“两场冲突”背景下欧盟政策调整与中欧关系走向

张健

【关键词】欧盟  中欧关系  乌克兰危机  巴以冲突

乌克兰危机、巴以冲突先后爆发，深刻改变欧盟地缘政治经济环境，欧盟面临的内外挑战日益严峻，经济陷入停滞，社会分化加剧，政治极化碎片化加重，安全环境恶化。面对种种压力，欧盟积极谋求突围，内外政策发生较大调整，中欧关系中的负面因素有所增加，但中欧关系仍有强大内生动力和广阔发展前景。

欧盟发展面临的问题与挑战

当前，欧盟面临的挑战是全方位的，无论是经济、政治领域，还是安全领域，都出现了较大问题。

一是经济低迷不振。进入21世纪以来的二十年可谓欧盟“失去的二十年”，欧盟经济持续遭受多重危机冲击，年均增长率不到美国的一半，希腊、意大利等部分国家经济总量至今仍未能恢复至2008年国际金融危机爆发前的水平。2022年，欧洲经济刚刚走出新冠疫情带来的衰退，却又遭乌克兰危机的严重冲击。欧洲工业一方面失去了俄罗斯市场，另一方面失去了廉价的俄罗斯能源。正在经历新一轮去工业化进程的欧洲，特别是欧洲最大的制造业大国德国，大量企业减产甚至倒闭，一些企业在美国巨额补贴和相对较低能源价格的吸引之下离开欧洲前往美国。在乌克兰危机持续的同时，2023年10月又爆发了新一轮巴以冲突，给欧盟经济带来更大压力，包括通货膨胀、生活成本高企等。虽然目前巴以冲突对欧盟经济的实质性影响有限，但随着冲突的持续以及可能的升级、外溢，欧盟经济所受影响也将逐渐显现。

2023年下半年以来，欧盟通胀情况有所好转。2024年3月，欧元区平均通胀率为2.4%，连续7个月低于3%，但这一情形可能被逆转。以红海危机为例，红海是亚欧商业航运的主要线路，这条航线受阻将不可避免推升欧洲进口商品的价格；冲突升级外溢还将推升石油和天然气价格，欧盟通胀及企业停工问题可能再次恶化，从而给欧盟经济带来更大打击。2023年，作为欧盟经济核心的欧元区仅增长0.4%，欧盟11个成员国陷入负增长，最大经济体德国衰退0.3%。2024年，欧元区经济估计将微弱增长0.8%，而且这可能还是相对乐观的估计。

二是内部分化和矛盾增大。欧盟内部一直存在较大的南北矛盾和东西矛盾。南北矛盾主要涉及欧盟财政和货币政策，是富国与相对较穷国家之间的矛盾。如南欧国家意大利2023年财政赤字率为7.4%，公共债务占GDP比重为137.3%，其要求欧盟采取财政一体化和宽松的货币政策；而北欧国家丹麦2023年财政盈余3.1%，公共债务占GDP比重只有29.3%，其反对欧盟财政一体化和宽松的货币政策。[1]东西矛盾涉及欧盟战略自主和地缘政治，是西欧老成员国与中东欧新成员国之间的矛盾。这两对矛盾还在持续发展。与此同时，另外三对矛盾也日益突出。

其一是欧盟委员会等超国家机构与成员国之间的矛盾。近年来，欧盟委员会等超国家机构愈加政治化，凌驾而非服务于成员国利益。欧盟委员会和欧洲议会以违反法治为由，通过启动调查、扣押资金、威胁取消投票权等手段，持续对波兰、匈牙利施压。乌克兰危机和新一轮巴以冲突爆发以来，欧盟委员会表现积极，非常高调，往往先于成员国表态定调，强势推进对俄制裁，试图主导欧盟对华政策，以推进一体化为名集权揽财等，招致相当一部分成员国不满。

其二是精英阶层与普通民众之间的矛盾。欧盟所谓的精英阶层，无论左右，在乌克兰危机、巴以冲突等地缘政治事件以及气候变化、价值观等问题上看法大体一致，遵守政治正确，趋同性明显，压制不同意见，动辄扣帽子，主导着欧盟内外叙事和话语权。而普通民众的正当诉求和不同意见轻则被忽视，重则遭攻击。比如，乌克兰危机带来的生活成本上升和难民、能源、乌克兰农产品等问题，严重冲击欧盟中产及底层民众生活，但这被精英阶层视为理所当然，是必须付出的代价。2024年以来全欧范围内的农民抗议示威就是在这种背景下发生的。不只是农业，其他行业的抗议示威也是此起彼伏。欧洲极右翼势力的崛起，与此背景不无关系。

2023年9月19日，德国柏林，包括乌克兰难民在内的越来越多的难民进入德国，难民收容所已人满为患。当地建造“集装箱收容所”以接收难民。

其三是德国与法国之间的矛盾。德法两国被称为欧洲一体化的轴心和发动机，作为欧盟最大的两个成员国，双方合作的紧密程度及有效性直接决定欧盟的内外表现及一体化成效。乌克兰危机和巴以冲突的爆发放大、恶化了德法两国之间业已存在的一系列分歧和矛盾，使这些矛盾更加难以调和，比如是支持还是反对乌克兰加入北约，是推进战略自主还是依附美国，是支持巴勒斯坦事业还是无条件支持以色列等。德法两国立场差异较大，导致欧盟层面很难形成共识。

三是安全困境加剧。乌克兰危机爆发以来，欧洲逐步卷入冲突，参与程度不断加深。当然，欧洲人对战争升级风险有一定认识，如德国总理朔尔茨目前仍顶住压力，拒绝向乌克兰提供威力极大的“金牛座”巡航导弹，理由是可能“导致战争升级，甚至让德国直接卷入与俄罗斯的冲突”。[2]法国总统马克龙不排除向乌克兰战场直接派兵的言论则引发欧洲国家惊惧。乌克兰危机已经进入第三年，西方“援乌疲劳症”渐显，美国如此，欧洲亦是。在欧洲国家看来，乌克兰战场形势不容乐观，俄罗斯在战场上相对占据主动。英国、丹麦、瑞典、波兰等多国表示，要做好大战的准备，显示出欧洲对俄罗斯在乌克兰获胜前景的担忧在增大。欧洲害怕乌克兰输掉战争，害怕俄罗斯最终成为胜利者，担忧未来欧洲安全秩序和自身领土安全，但无力真正改变局面。

与此同时，巴以冲突仍在持续，伊朗与以色列直接相互攻击表明，巴以冲突有升级为中东全面战争的风险，这将给欧盟在非传统安全领域带来更多问题。中东一些国家经济受到严重冲击，比如黎巴嫩、约旦、埃及等国旅游业陷入困境，有重要地缘政治影响的埃及，其经济因为苏伊士运河收入锐减而更为困难。为避免“大而不能倒”的埃及出现严重后果，欧盟2024年3月宣布将向其提供74亿欧元的财政支持，其中包括50亿欧元的优惠贷款、18亿欧元的投资以及6亿欧元的无偿援助。5月，欧盟又宣布将向黎巴嫩提供10亿欧元的援助，以阻止难民进入欧盟。而苏丹等国因为暴力冲突不断，人道主义危机进一步加重，难民人数攀升。如果巴以冲突持续扩大，特别是黎巴嫩、伊朗等国卷入冲突，欧洲新一轮难民危机可能再现。2024年前3个月，已有2000多人经海路进入塞浦路斯，而去年同期只有78人。每当难民和非法移民快速增加时，欧洲极右翼势力都会趁势崛起，这又会加大欧洲国家移民群体特别是穆斯林群体与白人群体的对立情绪，整个社会因此趋向激进和极端。巴以冲突则进一步加剧了欧洲社会的对立，刺激极端主义发展，恐怖主义威胁显著增大。

欧盟政策调整及其走向

重重压力下，欧盟苦思突围之法，以更好捍卫自身利益。从目前情况来看，欧盟内外政策呈现如下发展趋势。

一是加大对经济的干预力度。欧盟已深刻认识到，经济是一切工作的基础，没有良好的经济发展，生活成本危机会愈发严重，抗议示威会此起彼伏，极右翼民粹主义会继续发展，欧盟将无法增加国防投入、整军备战，也将难以在全球赢得一席之地。

其一，加大绿色和数字领域投入，抢占未来经济制高点。过去几年来，欧盟持续推动经济的绿色转型和数字转型，新冠疫情期间通过的高达8000亿欧元的“复苏基金”，主要用于成员国的绿色转型和数字转型。欧盟出台的系列政策和法案，如“欧盟绿色新政”、《数字市场法案》、《数字服务法案》等，都是为欧盟经济向绿色和数字转型提供法律支持。

其二，放松监管，培育“欧洲冠军”。法国等一些欧洲国家认为，欧盟以往的竞争政策过于严苛，不利于欧洲企业的跨国并购，也不利于欧洲企业与中国、美国等国企业在全球市场竞争。在相关国家的推动下，欧盟逐步放宽对成员国补贴的限制，促进欧洲企业做大做强，引领全球高科技竞争。

其三，实行所谓“去风险”政策，保护主义抬头。在地缘政治经济发生巨大变化，特别是乌克兰危机刺激下，欧盟得出的一个结论是，过去对俄罗斯能源依赖较大，导致当前欧盟经济困难。所以，欧盟在经济领域要更多考虑“风险”，而不是单纯的经贸利益。2023年3月，欧盟委员会主席冯德莱恩首次提出所谓“去风险”概念，并持续在欧盟内部强化推广。从根本上看，所谓“去风险”，实际上是“脱钩论”的变种，虽然说法变了，但实际含义未变，仍体现出基于价值观偏见的排他性思维。在这种思维的影响下，欧洲内外政策的保护主义色彩加重。2023年以来，欧盟推出并通过一系列法案，包括《关键原材料法案》《净零工业法案》《外国补贴条例》《反胁迫工具法案》《国际采购工具法案》等。2023年6月，欧盟发布《欧洲经济安全战略》，其主线是保护欧洲的市场和技术，进行选择性合作，即加强与西方及所谓“志同道合者”的合作，防范与排斥“有风险”的特定国家和企业。2024年1月，欧盟发布“欧洲经济安全一揽子计划”，全面落实《欧洲经济安全战略》。

2024年3月5日，欧盟委员会公布欧盟首个《欧洲国防工业战略》，就加强欧盟国防工业能力明确了长期愿景。图为欧盟委员会执行副主席韦斯塔格（中）在新闻发布会现场。

二是加大内部整合力度。欧盟认识到，欧盟27个成员国只有团结一致，用一个声音说话，才能形成一支强大的力量。因此，过去几年来，欧盟明显加大了内部整合的力度。

其一，施压“不听话”的成员国。波兰法律与公正党执政时期，政府加大了对媒体、法院等监管力度。欧盟指责波兰违反欧盟法治原则，拒绝为其发放欧盟基金份额，加剧了波兰的经济困难。受此影响，波兰法律与公正党在2023年10月议会大选中败北，新一届政府则改变对欧盟的敌视态度，转向“亲欧”。由欧尔班担任总理的匈牙利也被欧盟视为“问题国家”，正在承受来自欧盟的巨大压力。欧盟以拒绝发放欧盟资金相要挟，威胁对匈牙利实施“经济战”，包括让匈牙利货币贬值、投资吸引力下降、就业机会减少和经济增速放缓等。在欧盟强力施压下，匈牙利不得不让步，同意欧盟向乌克兰提供500亿欧元的援助。意大利极右翼的梅洛尼政府为了获得急需的欧盟资金，避免被欧盟惩罚，不得不“遵规守纪”，主动向欧盟主流靠拢。

其二，深化一体化。欧盟的力量源于一体化，持续的一体化将增强欧盟实力。新冠疫情期间，欧盟委员会以联合采购的方式，为成员国购买疫苗，既增强了欧盟在市场的议价能力，也加快了疫苗的生产和接种，更重要的是凸显了欧盟在民众中的正面形象；欧盟还以成员国共同担保的方式从市场筹集资金，这是欧盟富国向相对穷国的一次大规模财政转移。乌克兰危机爆发后，欧盟也尝试以联合采购的方式采买武器援助乌克兰。2024年3月5日，欧盟委员会出台欧盟首个《欧洲国防工业战略》，就加强欧盟国防工业能力明确长期愿景，同日公布《欧洲国防工业计划》，启动首批15亿欧元预算，激励共同采购和欧洲军工发展，旨在更好应对俄罗斯的威胁，同时在军备制造方面减少对美国的依赖。欧盟还准备重新推动资本市场联盟的建设，发行“国防债券”，促进欧洲防务工业一体化。为深化欧盟内部市场改革，欧盟还委托两位意大利前总理莱塔和德拉吉分别牵头组织起草关于深化欧盟统一大市场及提升欧盟竞争力的报告。目前，两份报告已基本成型，其中防务、电信、能源基础设施、银行及资本市场联盟等领域的一体化受到高度关注。

其三，对外共同展示强硬立场。乌克兰危机爆发以来，欧盟已对俄实施十几轮制裁，凸显欧盟援乌抗俄的强硬立场。尽管欧盟内部分歧不断，但在制裁俄罗斯问题上，欧盟展示了立场的一致性和坚定性。

三是强化地缘政治地位。“两场冲突”特别是乌克兰危机的爆发，充分暴露了欧盟的短板和不足。欧盟缺乏战略自主，在安全上无法离开美国，很大程度上只能作为地缘政治的看客，难以影响“两场冲突”的走向，无法掌控自身命运。因此，欧盟认识到必须强化自身地缘政治地位，首先要加强防务能力建设。2022年3月，欧盟出台新版防务白皮书，即《安全与防务战略指南针》，对欧盟防务建设提出规划和要求。欧洲国家增加国防开支，2023年欧洲国防开支为5520亿欧元，较2022年增长16%，除希腊、意大利和罗马尼亚三国之外的所有北约欧洲成员国军费均有所提升，其中波兰增幅最大，其GDP的3.8%用于国防，2024年波兰防务开支还将进一步增加至GDP的4%。德国2022年设立1000亿欧元的基金，用于国防现代化；与2014年相比，德国2023年军费增加了48%。[3]由于美国前总统、现总统候选人特朗普曾有“北约已经过时”的说法，以及公开声称不会保护那些国防开支不够多的北约国家，德国等国一些政治人物提出欧洲要建立自己的核保护伞。[4]同时，一些欧盟国家考虑恢复义务兵役制等均表明，加强防务能力建设已经成为欧盟当前的头等大事。

如果说乌克兰危机刺激欧盟加强防务能力建设，那么巴以冲突则刺激欧盟进一步加大周边外交力度，防止形成新的难民危机和恐怖主义浪潮。欧盟加大对埃及的援助力度，还与利比亚、突尼斯、土耳其等国达成协议，试图通过这些难民过境国，更好地管控和阻止难民进入欧洲。在全球层面，欧盟加强与美国的跨大西洋伙伴关系，北约的作用受到更大重视。欧盟还加大力度强化“全球南方”外交，一方面谋求形成新的贸易关系、原材料伙伴关系，为自身经济安全提供保障；另一方面着眼大国竞争，争取“全球南方”国家在一系列重要国际议题上的支持，如拉拢更多“全球南方”国家制裁俄罗斯等。

欧盟对华政策新变化与中欧关系前景

中欧分别处于亚欧大陆两端，无根本性安全和战略冲突，本应是一对天然的合作伙伴。事实上，几十年来中欧关系虽经历过一些波折，但总体发展态势良好。过去几年，随着全球地缘政治的急剧变化，特别是新冠疫情和乌克兰危机、巴以冲突的爆发，以及美国竭力拉拢盟友全方位遏制中国，加上欧盟竞争力下降、处境日益困难，欧盟对华政策中的负面因素有所增加。

一是经济上更为保守，开放性下降，保护主义抬头。欧盟是一个由中小国家组成的联合体，其经济具有内在的开放需要，欧盟长期以来执行的也是一条总体倾向自由贸易的对外经济路线。但随着欧盟经济竞争力下降，一些成员国保护主义情绪上升，推动欧盟密集出台了诸多贸易救济措施。近年来，欧盟频频以反倾销、反补贴为名干预市场运行，其中很多措施是针对中国的。2023年10月以来，欧盟对中国电动汽车启动反补贴调查，可能对中国进口电动汽车征收临时性反补贴关税。2024年2月，欧盟根据2023年7月生效的《外国补贴条例》，宣布对中国中车股份有限公司旗下子公司中车青岛四方机车车辆股份有限公司发起调查，这一调查直接导致中国中车退出保加利亚投标一案。4月9日，欧盟委员会竞争事务委员维斯塔格宣称，将对中国风力涡轮机供应商展开新的调查。4月23日，欧盟委员会突袭在欧中资企业办公场所，以所谓企业接受外国补贴为名进行检查。这是2024年2月以来，欧方接连发起的第5起补贴调查，全部指向中国企业，也是第一次进行现场搜查。4月24日，欧盟宣布将启动关于中国医疗器械采购的市场准入调查。欧盟还以种种理由限制中欧之间的双向投资，强化对外高科技管制，营造了一种泛政治化、泛安全化的氛围。欧盟对华经贸政策中的猜疑和防范不断增多。

二是政治上意识形态色彩更浓。中欧政治制度不同，这不是一个新问题。长期以来，政治制度的不同并未妨碍中欧合作，无论是在经济领域还是在国际事务方面，中欧都是良好的对话和合作伙伴。但自2019年欧盟对华政策文件《欧中战略前景》将中国定位为合作伙伴、经济上的竞争者和制度上的对手以来，欧盟对华政策中的意识形态因素明显增加。欧盟在人权、涉疆、涉港澳等问题上的负面言行明显增多。欧洲议会是急先锋，出台多份涉华报告，聚焦价值观和意识形态问题。2023年12月12日，欧洲议会通过对华关系报告和欧台贸易投资关系决议，渲染中欧意识形态和价值观差异，攻击抹黑中国人权状况，对涉台、涉疆、涉藏、涉港澳等问题指手画脚，突出中欧关系制度性对手定位。某些欧洲政治人物包括政府高官及议员频频访台，也是突出所谓“民主”对“专制”叙事。在经贸领域，欧盟也开始更多从意识形态视角看待中国，其近来出台的包括《企业可持续发展尽职调查指令》等多份法案均有很强的意识形态和价值观导向。

三是外交上着眼地缘政治竞争。欧盟领导人多次宣称，过去欧盟太“天真”，无论是在对俄、难民、贸易还是对华政策等方面均是如此，因而吃了很多亏，今后不能再“天真”下去，要更多考虑地缘政治竞争因素。[5] 2019年冯德莱恩上任欧盟委员会主席伊始就宣称，要打造一届“地缘政治的委员会”。欧盟加大与美国的协商协调力度，同美国一道设立欧美贸易和技术委员会，更多利用七国集团、北约等平台框架，发出西方共同的声音。欧盟及法、德、荷多个成员国制定“印太战略”，加大对“全球南方”国家的拉拢力度。欧盟在地缘政治取向上，与中国竞争、打压所谓中国影响力的意图更加明显。如欧盟推出的“全球门户”战略，即针对中国提出的“一带一路”倡议。[6]欧美贸易和技术委员会历次会议内容、七国集团及北约峰会的历次公报，均有较多涉华内容，如《北约2022战略概念》首次将中国定位为“系统性挑战者”。[7]

2023年6月30日，第十七届中国—欧盟投资贸易科技合作洽谈会在四川成都开幕，来自各领域600余名嘉宾及代表共同展望中欧经贸合作新趋势。

与此同时，也应看到，中欧关系基础仍然牢固，欧盟对华合作需求不是减少了，而是增大了。

一是中欧经贸关系基础深厚，互惠互利的基本面并未改变。中欧互为最重要的贸易伙伴。欧盟是中国的第二大贸易伙伴、第二大进口来源地和第二大出口市场，而中国则是欧盟第二大贸易伙伴、第一大进口来源地和第三大出口目的地。2023年，中欧贸易额相比2022年虽然有所下降，但仍高达7830亿美元，中欧之间几乎每分钟就有约150万美元的贸易往来。2023年，欧盟对华投资106亿美元，同比增长5.5%。无论是进口还是出口，中国市场和中国产品对欧洲经济发展来说极为重要，破坏这种关系必会损害欧洲自身经济利益。

二是欧盟需要与中国合作以共同解决全球性问题和挑战。当前欧盟面临的种种问题，包括乌克兰危机、巴以冲突以及气候变化等问题，都需要广泛的国际合作。中国作为联合国安理会常任理事国、世界第二大经济体，一直秉持公平公正立场，积极参与全球治理，是欧盟极为看重的对话和合作伙伴。与美国霸权霸道和惯用单边主义不同，中欧双方在坚持联合国宪章宗旨和原则、国际关系基本准则、多边主义等方面有很多相同或相似的立场。

三是中欧之间存在大量的对话与交流机制，有利于双方增信释疑，寻找更多合作机会。自2023年以来，因新冠疫情受限的中欧对话与交流机制逐渐恢复，官方、商务及民间交往趋于频繁。2024年4月，德国总理朔尔茨访华，5月习近平主席成功访问法国、塞尔维亚和匈牙利等欧洲三国。这些高层互动有利于增进政治互信，引领中欧关系健康稳定发展。

总之，欧盟对华政策受到两股力量牵引：一股力量是消极的、破坏性的，不愿意看到中欧关系发展，想方设法阻遏、干扰中欧关系；一股力量是积极的、建设性的，希望看到中欧关系健康发展。在两股力量的牵扯下，欧盟对华政策呈现较大的矛盾性和摇摆性，中欧关系中出现一些矛盾现象，比如德国总理朔尔茨刚刚结束访华行程回国，德国国内就出现了所谓的“中国间谍案”；欧盟一方面寻求中欧经贸合作，抱怨欧盟对华贸易逆差，另一方面不断出台针对中欧经贸关系的限制性措施，特别是限制对华出口高科技产品等。

未来，欧盟对华政策中的矛盾性和摇摆性还会存在，这将不可避免地给中欧关系带来困扰，但随着中欧交往增多，更多的欧洲人士会认识到，中欧合作不仅有利于双方，也有利于世界。因此，中欧务实合作、彼此成就的大方向不会改变。2024年，中欧包括高层互访在内的各层级、各领域交流已明显增多，这将进一步夯实中欧关系的基础，促进各自经济社会发展，并为全球可持续发展注入更多稳定性和确定性。

[1] “Euro Indicators，” April 22， 2024， https：//ec.europa.eu/eurostat/web/products-euro-indicators/w/2-22042024-ap.

[2] Kathryn Carlson， “Germany to Send Patriot Air-defense System to Ukraine but Holds out on Taurus Missiles，” April 13， 2024， https：//www.politico.eu/article/germany-patriot-air-defense-military-ukraine/.

[3] Tamsin Paternoster， “Military Spending in Western and Central Europe Higher than End of Cold War， Data Shows，” April 22， 2024，https：//www.euronews.com/2024/04/22/military-spending-in-western-and-central-europe-higher-than-end-of-cold-war-data-shows.

[4] 如德国财政部长林德纳建议将法国核力量欧洲化，并提出与法国和英国进行战略对话，探讨构建欧洲的“集体安全”，参见：Matthew Karnitschnig， “Trump Triggers Germanys Nuclear Nightmare，” February 21， 2024， https：//www.politico.eu/article/trump-triggers-germanys-nuclear-nightmare/。

[5] Efi Koutsokosta & Jorge Liboreiro， “Exclusive： The EU Is ‘Not Na?ve about Ever-closer Russia-China Ties， Says Charles Michel，” March 22， 2023， https：//www.euronews.com/business/2023/03/22/exclusive-the-eu-is-not-naive-about-ever-closer-russia-china-ties-says-charles-michel; Louise Guillot， “Europe Has Been ‘Naive about China， EU Official Says，” May 3， 2020， https：//www.politico.com/news/2020/05/03/europe-has-been-naive-about-china-eu-official-says-230593.

[6] 欧洲议会2023年12月13日通过的决议就公然宣称，充分发挥“全球门户”战略的作用，提供一个“不同于中国”的投资选项，参见：“Texts adopted，” December 13， 2023， https：//www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2023-12-13_EN.html#sdocta8。

[7] “NATO 2022 Strategic Concept， Adopted by Heads of State and Government at the NATO Summit in Madrid，” June 29， 2022， https：//www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/6/pdf/290622-strategic-concept.pdf.