应急状态下城市基层社区韧性治理能力提升研究

2024-06-29于文鑫王开元

荆楚学刊 2024年3期

于文鑫王开元

摘要：韧性治理作为一种全新的治理理念和治理范式，对于城市基层社区摆脱传统治理经验逻辑和固有模式的路径依赖，增强应急状态下的治理效能具有重要的指导价值。当前，我国的政策环境和实践尝试为探索基层社区韧性治理积累了丰富的理论和实践经验，同时也暴露了众多基层社区在危机面前“韧性不足”的问题。为了确保社区能够承受突发事件和风险的冲击，必须在社区层面构建“多元共治”的协同治理体系，增强居民参与社区自治的意愿，强化应急物资保障和供给，利用数字技术赋能“智慧社区”建设，从而提升基层社区的韧性治理能力，实现城市的可持续稳定发展。

关键词：应急法治；韧性治理；基层社区；多元共治；技术赋能

中图分类号：D669.3 文献标志码：A 文章编号：1672-0768（2024）03-0046-09

根据国家统计局“第七次人口普查”数据显示，2020年我国城镇人口数量达到9.02亿，城市化率提升至63.89%。其中，以京津、长三角、大湾区等大型城市群人口数量增长最为显著。城市化的高速发展和扩张标志着国家经济腾飞、综合国力提升的同时，也意味着城市正在面临人口密度和经济活动强度持续增长带来的沉重治理压力。

社区（Community）作为城市的基层单元，是提升居民幸福感、促进城市和谐发展的起点，也是感知社会危机和问题的前哨站。社区治则民心顺、社会稳、城市安。然而，近年来频发的地震、暴雨等自然灾害以及新冠疫情，对我国城市基层社区的治理能力和模式提出了重大考验。随着新型城镇化战略的深入推进和风险社会的到来，基层治理过程中遭遇类似“危机”的可能性不断加大。面对层出不穷的突发事件带来的复杂社会风险，如何提升城市基层社区的治理能力，科学、高效地应对和处置突发事件，既是学界长期关注的重要课题，亦是建设更高水平的平安中国必须回应的时代挑战。

在众多的治理理念和治理范式中，“韧性治理”作为风险社会有效化解各类不确定性风险的学术新名词脱颖而出［ 1 ］，迅速成为引发全球广泛关注的城市治理新理念［ 2 ］，对于构建现代城市基层社区治理的基本范式和制度体系具有很强的指导意义。但值得注意的是，国内现阶段关于韧性治理的研究内容主要集中在韧性理念的解读和韧性城市整体层面的范式构建，具体实施策略的研究成果略显匮乏。虽然也有学者以公共管理为视角出发研究我国建设韧性城市的实践路径，但在这一过程中基层社区应该发挥什么样的作用，怎样发挥基层社区的作用仍旧不清晰。以“应急”为切入点，结合“韧性治理”的具体含义，将应急状态下城市基层社区治理的认识逐渐从传统的防御性和脆弱性视角转向韧性视角［ 3 ］，探究基层社区在“韧性治理”建设上存在的梗阻不足与优化路径，对完善我国的应急法治理论体系，提高城市系统整体韧性水平，促进城市可持续发展和保障城市公共安全至关重要。

一、韧性治理基本理论

（一）韧性与韧性城市

“韧性”（Resilio）一词最早用于描述物理学领域“物体在作用其上的外力消失后恢复至初始状态”这一现象。20世纪70年代，加拿大生态学家霍林首次将其作为一个正式的学术概念引入生态学领域，提出“韧性是衡量生态系统吸收变化并保持生存的能力”［ 4 ］。80年代左右，学界关于“韧性”的研究开始向灾害管理领域延伸——随着全球频发的自然灾害成为普遍关注的生态环境治理难题，旨在保持弹性和自力更生的生态调整业已突破技术抵抗的单一手段，被视作预防环境脆弱性的重要措施。及至今日，如何提升生态环境系统在面临自然灾害时的韧性能力仍然是相关领域的研究热点。灾害管理领域对“韧性”的引入使之真正成为一个跨学科的概念，开始用于对某一系统的稳定性，特别是该系统在受到外力冲击时恢复到初始状态能力的表述。关于“韧性”的研究自此也突破了自然科学的解释框架，其理论架构、主体构成等核心要素和关键议题逐渐向社会科学的领域拓展。

城市社会学是最早将“韧性”概念应用于社会治理的社会学科：城市作为可持续的物质系统和人类社区的结合体，物质系统的规划应该通过人类社区的建设发挥作用，而当物质系统的运转受到外力的严重冲击或者干扰时，必须具备相应的抗压、恢复和可持续能力，这就是城市的“韧性”［ 5 ］。伴随着全球城市化进程的不断推进，城市的数量、规模快速增长，城市扩张过程中面临的治理压力和风险挑战也在增加。进入21世纪以来，为了更好地推动城市建设的发展，倡导地区可持续发展国际理事会（ICLEI）在2002年联合国可持续发展全球峰会上，首次提出了“韧性城市”（Urban Resilience）的概念，主张在城市防灾问题上需要提升城市“韧性”，由此掀起了关于“韧性城市”理论研究的热潮，众多学科领域的专家学者和科研组织开始重视“韧性城市”的界定和研究。例如，韧性联盟（Resilience Alliance）将韧性城市定义为，城市系统在遭遇外界侵扰过程中，能够容纳、吸收外界的干扰（灾害），并且保持原有的城市特征、系统结构和关键功能，维持稳定运行的能力。它主要包括生态韧性、工程韧性、经济韧性和城市韧性四个层面。通俗地说，“韧性城市”就是指城市在面临地震、洪涝、极端天气等自然灾害和疫情、重大安全事故等社会风险冲击时，能够凭借其动态平衡、冗余缓冲和自我修复等特性，保持抗压、存续、适应和可持续发展能力。

由此可见，“韧性城市”概念的提出是城市建设和治理中的一次重大理论创新，是否具有强大的韧性，成为衡量一个城市的建设是否科学、完备、安全的重要指标，也构成了现代城市安全发展的全新范式。

（二）韧性治理与韧性治理能力

近年来，新冠疫情、俄乌冲突、国际金融危机等一系列突发事件使人们认识到保护各类社会系统可持续发展的重要性，同时也暴露了传统社会治理理念和范式的脆弱性。以城市为代表的复杂社会系统如何提高应对风险和危机的能力，在外部压力冲击之下实现运行秩序的快速复原，成为政府和学界亟待解决的问题。因此，在韧性城市的理念与应用基础上，衍生出了对更深层次的“韧性治理”理论的解读。

有学者提出，“韧性治理”不仅指治理主体在应对灾害风险后恢复稳定的状态过程，更重要的是反映治理主体在应对危机过程中所表现出来的保持某种均衡水平或达到另一种均衡的能力。它是回应复杂社会系统稳定性需求的必要理论选择和发展方向，包括以下特点：其一，韧性治理需要多元参与主体。韧性治理是单一主体难以承担的复杂工程，各主体需要相互依赖，同心合作，对治理过程中所需的资源、管理以及面对的威胁问题具有统一的认识，在此基础上制定共同的行动策略和后备方案，合作解决问题。这也体现了韧性治理的整体性［ 6 ］；其二，韧性治理倡导以分布式的决策结构和行动框架来实现顺畅的信息沟通和快速响应机制。特别是面对突发事件，必须强调决策的即时性和敏捷性，避免层层上报和逐级通知造成行动迟滞，以最短的时间和最快的速度做出决策和行动以应对风险［ 7 ］；其三，韧性治理强调每一次危机的应对不能只关注结果，而要不断从过程中总结和学习经验教训，不断提升快速适应环境变化的能力［ 8 ］。因此，必须建立一套从风险识别、危机预警，到应急处置、秩序修复，再到学习和适应全过程的治理链条，以此作为提升应急治理水平的长效措施。

基于“韧性治理”理论，韧性治理能力反映的就是“韧性治理”相关制度体系和规则的执行力。它既是一个国家、一个政府有效应对外来威胁和内生风险的基础能力，更是在治理体系的基础上进行综合协调、分工合作、发挥作用、体现价值和实现目标的一种资格和水平，涉及经济、政治、社会、文化和生态等方方面面［ 9 ］。可以说，提升韧性治理能力的本质目标就是在风险应对的视角下，通过多元的治理主体和完备的物质系统，对不确定性风险进行主动响应、自我调整和全程管控，最终实现对复杂社会系统的有效治理。

（三）提升城市基层社区韧性治理能力的必要性

目前，在我国关于社会治理的研究中，韧性治理通常被用作应急状态下的一种以“问题—策略”为导向的工具性理论，研究重点围绕于城市治理的整体性视角，在基层社区关于韧性治理的理念引入和制度构建仍然处于起步阶段。一般来说，城市基层社区指居住在城市的一定数量和质量的人口组成多种社会关系和社会群体，从事各种社会活动所构成相对完整的、最小单位的区域社会共同体，主要包括自然社区（如居住小区、居住生活单元、居民大院等）和法定社区（如居委会、基层党组织等）两种类型。在城市化的当前阶段，基层社区不仅是社会组织“金字塔”的奠基层，社会风险的最前线，也是社会、政府、个人之间产生联系的重要纽带［ 10 ］，承载着群众对美好生活最迫切的需求和最集中的矛盾。基层社区的良政善治，被学界誉为城市治理的“最后一公里”，日渐成为优化城市治理重要的底层逻辑。疫情期间，基层社区作为城市公共卫生安全的前沿阵地，在疫情防控工作中发挥了显著作用。由此可见，基层社区治理是城市应急治理的关键环节。建设韧性城市，打造城市韧性治理体系，迫切需要解决的核心问题就是如何提升城市基层社区的韧性治理能力，甚至在相当程度上决定了整个国家的治理体系和治理能力是否符合现代化要求。

综上所述，将研究视角从城市韧性聚焦于城市基层社区的韧性，将“韧性治理”从一种工具理论上升为治理范式，在此基础上分析韧性治理理念和治理能力在城市基层社区风险治理中的适用性，迎接风险社会对城市基层应急治理能力的挑战，既有助于摆脱传统基层治理经验逻辑和固有模式的路径依赖，增强基层社区决策的弹性空间，确保治理主体能够在必要时摆脱僵化的制度束缚，充分掌握应急的主动权，从而为城市的应急治理工作开辟一个全新的发展方向，又能够大大缩短风险防范和应对的反应时间，将危机扼杀于萌芽阶段，实现城市安全和民众利益保护效率的最大化。

二、我国城市基层社区韧性治理能力的现状检视

（一）基层社区韧性治理的政策环境

随着国际环境的变化和韧性治理理念发展，越来越多的国家开始推出韧性城市建设计划。例如，2005年联合国第二届世界减灾会议通过了《兵库行动框架2005-2015——建立抗灾国家和社区》（Hyogo framework for action 2005-2015： Building the resilience of nations and communities to disaster），提出要在容易受到自然灾害威胁的地区加强防灾体系建设，将防灾减灾和恢复重建纳入可持续发展行动中。其中，特别指出应当重视城市社区的组织和学习能力，采用综合性的灾害管理思想进行风险防范。此外，联合国《2015-2030年仙台减少灾害风险框架》（Sendai framework for disaster risk reduction in 2015-2030）、美国2015年纽约规划《一个纽约：建设富强而公正的纽约》（One New York：The plan for a strong and just city）、英国2020年《伦敦韧性战略》（London city resilience strategy 2020）等文件，都明确提出了要在城市内部构建更具韧性的基层社区。相比西方国家的韧性社区规划，虽然我国尚未针对城市韧性尤其是基层社区韧性问题制定专门的政策文件，但基层社区的韧性治理问题在政治秩序、经济建设和社会安定中的重要性已经得到了国家和政府的广泛关注，近期出台的许多政策、规划中都有关于基层社区韧性治理的内容（表1）。

从上表中可以看出，伴随着新时期城市基层社区韧性治理成为应对社会风险的重要手段，我国密集出台了一系列关于加强基层社区韧性建设、提升基层社区服务水平和应急管理水平的政策法规，呈现出政策主体从少部门独立管制到多部门协同参与、政策语力从模糊乏力到全面增强的发展趋势，以此为城市基层社区韧性治理的建立提供支持。这也标志着我国逐渐进入城市韧性治理的政策成熟期，加强城市基层社区韧性治理，不仅是党和国家回应风险社会和城市治理需求做出的重大战略部署和发展规划，更是促进城市安全建设有序进行、为城市化进程保驾护航的必要途径。

（二）基层社区韧性治理的案例分析

进入21世纪以来，我国正处于特殊的社会转型时期，不仅接连发生重大的自然灾害，而且随着社会的变革，涉及政治、经济、文化等领域的各类矛盾逐渐汇聚在一起，各类风险正在呈现鲜明的不确定性和复合型特征，传统的基层风险应对和刚性治理模式很难做出快速的反应和有效的应对。即便如此，在应对新冠疫情、地震灾害等突发事件中，也有许多城市的基层社区在党的领导下充分展现了应急状态下的风险管控和协同治理能力，为我国城市基层社区的韧性治理积累了丰富的实践经验。基于此，本文选取部分案例作为参考样本，考察其在应对不同类型的突发事件和风险中进行韧性治理的基本模式（表2）。

从以上案例中可以看出，我国城市基层社区韧性治理实践能够从以下几个方面反映韧性治理的基本特点：

其一，将治理重点放在风险识别与排查问题上。风险的识别与排查依赖过往治理实践经验的归纳和总结，反映了基层社区管理者对于先进知识和经验教训的学习能力，同时也是韧性治理“识别—修复—学习—适应”全链条的起始阶段和运行基础。准确识别和排查潜在的社会风险，有助于探索有针对性、可操性的风险应急预案与治理路向，使基层社区应对突发事件和风险工作的关口从事后救援逐渐向事前防范转移，尽可能从源头发现潜藏的社会风险。

其二，通过网格化管理、多元主体协同合作的有效衔接等路径，建立群防群治的社区韧性治理体系。多元主体的广泛参与是韧性治理的重要特点之一，网格化管理与多主体的协同合作，不仅能够缓解基层社区人力资源短缺导致的“小马拉大车”难题，同时也有利于加强宣传普及风险安全防护和应急自救互救知识，构建起社区居民“共建共治共享”的基层治理氛围，这是破解城市基层治理难题的重要手段。

其三，注重党的领导作用。通过党的精神和理念凝聚韧性治理共识，发挥党员和社区工作人员的积极性和责任意识，为基层社区的应急处置工作提供充足的人力保障和精神支撑。

其四，结合数字技术、网络信息技术等技术手段，构建社区智能服务平台。新技术的应用使公众更加便捷地参与社区治理，推动了跨领域、跨层级的治理资源有效统筹，对于提升应急状态下基层社区的治理效能，探索基层社区韧性治理中的多元共治具有重要价值。同时，智能服务平台的建立也有助于居民和管理者之间实现更加顺畅的信息沟通和快速响应，保障决策的即时性和有效性，避免逐级通知、层层决策造成的行动迟滞。

综上所述，基层社区作为城市治理的“最后一公里”和风险防范的前沿阵地［ 11 ］，其韧性治理能力和制度建设在应急处置中的重要地位已经得到许多地方政府的高度重视。经过多年来的探索与实践，我国基层社区的韧性治理也从制度、组织、人员和资源等方面上，针对不同的突发事件和风险类型，形成了具有区域特色、领域特点的体系与流程设计，初步实现了从探索性的制度尝试到体系化的制度响应的转型升级。但是，这些典型案例和成功经验并不意味着相关社区的韧性治理臻于完善，更不代表着在面对未知的复合型风险时，我国已经在宏观层面打造了成熟、普适的基层社区应急体制。除了借鉴其中的有益经验之外，分析当前基层社区韧性治理工作中存在的梗阻与不足，针对性地提出改进工作的建议，对于积极探索与完善应急状态下基层社区韧性治理体系，同样具有重大的理论意义和实践价值。

三、应急状态下提升城市基层社区韧性治理能力的困境分析

在城市化浪潮的推动下，物质、科技、信息等资源在城市中的流转效率显著提升，来自不同地区、不同文化背景的居民群体的依存程度更加密切。然而，在持续吸纳优势资源的同时，城市化的快速推进也使得城市人口、资源、环境之间的矛盾日益凸显，社区面临着频发、多发的社会风险带来的挑战。虽然以湖北百步亭等为代表的一些基层社区在应对突发事件过程中经受了考验，创造了具有借鉴和推广意义的韧性治理范式，但同样也暴露出了更多基层社区在危机面前“韧性能力不足”的问题。面对风险社会不确定性和高度复杂性的风险带来的冲击与挑战，城市基层社区在应急状态下的治理理念现范式需要不断查漏补缺，促进制度设计和实践运行的进一步完善，为未来提升基层社区韧性治理能力指明方向。

（一）协调联动能力亟须提高

无论是突发事件的应急处置，还是风险的防范纾解，都不是某一个或几个社区的单位、组织、工作人员能够独立完成的［ 12 ］。消除风险、恢复秩序有赖于全社区甚至全社会的共同参与。因此，充分动员社会力量，打造多主体协同联动的治理机制，是基层社区在应急状态下进行韧性治理的必由之路。然而，在现阶段的基层治理工作中，仍然存在着大量部门之间各自为政，政府力量与社会力量衔接不畅，权责关系混乱，应急处置措施条块化、碎片化明显的现象［ 13 ］。例如，在新冠疫情防控期间，许多社区的警务、医疗、物业等工作人员之间在防控措施上缺乏必要的沟通和协调，加之社区往往人口密集，社会关系错综复杂，矛盾琐碎多发，管理难度增大，多重因素的共同作用使许多基层社区爆发了激烈的矛盾冲突，损害了疫情防控秩序和群众利益。

不同主体在治理过程中必然存在利益取向的天然差异：公权力机关注重处置措施带来的社会整体利益以及政治价值，物业等社会组织偏重社区秩序的稳定和居民满意度，民众则强调自身权益的保护，这无疑给应急状态下基层治理的协同联动带来了困难。如何在基层社区这一狭小的治理空间内，避免不同主体之间的利益冲突，加强彼此的合作与沟通，整合有限的管理资源，是实现各类治理措施、治理机制协调联动，最终形成多主体协同的韧性治理局面必须解决的问题。

（二）社区民众参与能力受限

人民群众是中国的立国之本，党和国家历来重视依靠群众，联系群众，发挥群众力量，这也是当今社会城市治理体系和治理能力现代化的构成要素。特别是在基层社区这一层面，民众参与不仅能够有效补充治理所需的人力、物力，规避应急状态下的资源短缺问题，同样也有利于保障社区居民的正当诉求得到回应、合法权益不受侵犯，构成了基层社区韧性治理的内在动力。然而，从现实来看，多数城市基层社区在激发民众参与社区自治的积极性环节上仍然存在明显不足：一方面，传统的基层社区治理范式造成了政府主导和包办社区具体事务以及提供公共服务的路径依赖，“家长式”的管理思想根深蒂固。特别是面对突发事件和重大风险时，民众习惯于依赖国家和政府。这种依赖现象催生了民众在集体行动中出现惰性，缺乏主动参与社区公共事务的思维和能力（ 1 ）。即便政府采取了相应的措施鼓励民众参与社区自治，但至少在现阶段来看，居民参与基层社区治理的广度和深度仍然十分有限，大多集中在简单的非政治性社区事务（如参加居委会会议、听取居委会通报），很少参与重要决策和直接管理［ 14 ］；另一方面，城市化过程中人口流转速率提升带来的一个显著问题是居民对社区的“归属感”较低，甚至许多社区以外来流动人口为主，本地居民或在社区内长期生活的居民数量十分有限，难以凝聚“社区共同体”的理念和氛围。“归属感”的缺失抑制了民众参与社区治理的热情，难以自主化地参与社区自治。

综上所述，民众参与能力的受限是导致一些基层社区韧性不足、应急处置效果不明显的关键因素。在面对突发事件和风险时，“党员群体下沉基层”“政府工作人员24小时待岗”等应急措施和负责任的态度固然值得颂扬，但过度依赖党和政府有限的资源仍非长久之计。在风险社会的风险高发态势下，动员各类主体，尤其是民众主动参与社区事务，提高基层治理效能，增强社区自治能力和自治水平，是韧性治理的核心任务。

（三）资源保障和供给能力不足

社区韧性的一个重要环节是应对和处置突发事件时，具备质量可靠、数量充足的物质资源支持，这也是实现多主体共同参与、协同处置的重要物质支撑。然而，在当前的基层治理体制下，并未在社区层面建立统一、规范的资源保障和供给机制，民众参与基层社区治理工作的缺失也使得社区难以通过更多途径获得资金或物资支持。一旦遭遇突发事件，往往初期只能依赖上级政府部门对应急物质资源的临时调配，后续的社区团购、送货上门等服务能否顺利开展，也完全有赖于社区物业和街道工作人员的主动性和个人能力，造成了应急资源对接不力、资源调度困难、生活物资保障不及时等现实问题。疫情期间，许多城市社区都在资源保障和供给机制建设上暴露了严重的短板，民众“买菜难”“买药难”现象频现，社区韧性呈现脆弱状态。由此可见，伴随着基层社区治理范围的扩大，资源保障能力将成为基层社区提供公共服务的关键。如何解决应急状态下供给与需求之间的矛盾，是提升基层社区韧性治理能力亟待解决的问题。

（四）智慧创新治理能力有待进一步加强

2022年5月，民政部等九部委联合印发《关于深入推进智慧社区建设的意见》，提出“要充分应用大数据、云计算、人工智能等信息技术手段，整合社区各类服务资源，打造基于信息化、智能化管理与服务的社区治理新形态。”［ 15 ］由此可见，智慧创新治理是未来基层社区韧性治理的发展方向之一，其本质是通过融合运用数字化技术等现代科技，分析、研判数据，为负有社会服务、风险防范以及应急处置职能的基层社区治理主体提供更加科学、合理的决策和行动支撑。前文提到的百步亭社区实行的线上智能化服务就是智慧创新治理的一种具体形式。但从整体来看，由于经济水平和技术条件的限制，我国只有少数的一、二线发达城市基层社区能够充分运用新兴技术实现基层治理的数字化系统性赋能，多数社区仍然面临信息管理设备陈旧、居民需求调查方式落后、数据收集不准确等一系列制约因素，社区内部以及社区之间缺乏有效的交流和反馈渠道，信息孤岛现象非常严重。尤为突出的是，目前一些智能技术的应用并未充分适应老年人、残障人士等特殊社会群体的需要，对智能技术的过度依赖不仅使这部分群体难以从智慧创新治理中受益，反而会造成实践上的不便以及更为严重的利益失衡，影响基层治理工作的公众支持度。因此，在不断引入高新技术手段加强城市基层社区的智慧创新治理能力的同时，也需要注重新兴科技的无障碍环境建设问题，以此推动现代科技与城市基层社区治理的深度融合，真正实现应急治理的智能化、信息化，这也是我国社会治理的重要发展趋势和人权保障的必然选择。

四、提升城市基层社区韧性治理能力的对策建议

从我国韧性治理的政策演进特征和治理实践可以看出，新时代城市基层社区的应急体制正在适应从政府主导的自上而下的传统刚性治理方式向韧性治理的转型。增强社区的自我管理、自我调适和自我恢复能力，构建韧性的基层治理体系成为具有普遍意义的社区应急管理变革的模式选择［ 16 ］。立足于当前构建韧性的基层社区治理模式的政策环境以及应急实践中暴露的治理短板，可以从以下几个方面针对性地进行制度完善，进一步提升城市基层社区的韧性治理能力和治理水平。

（一）构建多元共治的协同治理体系

协调联动能力的缺失是基层社区应对突发事件和风险的一大难题。因此，必须构建多主体、多层次、多领域协同参与的“共建共治共享”治理机制，积极协调社区治理中的各种内外部关系，实现多主体的协调联动，多元共治，同心协力打造韧性社区。具体包括如下几点：

其一，党的领导是我国社会治理工作最鲜明的政治特征，其最大的优势在于能够在要求治理主体多元化的同时，可以通过党的领导凝聚共识，实现多元主体协同合作的有效衔接。这意味着在构建多元共治的协同治理体系过程中，必须牢牢坚持党的领导，以党组织作为纽带，以党的精神、政策和系统化思维作为指引，充分发挥党在基层社区治理，特别是应急处置工作中总揽全局、协调各方的领导核心作用［ 17 ］，完善社区基层党支部的组织架构，拓展党群服务阵地，以党建引领社区自治、共治的一体化推进。

其二，社区处在应急处置的第一线，如果在风险情境下缺乏自主决策能力，很容易错失先期处置的时机，导致风险进一步扩大。所以，这就需要政府适当赋予基层社区的物业、居委会等主体应急状态下必要的处置和决策权，形成政府自上而下管理、社区自下而上治理相结合的社区韧性机制。通过赋权增能充分发挥这些治理主体的作用，汇聚韧性治理的强大合力［ 18 ］。

其三，完善基层社区应急预案，明确各主体的角色定位和职责权限。各主体应当按照专门化、专业化以及专职化进行分工合作，在赋予其更多决策和行动空间的同时，划清彼此之间的权责界限以免出现职能重叠、交叉以及推诿扯皮的现象，形成应急状态下相对稳定的服务互动关系网络，缓解协同主体权能失衡的现状，塑造社区结构韧性。

（二）增强居民参与社区自治的意识和能力

自治是基层社区治理的硬基础，提升社区自治能力的重点在于动员民众广泛参与。这就要求在应急处置工作中，居民不应再一味扮演传统刚性治理体制下的“听从者”角色，而应当逐渐完成向“治理者”“参与者”的角色转型。具体而言，要使居民充分融入基层社区治理体系之中，既需要从根本上培养社区居民的参与意识和主人翁意识，包括公民在应急处置中的权利、义务和责任观念，又要充分发挥基层社区的组织动员作用，鼓励居民积极参与社区治理工作。此外，对于不同身份背景的社区居民，不论是否属于常住人口，都应一视同仁，杜绝歧视现象和不平等待遇，增进居民的归属感和责任感。最终建立起以党和政府为主导、以社区组织为基础、以社区居民为主体的社区韧性治理共同体［ 19 ］。这对于提升应急状态下的救助救援效率，提高社区韧性治理能力具有重要意义。此外，居民自治意识和能力的培养是一个长期复杂的渗透过程，需要基层社区党政机关和管理人员及时调整自身的角色定位，在日常生活中尽量为居民创造参与社区自治的条件机会，并制定常态的激励措施来优化参与环境，保障居民提出诉求和建议的渠道畅通［ 20 ］。

（三）完善应急物资储备保障体系

作为维护城市安全、防范化解重大风险的“稳定器”和“压舱石”，应急物资的保障和供给既关涉公民的生命健康安全，又能够优化社区资源配置，快速补足危机应对初期的资源缺口，关系到应急处置工作的整体效果［ 21 ］。因此，完善的应急物资储备保障体系是强化基层社区资源保障和供给能力，提高韧性治理水平的关键因素。

首先，社区应着手建立基层应急物资储备制度。社区应当结合自身的财政能力和潜在的物资需求，在日常管理期间预先做好应急物资储备和规划，通过科学评估分级、分类储备应急物资，提高危机应对的资源保障韧性。需要注意的是，由于应急物资可能存在长期备而不用的情况，盲目扩大应急物资储备也会给社区带来沉重的财政和管理负担。因此，社区必须全面摸清本区域内应急物资储备的短板，科学、精准地确定应急物资储备的种类、数量，适度控制储备规模，实现隐患排查治理双重预防。

其次，要加大政府、社会组织对社区应急物资储备工作的支持力度。一方面，可以通过政府对基层社区加大财政资金投入和资源下沉等途径，缓解基层社区应急资源紧缺问题，以此推动社区应急资源的丰富性。另一方面，也要鼓励社区通过社会捐助、赞助等渠道筹措物资或资金，避免发生“资金短缺”的问题。

此外，应急储备物资的供给和调配也要做到精细精准，优先保障应急救援一线和居民正常生活的需求。特别是要做好应急状态下的储备物资调运方案，在应急处置的关键时刻，必须确保调配渠道的畅通，实现物资供给的及时、高效、有序。

（四）推动数字技术嵌入“智慧社区”建设

“智慧社区”建设不仅是“智慧城市”的重要组成，也是提升基层社区智慧创新治理能力重要的“韧性工具”。现阶段“智慧社区”的建设离不开治理方式和治理渠道的数字化转型——通过数字技术赋能基层治理，在社区服务、社区管理、社区安防等重要领域推行智能化应用，不仅能够凭借敏捷的风险识别和预警监测系统，全面感知社区潜在风险源并进行智能化分析，动态监测社区风险状态和致险因素，也有助于利用平台优势与居民用户之间建立更加高效稳定的沟通和信息共享机制，充分挖掘社区资源，即使在应急状态下也能为社区居民提供高效、便捷的智慧化服务。可以说，将数字技术嵌入“智慧社区”，重塑了基层政务、经济、民生治理的底层架构，走出了一条基层社区“智治+共治”的创新治理路径，有效提高了基层社区韧性治理能力。因此，在“智慧社区”建设过程中必须筑牢韧性治理的数字底座，加大社区数字化平台的建设投入，提高社区信息基础设施和技术装备水平，利用数字化技术创新打造应急状态下基层社区治理的护城河。同时，基层社区的数字化平台也应与更高级别的城市智慧系统对接，打破基层与上级、基层与基层之间的信息茧房，推动基础数据信息开放共享，真正盘活跨社区、跨领域的信息资源价值，从而在居民需求与供给的对接、人力物力资源的调配以及社区互帮互助等问题上提高效率效能。

但是，数字技术的应用也可能带来基层社区多元治理主体内部的断裂。特别是老年人、残障人士等特殊困难群体在新兴科技领域具有天然的弱势地位，很容易被阻拦在“智慧社区”的生活之外。这无疑会导致多元治理主体间的力量失衡，甚至最基础的生存权利和合理诉求都无法得到保障。为了提升社区治理的精准度与人文关怀，使每一位社区居民都能分享数字化的红利，体验科技助力“智慧社区”增进的民生福祉和生活品质，一方面要对数字化平台和其他智能设施设备进行适老化和无障碍改造，如语音服务、大字服务，充分照顾特殊困难群体的实际需求；另一方面也要坚持基层社区治理线下支撑机制的补充，实现社区实体治理与数字治理的制度共建，使居民能够平等地参与社区事务。

五、结语

作为一种全新的治理理念和范式，基层社区韧性治理能力不仅关乎我国城市复合风险治理能力现代化的推进，更关系国家治理体系和治理能力现代化的成效［ 22 ］。面对风险社会提出的新问题新挑战，必须采取系统性措施对城市基层社区韧性治理体系进行优化创新，通过制度保障和实践机制提升社区韧性治理效能，确保社区能够承受各类突发事件的冲击和扰动，以良好的社区之治打好风险防控之战，实现基层社区的可持续稳定发展。

注释：

（1）刘晨.韧性治理视阈下新时代城市基层社区治理的困境与纾解［C］//第十二届公共政策智库论坛暨“新时代、新征程、新发展”国际学术研讨会会议论文集.河北省公共政策评估研究中心、燕山大学京津冀协同发展管理创新研究中心、燕山大学县域振兴发展政策研究中心：燕山大学文法学院，2022：175-179.

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