基于国库视角探讨财政预算管理一体化成效及问题

2024-06-26李婷赵宏蓉

中国科技投资 2024年9期

李婷赵宏蓉

摘要：当前，商业银行面临的合规风险日益凸显，2019年起，财政部门部署推进预算管理一体化建设，给中国人民银行国库业务带来多样化影响。本文回顾了我国预算管理体系发展进程，梳理了预算一体化建设对国库工作带来明显改变、影响和挑战，并就新形势下如何进一步巩固国库职能提出了优化策略。

关键词：预算管理；一体化；国库职能

DOI：10.12433/zgkjtz.20240928

一、财政预算管理一体化概述

（一）我国预算管理体系发展进程

1979年至1993年，我国恢复预算报告与批准制度，建立以《国家预算管理条例》为标志的新预算管理制度，着重加强预算平衡管理和预算外资金管理。

1999年，初步形成了与社会主义市场经济相适应的预算管理制度，明确预算收入管理的重要性，复式预算体系也随之形成，同时完成了《预算法》的立法工作，进一步加强了预算平衡与赤字控制和债务管理。

2000年至2013年，预算管理制度逐步健全，这一阶段改革的中心及重点是部门预算和支出预算管理，统筹预算内外资金。

2013年至2020年，预算管理制度取得长足发展，完成了新《预算法》的编制和立法工作，在原有基础上进一步推进预算全过程公开，发挥公民对政府收支活动的限制和约束功能。

2021年，预算管理一体化系统在全国范围内上线运行，形成了以信息化手段驱动的现代化预算管理制度。

（二）财政预算管理一体化内涵及优势

预算管理一体化系统是采取“业务规范+技术控制”的方式，利用各项前沿技术手段，构建财政、单位用户共同使用的，具有帮助组织实现有效经费管理的一种预算管理整体方案，形成以资金管理为目标，以项目为主线，涵盖基础信息，项目信息和数据库，预算编制、批复、调整、执行、会计核算及决算、财务报告等的业务管理闭环。财政预算管理一体化的优势在于能够有效实现全面的财政管理，一是通过提高政府财务管理效率，控制预算成本；二是智能化信息化的管理系统相较传统的财政管理模式更加适应当前的新发展格局；三是统筹财政管理和统计管理等多维度的监督管理，实现财政资金统一管理。

二、财政预算管理一体化给国库工作带来的影响

（一）全面加大预算执行力度

财政预算管理一体化改革相较传统的财政管理模式能够在横向和纵深多方面加大预算执行力度。横向来看，财政各部门和下级预算单位执行统一的预算管理制度，系统全面地将预算收入以及各类计划支出统一编入预算，再由各单位对各项收入资金及财政拨款进行统筹安排，有效保障重点项目的资金使用，优化资金使用效率。纵向来看，全国政府预算实现一体化管理，各类资源的分配、支拨、使用进度得到全链条追踪，财政对预算资源的统筹能力得到进一步增强。预算执行信息能够实时、动态反映，有效加大了预算执行力度。

（二）规范财政国库现金管理

财政预算管理一体化改革预期效果应体现在财政库款保障水平的科学平稳波动。一体化系统的上线，实现了预算编制、执行进度、资产与债务管理等流程实现全链条顺向整合，预算收入、预算支出及财政库存余额将处于合理可控范围，对国库现金管理起到积极的促进作用，阶段性将财政库存资金进行现金管理，能够发挥政府资金效益最大化。

（三）有效提升会计核算效能

财政预算一体化的推行从源头上促进国库会计管理工作向高效化转型。

一是财政预算收支逐步实现“无纸化”，从源头上较大程度地缩减了国库会计核算的手工业务量。

二是有利于国库集中支付业务电子化管理，资金支付全流程纳入一体化系统，业务办理更加简便高效，公开透明的支付流程最大限度地避免财政资金管理的漏洞，保障财政资金安全。

三、从国库视角分析预算管理一体化存在的问题

国库集中支付制度是现代财政管理的重要组成部分，随着预算管理一体化的推行，集中支付业务流程进一步简化，财政资金的使用效率得到有效提升，但依旧存在一定资金风险。

（一）先支付后清算的支付方式有待完善

自我国施行集中支付制度以来，一直采用“先支付、后清算”的支付方式，实践得知该支付方式能够防止代理银行套取财政资金。

2019年，财政部发布《财政部关于切实加强地方预算执行和财政安全资金管理有关事宜的通知》，再次重申国库集中支付遵循“先支付、后清算”的原则，但规定因各种原因未在支付次日清算的垫款资金仅需向代理银行支付利息，这就造成了财政超时清算成本较低，因而衍生出个别财政部门要求代理银行长期为其垫款的现象，该支付方式还有待进一步完善。

（二）代理银行长期垫款存在资金风险

经过深入走访调研，发现存在个别地方性法人金融机构作为集中支付代理银行，迫于财政存款及代理集中支付业务带来的衍生收益，长期为财政集中支付业务垫款的现象，垫款金额持续高达上亿元。由于代理银行开设的集中支付合约内部账户属于风险级别较高的暂付类账户，银行业务系统对此账户采取无任何限制措施，且财政部门未对其地方财政的清算行为作出严格要求，预算管理一体化的上线也未能从根本上解决此类问题，容易形成资金风险。

（三）预算管理一体化下财政库款可能长期处于透支状态

推行财政预算管理一体化预期达到的理想状态是实现对预算管理全流程的动态反映和有效控制，但实际业务运转过程中，往往存在财政库款长期透支的现象。财政部门预算执行往往超出其实际财力。以河北省为例，2015年～2021年期间财政自给率均处于42%～49%这一偏低水平（见表1），表明河北省地方财政收入较少，持续面临较大的财政压力。且财政保工资、保运转、保民生等刚性支出较大，部分政策性支出较为集中，如年底地方政府集中财力拨付大批量支付农民工工资，此类支出直接导致特定时间下的财政缺口。

以河北省某地市财政局为例，2022年12月底安排代理银行通过授权支付为其垫付资金金额较大，年末清算日发生库款不足现象，导致未能进行清算，一定程度影响了国库及代理银行的年终决算。

（四）国库部门对预算执行的动态监管存在滞后性，监管范围受限

中国人民银行国库部门肩负着监督财政库款支拨的职责，制度规定国库部门应要求同级财政部门及时提供年度财政预算支出计划，预算执行中如遇计划调整应及时提供有关资料，对违反财政制度规定的，国库部门有权拒绝执行。但随着财政改革的不断深入，财政资金的使用范围和用途不断扩大，国库部门难以把握什么是“违反财政制度规定”的用款。

另外，国库部门通常通过财政部门送达的预算拨款单及资料来监督预算执行情况，预算一体化改革后，电子化支出业务范围进一步扩大，如办理集中支付业务时无法及时将每一笔明细支出与预算计划核对，事实上对预算执行的监督存在滞后性，监管范围受限。

四、措施建议

（一）制度先行，配套完善预算监督管理制度体系

坚持“强力监管，制度先行”的原则，从不同层面修订完善相关制度法规。

一是建议联合财政部门出台相关业务提示，监督过程中需要重点关注的用款领域，为各级国库在预算执行的监督过程中提供强有力的制度支撑，进一步强化监督职能，进一步优化支付清算方式。

二是地方层面，各级国库要严格按照各项文件制度履行国库监督职能，充分发挥监督作用。

（二）信息共享，与财政、代理银行建立良好的沟通协调机制

一是与财政、代理银行之间建立良好的沟通协调机制，通过定期召开联席会议互相交流近期发生的值得关注的情况，沟通解决落实财政预算管理一体化改革过程中遇到的问题，并将好的经验做法宣传推广。

二是建立健全预算对账机制，建立适应一体化系统的大型数据库，国库会计核算能够真实地反映预算执行数据，因此在规范预算执行的监督过程中要突出国库会计核算的重要性，以此实现数据的完整性和一致性，从各个层级提升监管效率。

（三）督导并重，增强对商业银行代理集中支付业务的管理实效

对商业银行代理国库集中支付业务的非现场监管是工作的重中之重，建议采取“线上指导+线下培训”的组合措施，有助于代理银行业务人员提升业务水平，增强其防范金融风险的整体意识。另外，强化监管力度，督促代理银行完善内控制度，明确代理集中支付业务垫款资金的挂账未清算时间及处罚措施，从源头上杜绝代理银行长期垫款，增强商业银行代理集中支付业务的管理实效。

（四）加快国库信息化建设，推进电子化审核监督，不断提升国库非现场监管信息化水平

国库部门要着力加快信息化建设，运用技术手段推进国库非现场监管电子化水平。

一是将国库前置系统与同级财政部门预算管理一体化系统进行定向端口对接，建立预算执行监督模块，实现对财政部门导入、追加预算的实时监测。

二是探索启用人行办理直接支付及TCBS额度录入功能，直接由国库将预算资金划转至预算单位，剔除商业银行在业务中端的不稳定性，再运用TCBS系统额度录入功能，将政府预算导入TCBS系统，系统性实现国库对预算执行的动态监管。

五、结语

综上所述，财政预算管理一体化建设改变财政预算管理的执行模式，对中国人民银行国库部门产生了多个方面影响，未来将通过加强制度建设、系统建设以及丰富监管手段等组合措施不断促进国库部门监督与服务职能在预算管理领域的持续推进。

参考文献：

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