司法体制综合配套改革的基层实践与思考

连冬玲

摘 要：党的十八大以来，随着司法体制及其综合配套改革的深入推进，基层检察机关在司法规范化、办案质效等方面均有了明显提升，但也面临着员额制动态化调整机制尚未形成、内设机构改革未达预期目标、监督制约机制不够健全、相关保障制度尚不完善等问题。结合最高检《2023-2027年检察改革工作规划》及近年来的基层检察工作实践，基层检察机关可从持续完善员额职数动态调整机制、人才激励机制及深化内设机构改革，健全内部及外部监督工作机制，强化检察官的职业保障及检察经费保障等方面持续发力，巩固和深化司法体制综合配套改革成效。

关键词：司法体制综合配套改革 员额制 检察权运行

2014年6月，中央政法委选择上海、湖北、青海、广东等7个省市启动以完善司法责任制为核心的四项改革的首批试点。2015年7月，第二批11个省份启动试点，2016年年初，改革在全国全面推开。［1］随着改革的深入推进，2017年7月，习近平总书记对司法体制改革作出重要指示：“要全面落实司法责任制，深入推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，开展综合配套改革试点，提升改革整体效能”。［2］基层检察机关积极落实党中央部署和最高检具体要求，推动司法体制综合配套改革落地落实，在司法规范化、办案质效等方面均有了明显提升，但同时也面临一些困难和挑战。本文以广东省广州市增城区人民检察院（以下简称“增城区院”）实践探索为例，提炼经验做法，总结存在的问题并进行相关思考，以期为更好推进司法体制综合配套改革贡献力量。

一、司法体制综合配套改革的增城检察实践

2016年，增城区院根据《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制》等文件精神，按照上级检察机关工作要求，积极推进司法责任制、司法人员分类改革、司法人员职业保障、省以下地方检察院人财物统一管理等四项改革试点工作，并随着改革的推进，深入开展综合配套改革工作。

（一）落实员额制，完善三类人员分类管理

一是有序推进员额制改革落实。2016年以来，增城区院进行了七次员额检察官选任，确保业务水平高、司法经验丰富、能独立办案的人员进入员额。二是抓好检察辅助人员的优化配置。在合同制检察辅助人员流动性较大的情况下，积极争取支持，及时补充招录，确保业务部门的检察官、检察官助理和书记员至少达到1：1：0.5配置。加强对合同制检察辅助人员的教育培训和分类考核，提升其学习意愿和综合素能。三是实现三类人员分类管理。做好检察官、检察辅助人员、司法行政人员三类人员的分类改革，落实检察官单独职务序列管理和检察官助理、书记员职务序列改革试点工作，积极推动编制内书记员及时转任检察官助理。

（二）深化内设机构改革，完善组织管理体系

一是开展内设机构重组。按照广东省人民检察院指导意见，增城区院统筹推进内设机构改革，设置“6个业务部门+2个司法行政部门（即政治部和办公室）”，内设机构精简近三分之一；综合业务部门、司法行政部门专司业务管理和行政管理工作，推动业务管理和行政管理体系扁平化。二是组建并优化办案团队。为应对案多人少的突出矛盾，该院以优化办案组为突破口，坚持固定与临时团队相结合，加强检察官专业化建设，提高办案效率。如业务部门根据办案需要成立专业的办案组，由相对固定人员办理不同领域（类型）案件；在办理涉黑恶等重大案件时，组成临时的检察官办案组。

（三）明确权责配置，规范检察权运行

一是科学配置办案权限。增城区院制定检察委员会、检察长、检察官司法办案权力清单、检察官司法办案亲历清单，清晰界定检察委员会、检察长和办案组、检察官负责、决定的事项。2017年6月开始探索检察委员会上会案件审查过滤机制，进一步明确检察委员会审议案件的原则和范围，减少上会案件数量，突出检察官的办案主体和责任。2018年-2020年上会案件数逐年下降，此后上会案件量趋向稳定。二是推动领导干部办案规范化、常态化。增城区院制定检察长、副检察长、检察委员会专职委员和部门负责人直接办理案件的指导意见，明确办案的正面清单和负面清单，优先分配重大疑难复杂案件、新类型案件和在法律适用上具有普遍指导意义的案件由领导干部办理，充分体现示范、引领作用。三是不断完善案件管理和监督机制。推进案件质量评查工作常态化，成立评查工作领导小组和评查人员库，同步开展案件质量评查、法律文书抽检、听庭评议等措施，不断加强对办案质量、检察权运行的监督管理。加大案件流程监控力度，将流程监控要点与日常业务数据审查、案件质量评查、收送案审核相结合，增强流程监控对司法办案的规范促进作用。针对检察权运行重点领域和关键环节，通过排查各岗位廉政风险点，加强对检察权运行的监督制约。

（四）强化省级以下财物统一管理，推动完善职业保障

增城区院认真落实“三类人员两种待遇”工资政策，主动与人社、财政等部门对接，确保检察官工资待遇按标准兑现，及时释放改革红利。积极落实财物市一级统管工作，不断强化与当地财政、人社等单位协调，完成部门预算编制、政府采购平台转换等省、市财物管理基础性对接工作。财物统管以来制定并完善相关管理工作制度22个，明确预算、收支、采购、合同、资产管理工作细则，有效堵塞财务风险漏洞。

二、基层院在推进综合配套改革中面临的困境

基层院在深入推进司法责任制综合配套改革进程中取得了一些成效，同时也面临着一些问题和困难。

（一）员额制动态化调整机制尚未形成

随着地方经济快速发展，部分基层检察院的总体办案量持续上升，因政法编制数和员额数由省级相关部门确定，且未能实现与地区经济、人口、办案等情况相结合予以动态化调整，员额数远不能满足办案需求，导致案多人少矛盾较为突出。

（二）内设机构改革未达预期目标

机构改革本意是通过精简内设机构的方式以达到科学设置业务机构和有效整合非业务机构，实现司法资源重点向业务部门配置的目标，有效解决司法资源与司法案件紧张的矛盾。从实践来看，“大部制”管理困难、资源分配不均及上下级业务条线衔接不畅等问题较为突出。如增城区院因政法编制数未达100人未能设立10个内设部门［3］，职能合并调整后的第一检察部涵括未成年人检察、重罪检察及部分普通刑事检察业务，成为全院最大的内设机构，综合管理难度增大。第四检察部包括民事、行政、公益诉讼等检察业务，但人员总体较少。此外，因检察院内部机构呈现出“倒金字塔”形特点，越往上，职能划分越细，机构设置越多。越往下，职能划分越粗，机构设置越少。上下级检察机关内部机构数量不一致，下级院几个内设机构对应上级一个内设机构的情况较为普遍，一个部门对接多个业务条线，容易造成管理混乱和工作效率低下。

（三）监督制约机制不够健全

司法责任制改革后，检察官办案的主体地位有所提升，放权之后如何进一步规范办案的自由裁量权，仍是实践中的难题。增城区院曾对放权之后的办案纪律、办案质量、文书质量等开展调研分析，特别是针对撤回起诉案件进行全面分析，反映出权力下放后，对于检察官办案程序是否严格规范、有无怠于行使或不正确行使权力等情况的监督不够全面有效。内部监督方面，为规范员额检察官的司法权力，检察机关制定了司法办案权限规定和责任追究等相关文件，但大多仍停留在制度层面，实际被追责问责的情形较少。外部监督方面，人大监督机制、社会监督制约机制以及检律互动协作机制等仍有待加强和完善。

（四）相关保障制度尚不完善

完善的职业保障机制是确保检察官依法履职、保障司法责任制全面准确落实的有力手段，从实践来看，虽然员额制改革后检察官的薪酬福利确有一定幅度上涨，但关于检察官的职业发展、风险防范、容错免责等保障机制尚未建立或完善，尚未形成专门的检察官职业保障机制。面对日益繁重的办案压力和越来越高的工作要求，基层干警难以通过培训实现自我提升、自我增值。此外，目前省级机构对于人财物统一管理只能“有限统管”，如广州地区基层院的合同制检察辅助人员的工资仍由当地财政支出，各区的薪酬标准相差较大，对薪酬较低、工作量大的基层院而言，合同制检察辅助人员流动性大。

三、基层院持续深化司法体制综合配套改革的思考

2023年8月7日，最高检发布《2023-2027年检察改革工作规划》（以下简称《工作规划》），提出要“深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制，全面强化对执法司法活动的制约监督，着力实现法律监督理念、体系、机制、能力现代化”。结合《工作规划》中的主要任务，基层检察机关可从以下几个方面持续深化司法体制综合配套改革：

（一）加强检察人员分类管理

一是持续完善员额职数动态调整机制。由上级检察机关统筹，基层院定期更新分析检察办案情况和编制人员流动情况，对员额编制进行动态管理，对于办案量大的基层院，在政法干警编制数和员额数的比例上适当倾斜，推动编制跨域统筹适用、动态调整，缓解基层院案多人少的突出矛盾。如增城区院在上级院支持下，员额比例突破39%，且在院内符合遴选条件对象较少的情况下，积极争取其他院员额的调入，填补员额空缺。此外，不断健全员额增补、退出机制，定期开展检察官遴选、检察官考核工作，对符合条件的检察人员，及时选拔任命为检察官；对考核不合格的检察官，严格落实员额退出机制，确保优秀的检察官留在办案队伍。二是持续完善人才激励机制。深化检察人员分类管理改革，既要关注检察官的职业发展，也要关注检察辅助人员、司法行政人员职业发展，形成三类人员安心履职、有序成长、充分发展的管理格局。［4］适当提高检察辅助人员、司法行政人员的薪酬待遇，并在行政职级晋升时多向综合管理部门倾斜，探索有条件、有流向的跨序列及系统外交流机制，促进不同层级和不同区域之间司法人员的交流，保持稳定与激发活力相结合，整体推动检察队伍建设。

（二）深化内设机构改革

建议赋予基层院一定的自由度，适当突破内设机构数量的限制，因地制宜，综合人员数量、业务量和管理幅度等情况合理调整内设机构，切实让内设机构高效运转，实现扁平化管理和专业化建设相结合。对于上下级机构未能一一对应的问题，由下级院设置相应的检察官办案组与上级院对应的内设机构进行衔接，确保检察工作上下统一、有效衔接。

（三）持续健全内部和外部监督机制

加强对检察权运行的监督制约，对于落地落实检察机关司法责任制具有重要意义，建议从健全内部监督、外部监督两大方面着手。一是健全内部监督机制。坚持突出检察官主体地位与加强制约监督相统一，科学合理界定检察官职责权限，通过案件管理、绩效考核、检务督察等方式强化对检察官的制约监督，并根据法律规定及政策调整及时修改完善职权清单，全面准确落实司法责任制。进一步健全案件评查机制，细化评查标准和程序，注重对评查结果的深化运用，将评查结果作为业绩考核的重要依据，推动以案促改，促进文书质量和办案质量的整体提升。完善检察官惩戒制度，一方面加大对检察人员违反检察职责的线索摸查，另一方面确保对当事人的追究问责精准得当，激发检察人员依法履职和大胆履职的“内生动力”。二是健全外部监督机制。完善自觉接受人大监督机制，组织人大代表旁听案件庭审，对检察官开展履职评议，邀请人大代表、政协委员或其他人士参与检察听证，形成常态化的监督格局。强化检律良性互动协作机制，制定完善检律联席会议、检律互督互评、律师参与矛盾化解等工作机制，搭建检律业务交流平台，开展互邀授课、实案控辩、专题研讨、会商交流等活动，常态化开展互相监督、互相评价工作。持续深化人民监督员、检察听证等工作制度，积极推行检察听证和人民监督员工作形式多元化，探索简易听证、上门听证、网上听证、特邀听证等工作模式，拓展“人民监督员+”监督模式，推进检察听证和人民监督员工作在“四大检察”“十大业务”“十种监督方式”的全覆盖。

（四）健全检察官职业保障及检察经费保障机制

一是强化检察官的职业保障。落实与检察官职务相匹配的待遇保障机制，完善合理的收入增长机制和困难救助制度，建立检察官人身保护制度，完善意外伤害、因公牺牲等保障制度。强化检察官职业技能培训，增强检察官适应能力，加强对法律适用的规范性，在提升办案效率的同时，尽可能避免因程序瑕疵造成的职业风险。二是落实好检察经费保障。将强化经费保障作为工作重点，不断适应省级以下财物统一管理的新要求，深入研究改革转型期检务保障的新情况，争取上级检察机关、当地党委政府和财政有关部门对检察工作的资金保障支持。加强检察大数据在检务保障中的应用，运用数据分析手段，科学编制经费预算，实现对工作经费、业务装备和硬件需求的精准化保障。建议由上级检察机关牵头财政、人社等部门，统筹辖区基层检察机关的薪酬标准，增强检察辅助人员队伍的稳定性。