点在于建立非诉讼纠纷解决机制。但在刑事案件中，“诉”具有不可逆转性，以“非诉”为目的进行重点投入既有悖于司法规律，也不符合当下的刑事诉讼实践。检察机关作为法律监督机关，能动性是其法律监督属性的根本体现，刑事案件诉源治理的运行机制至少包含三个层次。

第一，在“诉前”以化解社会矛盾为首要目标。例如2022年12月22日，最高检、公安部联合印发的《关于依法妥善办理轻伤害案件的指导意见》中就强调，要注重矛盾化解和诉源治理，把化解矛盾、修复社会关系作为履职办案的重要任务。［2］

第二，在“诉中”定分止争，实现案结事了。例如对符合附条件不起诉的涉罪未成年人，要强化专门矫治教育考察工作，同步开展社会调查、督促监护、司法救助等工作，以实现诉源治理的目标。［3］

第三，在“诉后”能动履职。例如，自2018年以来，最高检已先后围绕“校园安全”“寄递安全”“安全生产”等问题提出了检察建议，通过“我管”促进职能部门依法充分履职，共同推动问题的解决。

需要注意的是，刑事案件诉源治理的运行机制并不完全依托于刑事诉讼的流程。刑事诉讼具有被动性，只有在行为人已实施了危险行为，或者是实施危害行为造成了某种后果后才能进入诉讼程序，如果仅依托诉讼流程，就容易形成“办理刑事案件是硬性任务，开展诉源治理工作是附属产品”的思维误区。

二、检察建议参与刑事案件诉源治理的地方实践与困境

基于法社会学的研究视角，笔者选取工作地河南省L市Y区作为探查检察建议参与刑事案件诉源治理现状的研究对象，希望通过Y区的个案，从微观视角把握刑事案件诉源治理中检察建议的运行场景，总结其取得的成功经验与面临的现实困境，并探究成因。

（一）以检察建议参与刑事案件诉源治理的实践现状

2020-2023年，L市Y区人民检察院共制发20份与刑事案件有关的检察建议，其中2020年制发3份，2021年制发6份，2022年制发6份，2023年制发5份。通过梳理这些检察建议，可以发现以下三个特点。［4］一是未成年人刑事检察工作中制发的检察建议居多。在20件检察建议中，涉及未成年人的有12件，占比60%，内容涵盖法治教育、住宿经营管理、交通执法等多个方面。二是积极跟进最高检制发的检察建议。在最高检制发出检察建议后，Y区人民检察院会基于本院办案实际进行跟进。三是存在针对同一领域的问题多次发出的现象。例如针对未成年人住宿问题，Y区人民检察院在4年的时间内针对辖区内的案件办理情况多次向相关部门制发。

（二）检察建议参与刑事案件诉源治理的困境

从L市Y区人民检察院的基本情况中可以窥见基层检察机关利用检察建议参与刑事案件诉源治理的某些困境，无论是检察建议的制作和发出本身，还是将检察建议运用于诉源治理的过程，均存在一些尚待解决的问题。

1.检察建议认识的视角：以检察建议参与刑事案件诉源治理的意识不强。基层检察院办理的刑事案件数量大、种类丰富，检察机关作为刑事案件的公诉机关，理应从各类刑事案件中归纳总结出问题，制发检察建议，不断延伸办案效果。但在地方实践中，检察机关制发的检察建议数量与办理刑事案件的数量严重不匹配，制发的领域也较为狭隘，严重制约了检察建议参与诉源治理的广度和深度。从主观上看，这反映出部分检察人员制发检察建议的意识不强，参与社会治理的动力不足。例如，一些检察人员只注重埋头办案，认为检察建议只是办理案件的“副产品”；一些检察人员认为刑事检察工作的重点就是提起公诉，不制发检察建议、不参与诉源治理不会对工作开展产生不利影响。

2.检察建议制作的视角：亟需高质量的检察建议。在刑事检察工作中，检察机关面对的是一系列影响力大、群众广泛关注的问题，如果不能从质量上牢牢把握住检察建议的生命线，其产生的影响不容小觑。在实践中，由于基层案多人少的矛盾十分突出，刑事检察部门在制发检察建议时容易陷入“为了发出而制作”的误区。例如对最高检的检察建议“照本宣科”，不考虑本地区实际，致使检察建议的操作性不足；再如，对涉案行业发出社会治理类检察建议时，“加强监管”“加强宣传工作”是“重灾区”，言必及“宣传”成为套路，但鲜有深入研究如何监管、如何开展宣传工作。

3.检察建议发出的视角：尚需依法规范发出。涉同一罪名的刑事案件虽然有多种表现形式，但其侵犯法益相同，对其归纳总结即可做到深挖痛点、精准发力。但受考核机制的影响，部分检察机关就相同的问题多次、反复向相关单位制发检察建议，严重削弱了检察机关以检察建议参与刑事案件诉源治理的严肃性。此外，如何将检察建议送达也是困扰基层检察院的问题。由刑事案件管辖权引发的检察建议权之争制约了检察建议的灵活性。如对于跨区域非法售卖麻精药品的案件，买方所在地人民检察院想针对麻精药品的监管发出检察建议时很难触及外地，与当地检察机关协同发力促进类案治理的难度较大。

4.检察建议运用的视角：检察建议的刚性不足。从制度建构的角度来说，《人民检察院检察建议工作规定》要求被建议单位应当自收到检察建议书之日起两个月以内作出相应处理，并书面回复人民检察院。［5］但是，该规定中并没有说明不回复的后果。在实践中，基于检察建议中“建议”二字的含义，部分被制发单位存在思维误区，有的认为自己的单位没有违法犯罪，不需要听取检察院的“一己之见”；有的认为“建议”有希望之意，没有约束力，可以不接受。由此可见，检察建议无论是在理论还是实践上都存在约束性不足的情况，刑事检察建议中提出的相关整改措施能否落实，取决于被建议单位是否配合。

三、以检察建议参与刑事案件诉源治理的正当性证成

当前，理论和实务界大多是将检察建议视为刑事案件诉源治理的一项助力，并未深层次分析检察建议与刑事案件诉源治理之间的关联。只有为检察建议深度参与刑事案件诉源治理这一议题提供学理上的支持，才能真正改变当前诉源治理与检察建议融合不深、各自为战的面貌。从诉源治理的本意与检察建议的发展实践来看，双方在多个维度均实现了价值的契合，并且存在深化合作的可能。

（一）检察建议的法律属性契合刑事案件诉源治理的本质要求

根据《中华人民共和国人民检察院组织法》的规定，制发检察建议是检察机关履行法律监督职权的方式之一，法律赋予了检察机关制发检察建议的合法性和正当性。［6］刑事案件的成因蕴含了深层次的社会问题，需要运用法治的手段加以规制，诉源治理从本质上就是要求依法治理，检察机关享有法律监督的职能，通过制发检察建议的方式将这一职能延伸到治理的领域，为推动诉源治理工作提供了有力司法保障。例如，最高检于2021年10月向国家邮政局发出了“七号检察建议”，其背景即为利用邮寄的方式从事毒品、野生动物制品贩运的案件多发，检察机关从办理该类型案件中“走出来”，积极延伸了司法办案的效果，推动行业的依法治理。

（二）检察建议的基本功能契合刑事案件诉源治理的根本理念

新时代的检察建议已逐渐融合了法律监督、法治宣传、社会治理的功能，与刑事案件的诉源治理工作道路相通、理念契合。从目的上看，制发检察建议就是为了改进工作、完善治理，将已有矛盾充分化解，将潜在的矛盾消灭于未然，而从方法上看，刑事案件的诉源治理要求检察机关能动履职，协调各方以实现特定目的。如前述的“七号检察建议”，在向国家邮政局发出后同时抄送交通运输部、商务部等12个有关部门，协同各方力量共同推进理念落实；又如“一号检察建议”发出后，检察机关携手教育部门“没完没了”地抓落实，均是检察建议的功能与诉源治理的理念相契合的体现。

（三）检察建议的广泛性扩大刑事案件诉源治理的社会参与

刑事案件的关注度高，人民群众反映强烈。检察建议的制发范围广泛，能够不断挖掘刑事案件诉源治理的广度和深度，延伸检察机关的法律监督职能，回应人民群众的关切。在实践中，检察建议的公开发布在向民众传达法治理念和价值标准，一些人民群众关注高的案件背后隐藏着社会和行业的深层次问题，在被检察建议指出后引发新一轮的讨论和思考，能够有效促使与之相匹配的制度和措施的落地。从这一角度来说，检察建议已超越了防范社会矛盾的制度角色，成为人民参与社会治理的重要抓手。

四、检察建议参与刑事案件诉源治理的路径

（一）夯实基础，以高质量检察建议助推刑事案件诉源治理

正所谓“打铁还需自身硬”，一份高质量的检察建议才能成为检察机关参与刑事案件诉源治理的强有力武器。要强化制发检察建议的能力，从找准方向、做实建议、严抓落实三个方面提升建议的质效。

1.要找准发力方向。新形势下，刑事案件的复杂性给检察工作提出了新的挑战，考验着检察机关参与诉源治理工作的准度和精度。检察机关在办理刑事案件的过程中要强化问题意识，立足主责主业，筛选出能够提升办案效果的突出问题，这些问题或关于民生，或服务于地方经济社会发展大局，以法律监督的视角寻找这些问题的深层次原因，寻找解决之道，方能体现出检察机关的政治高度和司法温度。

2.要做实建议内容。检察建议需要深入的调查研究方能找到问题的根源，而唯有剖析问题的根源方能找到解决之道。特别是对于新型犯罪，检察机关在案件办理中就持非常慎重的态度，在提出检察建议时也应秉持科学、有效的原则，适时开展类型化分析，通过实地走访、文献研究、征询意见、专家论证等方式，防止建议内容与现实脱节。

3.严抓建议的落实。检察建议发出后，应紧盯不放，跟踪了解检察建议的落实情况，只有检察机关自身摒弃“一发了之”的态度，“没完没了”地抓落实，才能最大限度地争取被建议单位的理解和支持。

（二）协同共建，推动检察建议在刑事案件诉源治理中走深走实

检察建议是以被建议机关能够接受的方式，提出对其改进工作的期许，从这一角度来看，检察建议不失为一种柔性的监督手段。但对于刑事案件而言，检察机关并不仅仅是通过制发检察建议帮助相关部门改进工作，其建议背后急需化解的社会矛盾才是应该被重点关注的对象。据此，在制发检察建议时需要加强党委领导，争取政府支持和人民参与，推动检察建议在刑事案件诉源治理中走深走实。

1.要强化党委领导。检察机关首先是政治机关，在制发检察建议的过程中，应首先争取党委的支持。如河南省委办公厅印发了《关于加强人民检察院检察建议工作的若干措施》，其中提出了完善抄送制度、强化考核督导、健全联动机制等措施，为促进检察建议刚性落实提供了政策支持。

2.要做到政府支持。刑事案件检察建议涉及的问题与人民群众的利益息息相关，受到社会各界的广泛关注，检察机关从刑事案件中总结、归纳出这些问题并提出相应的解决措施。在检察建议发出后，检察机关应充分利用府检联动机制沟通协调，与被建议单位共同研判问题，集思广益提升问题解决的精度。

3.要争取人民参与。于检察机关来说，一方面，可以在发现问题线索时加强人民群众的参与度，例如针对侵犯公民个人信息案件中公民电话号码泄露的问题，可以积极发动群众举报，不仅有助于侦破相关案件，也有利于从中归纳出现象级的问题，及时提出社会治理类的检察建议；另一方面，可以以群众监督促进检察建议的落实，由检察机关在社会上聘请具有专业鉴别能力的监督员，就检察建议反映问题的整改情况进行定期监督。

（三）多方联动，打通刑事案件诉源治理的“最后一公里”

矛盾的形成并非一朝一夕，一件刑事案件背后隐藏的社会矛盾往往需要多方努力方能缓和。在2021年被评为全国检察机关优秀社会治理检察建议的非法交易费氏鹦鹉案中，涉及的矛盾不只是法律与地方政策的冲突，还有物种的野外生存能力与人工繁育技术、刑法打击与行业生存等，如果仅依靠检察机关自身的力量恐怕难以打通该案诉源治理的“最后一公里”。办理该案的检察机关用一年的时间汇聚多方力量，既妥善处理了案件，又推动了行业治理和法律修改。从上述案件中我们可以看到，一个良好的诉源治理体系不仅要立足于“诉”本身，于检察机关而言，将刑事案件的诉源治理走深走实，应当跳出闭环逻辑，主动邀请多方参与。一方面，要邀请被建议单位参与，及时征求意见，使得复杂问题多样化解决。另一方面，要邀请行业或领域代表参与。作为被监管的直接对象，其更了解行业生态和发展脉络，能够提出建设性的意见。此外，邀请其参与还有利于普法宣传工作，通过以典型案例进行释法说理，可使其对行业或领域内易发的违法行为产生深刻认识，能够筑牢防线，敲响警钟，以此来达到“办理一案，教育一片”的良好社会效果。