权力清单制度的设计思路、实施逻辑与缺陷弥补

2024-06-29冯英

公关世界 2024年12期

冯英

摘要：权责清单制度是新时代推进法治政府建设的内在要求和现实需要。清单式管理从最初的自发性区域内行为变为中央主导下的全国推广制度，本身就意味着管理效能的升级和管理目标的拔高，清单式管理不可再停留于数量化、技术化的事项分类列表，单纯为行政管理过程提供便捷，必须将权力清单、清单制度改革与“放管服”三位一体系统性改革相关联，使内部的减权控权行为助力政府服务社会的能力显著提升。这就需要权责同构推进清单式管理，优化政府职能提升清单效力，权力清单构建法治化，清单内容动态化设计，升级清单式管理的系统定位，进一步提升权力清单制度效能。

关键词：清单式管理；权力清单；政府管理；“放管服”改革

引言

政府“放管服”改革持续深化，给予地方政府更大的决策自主权，加大创新实践，探索出适合本地本领域实情实况的有效路径，极大地推动了地方区域发展。其中以清单制形式对事项、权力进行梳理与管控是极具效力的务实举措。权力清单制度作为行政审批制度改革的重要方面，其首要目标即实现政府权限管控，真正做到“法无授权不可为”。但从具体实践情况来看，无论是内容设计还是界限划分及实效评估、持续监督，权力清单依然存在不完善之处。如何真正使清单式管理成为深化政府职能转变、提升政府治理能力的有力工具，是亟待解决的现实问题[1]。

一、清单式管理的制度设计

清单式管理产生于地方政府发展过程中的务实需求，在创新实践的过程中一些公开权力事项需要通过建立清单而清晰责任、明确内容，这就导致有实力、有基础的部门机构先行先试，属于自主性尝试。待发展到一定阶段，凸显出清单式管控的优势，权力清单制度就成为中央推广下的全国性行为。从各地方政府权力清单构建来看，主要表现为以下类型：（1）遵循政府信息公开、权力公开的基本原则要求，打开权力运行黑箱而接受公众监督，地方政府将行使的各项权力公之于众，接受社会持续、全程监督[2]。这不单是列举权力事项内容，还包括整个运行推进流程的全面展示。其初衷目的即在于借力公众监督而规范权力运行，同时通过公开权力运行全流程与公众进行互动，获得一线信息反馈，加速权力运行机制的完善；（2）与之相对的另一种权力清单，即区分领域地进行专门梳理与公开，对密切接触民众、干群互动频繁的部门机构，要求其详细列示权力划分、权力实施和权力运行的预期效果，把相关权限梳理成清单并公布[3]。为更好地接受公众监督、获得最真实的政策反馈，相关部门还会专门建立管理目标，编制业务手册或办事指南，借助数字通信技术实施政务服务“上云”，全方位打造权力透明公开运行环境[4]。

伴随地方权力清单自主实践效果的日渐显著，中央开始提出更明确的深化要求与全面推广要求。全面推行权力清单制度，法治化就成为权力清单设计的重点。这一法治化要求的明确不单是对权力运行监督的加强，更是政府职能转变、行政审批制度改革的深化，彰显了政府管理理念的逐渐转变[5]。权力运行流程的法治化公示，也使其可以更全面地接受民众监督而有效压缩不必要环节，助推“放管服”改革的不断深化。可见，积极推进实行权力清单制度，凸显了公平、公正、公开原则对权力分配与运用的制约指导效应，可有效消除权力设租寻租空间，彰显了权力服务民众的初衷本心，也才能真正打通政务服务的“最后一公里”。在中央制度化、法治化要求下，部分地方政府还进一步出台了实施权力清单制度的具体细则方案或权力清单式管理办法，对清单式管控进行更精准、更细致的指导与梳理。可见，权力清单公开进一步带动了政府信息公开，从而保障权力在阳光下运行，助推权力运行监督机制不断完善[6]。

从权力清单的设计初衷不难看出，其正是希望借力明晰条款与要求而实现责任精准定位、任务清晰划分，避免公权私用和责任混淆。这就使权力清单与责任清单相伴出现，各地方政府在梳理权力的同时分门别类地列举各类责任[7]。理论上而言，如此权责清晰理应分工明确、行动高效、公私分明，但现实工作很多时候不免重叠与交叉，各部门很难完全做到一对一的服务与执行，“其他行政权力事项”即成为各级政府的兜底条款，而该条款所包含权限内容不仅繁杂而且裁决范围较大，既可能有处罚权也可能有决定权，既涉及许可事项也囊括审核事项，如此混为一谈的模糊标准事实上将导致各类权力“变通”问题，严重影响权力清单的实施效果与民众印象[8]。执行主体的不具体、执行界限的模糊，会增加权力行使的自由裁量权，必然影响到各级政府依法行政的精准、科学、公正与高效[9]。

二、清单式管理的实施逻辑与漏洞缺陷

从权力清单的运行实施来看，无论是最初的自主性探索，还是后期在中央主导下全面推进行政主导下自上而下层层落实，在与“放管服”三位一体改革紧密关联后，地方政府的权力清单生成则主要来自上级政府的统一规定，表现出更显著的规范性、统一性与协调性，呈现出更清晰的自上而下的发展路径。但行政主导的强化也引致了政绩攀比与导向偏离，政府清单式管控的初衷受到负面影响，这主要体现在以下方面：

（一）权力梳理数字化

结合当前已公布的各类权力清单不难发现，其具体内容设计并无统一规范，事后监督执行虽然有部分制度条款但执行乏力，并未形成真正的约束与促动力量。这就使得政府在梳理事项、设计清单时陷入简单的数字思维，以纯粹的数量多寡来展示自我“放管服”改革的成效与深入程度，即将权力清单中各事项的多少直接与地方简政放权力度的评价相挂钩，这就不免陷入政绩竞争的恶性循环[10]。不顾区域实际、民众需求确定权力清单数量，必然背离权力清单设计初衷，有悖实事求是的基本要求，加剧形式主义做法，不仅无助于责任落实、权力监督，反而可能给民众带来额外麻烦。此外，不愿深入分析责任分配与担当情况，将涉及多部门的复杂化权力事项统统归入“其他权力事项”，原本希望实现权力清单的权限、规范目的被忽视。如此懒政且不负责任的操作，还可能引致政府在下放权力事项时因无法获悉实情而出现权力事项下放不平衡的问题，反而加剧管理风险。

（二）清单设计技术化

规范化的权力运行流程设计不是简单地对具体步骤、时间安排和前后顺序进行罗列，而是需要针对区域事务处理过程中出现的模糊性、重叠性、交叉性情况进行清晰界定，借力权力清单的出台保证民众在办理具体事务时知道如何求助。但观察现实中各类权力清单，无论是不同区域政府间，还是同一地区不同层级政府间，其都已经形成了一套看似规范的程序化和形式上的要求，对运行流程、审批所需材料等进行详细说明，但若细致到各级政府都有的权限，到底该谁来具体实施；或是审核审批过程中，不同部门都有类似要求，又该如何协调统一等问题，在各类权力清单中却并未实质说明与指导[11]。这事实上就是将权力清单纯粹的技术化了，将其简单为权力的汇编以形成一种流程化说明。但权力清单的实质却应该是一种执行说明、责任界定和社会监督，实现对纵向层级之间的各类权力关系进行精准科学的划分。将权力清单设计简单化为一种技术操作，只会更加掩盖行政权力的结构关系问题，对责任落实产生负向影响[12]。

（三）清单生成与执行的审核乏力

当前政府权力清单的设计与生成基本遵照“谁行使、谁清理”的原则，各职能部门结合自我实际进行总结梳理，先后报至编办审核、法制办进行合法性审查，最后由政府审定。也有部分地方政府要求法制、监察、财政等部门组成指挥部门进行权力清单的梳理、审查、审核等工作[13]。可见，权力清单生成基本遵循各级部门对本级行政权限进行审核，在形成成熟方案后上报上级审定，其中编办是主要主导和牵头部门。但事实上“法无授权不可为”，需要增加更具权威力的行政部门进行管理与引导，完善权力清单的制度链条、做到权责一致与依法限权，如此才可增强权力清单的权威性，也才能对各部门形成促动与约束效力。单一地由机构编制部门主要负责此项工作，不免为人感觉更像是一种日常事务而非事关权力使用的重大事项[14]。

三、清单式管理改革的实践进路

（一）权责同构推进清单式管理

权力清单的设计不单是服务简政放权，还必须实现责任到人、任务到岗，提升权力使用者的压力感，以此规范过程、合法使用。这就需要在梳理权力事项的同时列示责任事项，配套完善责任清单而为权力清单戴上“紧箍咒”。

1.健全完善制度链条，不仅梳理、编制权力事项，同时要界定、明晰责任事项，并进一步建立完善权力清单实施监督制度[15]。这归根结底还是涉及责任清单的编制。现代化的责任清单必须在清晰界定“应该做何事”之外，同时界定“违反权力的惩戒”，把握住责任清单在“明晰分内应做的事”与“没有做好分内之事而必须承担过失”这两个标准要求上的效力。这也就涉及法定责任的划分，必须确保权力清单上的权力依法行使。

2.权责同构基础上进一步完善全方位闭环责任体系，通过清单形式精准定位不同责任的担责主体，通过法定责任划分强化追责依据，通过权责对应规范化追责和免责情形，以此带动整个行政体制改革[16]。

（二）优化政府职能提升清单效力

权力清单的设计与生成都源自管理需求，更进一步说都植根于社会和民众诉求，政府职能的确定与优化正是权力清单的基础所在。政府拥有了具体权力才有必要对其进行设计优化，而拥有什么权力又决定于经济社会发展现实。这就要求：

1.弄清权力清单优化的根源所在。优化权力清单设计和实施，首先在于实现政府职能转变，处理好政府与市场、政府与社会的关系。在处理关系的过程中需要放权市场、放权企业的方面正是权力清单设计的重点所在，在处理好各类关系的过程中完成权力的梳理与清理工作，最终确保权力清单与政府职能在根本上建立起逻辑关联[17]。

2.对“其他权力”门类按职能进行细分，减少该门类所包含权力范围和类型，事关决策、监督、审核等权限必须根据责任主体落实到位，这也就涉及政府职能部门工作内容的细化与精准，应通过职能优化减少重叠与矛盾部分。若相关权力没有明确的责任主体，则需要判断与权力相对应的职能是否为政府部门所拥有，若没有对应的职能部门则应将权力交还市场与社会，激发更大的市场创造力。

3.通过优化政府职能而助力清单式管理的日益科学、规范，还在于回归清单式管理的初衷，即由问题出发进行设计与规定，适度缓解当前清单生成过程中明显的行政主导性。通过调节政府与市场、社会的关系，而明确纵向层级的各地方政府的职能界限与工作侧重点，强调市场发展所需、民众利益所需才是清单设计与推进的第一动因

所在[18]。

（三）权力清单构建法治化

全面发挥权力清单制度的效能作用，需要强有力的法制保障。目前权力清单具有行政与法治两种不同的构建方式，控权路径一个是内部自律，一个法律规范。在权力清单的制度实践中，政府部门存在放小抓大、放虚抓实、推诿扯皮等问题，权力清单制定过程缺乏有效监管，制度实施缺乏责任考核和问责机制，使制度实施效果大打折扣。因此，应将权力清单制度从政策性规范向法制化规范转变，要畅通社会公众参与渠道，按照行政法的制定规则制定政府权力清单，并健全与政府权力清单相配套的责任追究体系[19]。国家层面应尽快出台法律法规，明确规定权力清单制度的基本内容、基本格式、权责关系、组织领导、责任权限等，为地方政府推行权力清单制度提供法律依据[20]。地方则应制定符合本地实际、符合群众需求的地方法律法规，确保权力清单制度的全面推广和正确施行。

（四）清单内容动态化设计

清单式管理的优点之一包括事项内容与社会需求的精准对应，这也就必然要求清单设计伴随社会发展而动态调适。政府权力清单的制定和发布不同于一般政府事务，需根据法律法规立改废释情况、机构和职能调整等情况及时调整。部分地方虽然已经明确提出动态调整权力清单，并出台配套制度政策，但实质依然是行政主导下的自上而下推进，市场、社会尚未成为真正的主导者，清单式管理的动态化也未成为常态化的工作机制。

1.依法确权、调权，权力清单的调整、增补必须依照法律法规实施，权力清单不是法律条款的替代品，更不能超越法律法规成为特殊条例。一旦法律法规体系有所变动，权力清单的设计内容必须随之而变。

2.调整和明确权力清单的功效即确权、限权，规范权力使用范围和过程。这就意味着一旦组织内部各机构发生调整，职能分配有所改变，相应的权力清单就必须同步调整，确保权力清单的效力与指导性。

3.完善权力监管机制，有效延伸权力清单配套的制度链条。这既需要通过法律形式对监督主体进行认定，也可借力网络技术完善线上服务监管体系，使民众成为强有力的外部监督力量。

（五）升级清单式管理的系统定位

清单式管理从最初的自发性区域内行为变为中央主导下的全国推广制度，本身就意味着管理效能的升级和管理目标的拔高，清单式管理不可再停留于数量化、技术化的事项分类列表，单纯为管理过程提供便捷，必须将权力清单及清单制度改革与“放管服”三位一体系统性改革相关联，使减权控权行为助力政府服务社会的能力显著提升。

1.结合政府职能定位，区分权力的“软性”与“硬性”，以行政给付、行政奖励等为代表的“软性”权力需与政府公共服务职能相关联，并结合区域经济实际和民众具体诉求进行调整，同步建立和完善负面清单制度，逐步减少“其他权力”内容含量；而对以行政处罚、行政强制等为代表的“硬性”权力，则结合法律制度的发展完善而动态调整。

2.借力权力清单制度优化，进一步凸显行政权力实体与程序的双重合法性，以权力使用过程的公开透明体现政府依法管理的基本原则。

结语

全面推进实施政府权力清单制度是建立法治政府、推进实现政府治理目标的重要举措，因时应势，意义极大。政府权力清单制度对政府、市场和社会的权力进行协调与平衡，是行政机构自我革命的创新探索和重要体现，并已产生巨大正向效果。应进一步深化实施这项制度的研究，强化创新实践，弥补缺陷不足，充分发挥权力清单制度在推进国家治理体系与治理能力现代化中的重要作用。

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