宪法视野下我国农村和城市郊区土地权利探究

摘要：为解决因城市土地供给量相对短缺制约乡村振兴等现实问题，学界曾出现以扩张私人土地权利范畴促进农村土地进行入市场自由流通的声音。但制度改革不应以突破现有宪法价值为代价，本着“依法治国首先要依宪治国”的基本原则，一味支持私人土地权利的扩张，是对宪法区分生产资料和生活资料意图的误读，也是对我国宪法中土地条款的突破。土地权利人对其权利的处置应当尊重宪法文本的规定，在宪法未作修改之前，任何制度变革都要以宪法规范为边界。宪法文本中对劳动集体所有制与土地所有权的分条规定不代表它们之间没有逻辑关系，这种设计暗含了劳动群体掌握生产资料的用意，集体所有制与农地使用限制是落实宪法土地分配的前提，农地权利创新不应与此背离。

关键词：生产资料；土地所有制；三权分置；农地农用

中图分类号：D921文献标识码：A

DOI：10.12186/2024.03.011

文章编号：2096-9864（2024）03-095-07

随着我国社会主义市场经济的发展和人民生活水平的日益提高，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾已经成为我国社会主要矛盾，用地冲突就是其中之一。在城镇化进程中，越来越多的农民选择进城务工和置业，这一现象导致了城市房价的上涨和部分农村土地的闲置。一些经济学家认为，城市房价的上涨是城市土地在市场化配置中供不应求的必然结果，要满足城市居民的住房需求，就要加大对城市土地的供应［1］。但城市的土地资源是有限的，想要提高城市土地的供给量只能通过改变农村土地的性质，使其取得进入城市建设用地市场的准入条件。而在我国的法律框架内，多以两种方式改变土地的法定性质：一是将原本属于集体所有的农村土地征收为国有土地进行规划建设；二是以调整土地所在行政区划的方式使农村土地转变为城市土地，再借由《宪法》第十条中“城市的土地属于国家所有”使土地的所有权及其性质自动发生变更。

显然，这两种方式都需要依靠政府的公权力才能取得改变土地性质的效果。一些学者认为，如果对当前的土地制度进行改革，放开对农村土地相关权利流转的限制，就能够将公权力排除在土地权益的交易之外。这不仅能将资源配置的问题交给市场解决，而且能够杜绝行政权力在改变土地性质的过程中滋生腐败的可能［2］。然而，该思路或许能够摆脱我国目前在制度上面临的困境，但却回避了部分农村土地在宪法层面上属于劳动群体而非市场主体这一事实。因此，如何在既有的宪法制度框架内明晰农村和城市郊区的土地权利属性，便成为解决我国城镇化进程中用地冲突的关键问题。

一、土地的多元属性

我国《宪法》第十条明确将城市土地的所有权与农村和城市郊区土地的所有权分开表述，即“城市土地属于国家所有”和“农村和城市郊区的土地……属于集体所有”。本文将该表述统称为宪法中的“土地条款”。而理解该土地条款的内涵离不开对土地这一客体的概念分析。对土地的开发和利用贯穿于整个人类文明，这使得土地在不同的社会关系中具有不同的含义。于私，土地既是私有财产也是生活空间的载体；于公，土地既是国家财产又是经济意义上的战略物资。但土地资源不仅是被财产权保护的客观实体，同时也是民族国家领土的一部分，具备远超经济价值以外的社会意义。因此，如何认识土地所扮演的角色是理解土地条款的关键。

1.作为私有财产的土地

私有财产论认为，人对土地的占有是上天赋予的权利，因而土地的财产属性应当被政府优先保证。洛克在《政府论》中提出私人财产神圣不可侵犯，其进步意义在于否定了神将世界万物授予亚当及其子孙并且可以排他地享用世间一切自然物的观点，主张人人都能够凭借自己对土地投入的劳动而获得排除他人侵犯的财产权利，因为 “上帝‘把地给了世人”［3］。个人对某物取得排他性的所有权或财产权，是因为这个物品是经过其本人付出了劳动而得来的。洛克还认为，既然土地是这样广袤，足以为每一个人提供一片未垦之地作为他们的生产资料，那么每个人都能够通过自己的劳动积累起私人财产，而不必去侵占已被他人占有的土地和财物来维系自身的生存［3］。因此，土地被认为是取之不尽、任人开发的财富之源。

卢梭则认为，人的自由先于政府的形成而存在，“只有看到有利可图时，才把他们的自由主动交出去”，想让人们达成“公意”，“公意”就要对个人产生好处［4］。自由的个体之所以选择进入社会状态，是因为私人能从社会状态中获取到更重要的利益。即便进入社会状态意味着个人将自身与其财富都献于集体，但同时也代表这份财富成了集体主权的一部分，因此获得了集体力量的保护。集体的保护帮助个体排除了财富被外人侵犯的风险，个体又因自身财产的安全被集体保障而选择归顺，“公意”与“私利”由此取得统一。因此，尽管集体同时拥有公民和公民的土地，“社会的成员应当把他们的财产用来维持社会的存在”，但凭借以财产为基础的社会公约，“每个人都应当安然享受属于他的东西”［5］。所以，在卢梭的语境中，由于财产权的内涵不再绝对地排他，土地这一客观物体就复合了两种属性，即既是国家所有的土地，又是私人财产的组成部分。显然，卢梭比洛克对于土地性质的理解更进一步，这与其所处的环境有关。在思想启蒙时期，无论是人口数量的增加，还是生产方式的进步，有限的土地都已不再像洛克所设想的那样承受得起无尽的开发，坚守个人财产的排他性就会使“私利”与“公意”的矛盾暴露出来。

然而，自由价值孕育出的财产权观念至今影响深远。有些学者在分析我国当代的财产制度时依然坚持用诞生于古代欧洲的权利天赋理论，并仍将个人财产与国家财产对立看待［6］。在分析我国的征地现象时，基于土地的财产权视角，一些学者支持法律应当首要保护权利人自由意志的观点［2］。而针对公共利益与私人权利的冲突，学界也提出了“兼顾说”，即认可财产权有兼顾公共性的义务，这种义务正是源于个人利益与社会福祉相一致的观念，并将政府有权征税作为公民牺牲部分财产权来承担社会义务的例证［7］。还有学者进一步通过财产权的排他性反向得出财产的所有者有承担社会保障义务的责任，既然国家享有土地所有权，那么在处分财产时就要注重保障私人的财产权，不能因为所有权的排他性而忽略财产权包含的社会保障内涵［8］。也有学者从产权界定入手，希望通过产权改革来协调现实中的用地问题［9］。不过，需要注意的是，即使由兼顾说能够推导出财产权可以服务于社会保障这一结论，这些观点也未跳出以私有财产定义土地功能的范畴。而以私有财产为中心解释我国的土地制度，就不可避免地模糊土地所有制的存在，从而以“曲线救国”的方式为公权力的介入提供正当性基础。这恰恰忽略了应以现行宪法解释当下土地制度这一根本的逻辑起点。

2.作为社会主义国家的生产资料

在提及城市土地和农村土地所有制变革所实现的经济意义时，有观点认为，既然仅仅作为国家领土的土地不能被视为资本，那就无法为国家提供源源不断的信用。故而，我国改革开放以来所创造的经济奇迹是建立在保护私人收益的土地财产权制度之上的。政府对于以个人为单位取得土地权益的认定，使土地重新具备了资产和资本的性质。新的制度令消费者对土地使用权及其衍生权利产生信任，这种信任继而为陌生人之间的市场化交易提供了信用担保。因此，在处理农村的土地问题时，还应借鉴重构财产权制度的经验，鼓励扩大农村土地财产权的内涵以助力乡村振兴［10］。

这一观点有其独到之处，它点明了土地作为财产之外的另一层身份——国家的领土，同时也对我国土地制度与经济发展的关系进行了深入分析。但遗憾的是，其对土地的认知仅仅停留在作为国家领土的层面，忽略了我国是一个以生产资料公有制为基础的社会主义国家，建立国家的目的不是在短时间内取得最高的经济效益，而是“代表劳动人民的利益掌握国家政权”［11］。如果仅仅以增加农民的财产性收入为出发点，极易陷入以扩张排他性的权利去鼓励人性逐利的短期发展陷阱之中，这显然与我国《宪法》中“消灭人剥削人”的制度追求相悖。

更何况，利用人性对财产的占有欲去促进资源配置，虽然能够提高配置效率，但能否反映土地的真正价值令人生疑。按照鼓励通过市场行为配置土地的基本逻辑，如果土地只能用来耕种，在自由市场上其交换价值就完全依赖于农作物产出；相反，如果土地既能耕种又能被开发为其他用途，其交换价值就变得多元化，在自由市场上就有换取更多货币的机会。诚然，已经取得宅基地使用权的农民可以采用出租该权利的方式增加自己的财产性收入，政府也能从土地财产性权益的流转中获取更多的税收，自然也就能将这些税收以财政支出的方式再分配给需要社会保障的公民。但这只是社会保障，并非共同富裕，救济金能够保障他们的基本生活，但救济金越多越意味着更多的人失去自食其力的机会。只用市场和货币衡量生产资料的价值，本质上是经济效益对无法被市场化、货币化的制度价值的碾压，而这种制度保护着每一位共和国公民成为劳动者的机会和作为劳动者所应有的尊严。

另一种观点从分析“八二宪法”条文之间的联系出发，认为我国二元化的财产体制是“八二宪法”围绕着第十二条和第十三条中的“公有财产”和“私有财产”构造出来的，体现了修宪者既想摆脱纯粹公有制的逻辑，又想杜绝中国被和平演变为纯粹自由主义国家的可能［12］。实际上，这种说法有其道理。我国之所以在20世纪90年代实行社会主义市场经济体制改革，就是因为发现原有的经济体制模式已经远远适应不了新形势下社会发展的需要。

顺应经济社会发展需要，我国进行经济体制改革，默许了农民创新土地经营模式。换句话说，对土地经营方式的改革在本质上就是对旧有经济体制的变革，而这一土地改革的成功不仅使其取得了自身的合法性，也使改革者们在复杂多变的国际局势中决定对外开放。经济体制改革的目的就是促使中国融入世界市场，利用外部资源发展国内经济。而所有的经济改革本质上都是为了给我国坚持自己的政治制度提供经济保障［13］197。既然把经济搞活是保证我国走中国特色社会主义道路的一种手段，那么仅以宏观制度是否促进了微观层面上的经济发展作为单一的衡量标准，会导致学界对土地价值的认识产生偏差。

尽管现行宪法历经五次修订，但土地条款仍保持原状。这表明，土地条款是当前我国土地制度运行和改革的重要规范依据。因此，以规避讨论土地所有制的方式来探讨我国宪法“财产权”的内涵是一条非常勉强的论证路径，土地不能被仅仅视作由私人受益的不动产。历史经验表明，土地制度与国家体制有着密切联系。基于此，只有在理解我国土地所有制设计用意的基础上对宪法中的土地条款进行解读，才能保证土地制度改革符合宪法精神。

二、土地权利体系的内部矛盾

在我国现有的宪法规范框架内，以土地条款和私有财产条款为依据，存在两种土地配置逻辑，并由此引发了土地权利体系的内部矛盾。

1.两种土地配置逻辑

宪法作为“国家主权在法律上的最高表现形式”，其确立的规则奠定了土地规则的总基调。事实上，除土地条款外，宪法中的私有财产条款是另一影响土地资源如何被分配利用的条文。我国的土地配置秩序由土地条款与财产保护原则共同塑造。这样一来，土地承担的各项角色便能因制度设计而发挥不同的价值来实现制度目的。

其一，为资本市场适配土地规则。为适应我国经济发展的需要和建立中国特色社会主义市场经济体制，2004年我国将“合法的私有财产不受侵犯”写入宪法，这一条文的增设令我国所有具备私有财产性质的物质资源都受到了宪法保护，其中自然包括以土地占有和利用规则所衍生出的各项权利。毫无疑问，这些权利因其能够为权利人带来排他性的收益与可继承的物质资源等特点为土地进入资本市场进行交易奠定了基础。以资本市场需求所设立的相关财产性土地权利遵循的便是以私有财产保护为优先价值的配置逻辑。

通常来讲，以保障自由权为最高价值追求的经济制度与法制体系都是以“私有财产不可侵犯”“契约自由”“风险自担”等市场经济原则作为基本原则而建立起来的［14］，这种制度强调私有财产与个体自由的正相关性，如哈耶克所说：“自由不过是权力和财富的代名词。”［15］时至今日，主流的自由主义经济理论及其配套制度仍是以追逐个人利益的“理性人”为分析对象，认同自由市场可以为资源带来最公平的配置结果。在以优先保护私有财产为核心构建的法律理论中，私有财产代表着一个人对可支配资源的占有和调动，也代表了个体因占有物资而获得了免于依附于他人的自由，私有财产因此成为保证个体人身与意志自由的关键。但是，个人的自由意志却无法改变物质资源的有限性这一事实。马克思曾评价：“在自由竞争中自由的并不是个人，而是资本。”［16］物质的有限性限制着庞大人口的占有需求，个体对财物占有越多，其他人便得到得越少，完全以这样的逻辑构建土地权利，则会出现 “赢家通吃”的现象。持有更多资本的人获得更多排他性物质权利，这些物质优势更能令他们取得交换优势，如此一来，土地资源或能够获得的土地权利便会像普通商品一样流动在不同需求、不同利用目的的群体当中。

其二，为劳动群体配置土地权利。从土地条款不难看出，其设置更加突出农地农用的制度目的。“农村和城郊的土地属于集体所有”是一条强制性规范［17］，与它同出一条、结构相同，且位于更靠前位置的“城市的土地属于国家所有”也具有同样的性质。由于土地条款明确将土地以“城市”与“农村和城郊”作区分，并把它们的所有权分置给两个不同的集体，那么在解释土地条款的规范内涵时，就应该承认宪法文本确实表达了主权者对其管辖土地的处置。

虽然这一点在《宪法》第十条中有所体现，但必须结合《宪法》第六条一起理解才能完整展现其内涵。第六条共两款，第一款既描述了我国的经济制度建立在生产资料公有制之上，又表明我国是一个以按劳分配为主要分配制度的国家。第二款作为第一款的补充，是在1999年修宪时增设的［18］，其内容则是为了说明多种所有制与多种分配方式在坚持公有制与按劳分配为主体的前提下可以同时发展。20世纪末，我国的经济建设初见成效，但产业的结构性不平衡问题已经出现参见《中华人民共和国1999年国民经济和社会发展统计公报》。

，因公有制与私有制建立在不同的逻辑之上，具备不同的社会功能，追求不一样的社会目标［12］，将市场经济引入单一的经济制度中，有助于提高资源配置效率，加快经济发展的速度。

不过在宪法上，对多种经济形式的认可仍需以公有制为主作为前提，公有制仍为我国的基本经济制度，这也是《宪法》第六条第一款保留了“社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”的原因。尽管我国尚处于社会主义初级阶段，占有全部生产资料的条件还不成熟［19］，但结合《宪法》第十条的内容对土地资源的所有权进行解读就会发现，我国的土地配给正是完全以公有制而非私有制的逻辑设计的。从前后顺序上来看，如果没有《宪法》第十条，那么第六条第一款中的生产资料就必然包括所有土地资源。然而，将第十条第一、第二款与第六条第一款中的所有制进行对比可以发现，如果将“全民所有制”等同于“国家所有”，那么城市土地就应属于全民所有的生产资料，农村和城市郊区的土地属于当地劳动人民集体所有的生产资料。

2.权利体系内部的矛盾

虽然我国现行宪法通过土地条款确立了土地公有制原则，但在土地利益的相关方出现纠纷时，首先适用的是以《民法典》为代表的私法规则，个体间仍是以排他性的私有财产规则开展对土地资源的利用与收益等活动。换言之，尽管宪法构造了以公平分配为价值导向的宏观原则，但当土地相关权益落入具体的微观法律权利中时则是遵循着另一套价值评价体系。两种价值评价的矛盾是当下土地权属配置需要革新的根源所在。一方面，完全将土地当作一种私有财产来配置只会导致土地规则成为服务资本积累的配套制度，无助于实现劳动公平；另一方面，完全按照社会主义理想对土地资源进行平均分配则不符合我国尚处于社会主义初级阶段的现实，无助于对土地功能的拆解及其最大化利用。

2021年第七次全国人口普查公报显示，我国尚有5亿农村人口 ，但2022年我国农业种植面积仅有1.8亿公顷 ，人均面积约0.36公顷。20世纪50年代，我国曾以小农经济为重工业提供发展资本［13］45，虽然收获颇丰，但也付出了极大的代价。自20世纪80年代包产到户以来，政策鼓励了人们的生产积极性，使农民可以不顾边际效益向农业投入个体能够提供的最多资源［20］。如今面对规模化、现代化农耕的时代需求，过分强调保障个体土地利益对经济的正向作用极易导致国家错失农业发展的契机。因此，设计出一套可以同时包容保障个体土地利益与兼顾国家农业现代化发展的权利体系，以权利重构、法律解释等多种方法化解土地所有权与土地财产性权益之间的内部价值矛盾将成为土地权利改革的关键。

三、农地权利分置与宪法限制

为了解决个体农地权益保障与规模化耕种之间的矛盾，我国采取功能主义的立法原则，在确定所有权遵循宪法规范的前提下，农地上的相关利益以“三权分置”的方式配置给不同的需求者，这样既能保证土地资源的经济性，也能保证土地经济最终服务于我国的社会主义建设。尽管这种多层级的权利体系设计在面临复杂的权益分配问题时会因价值矛盾而引发冲突，但在大多数情形下，所有权与承包权和经营权的分离确实遵守了我国既定的宪法规范，并在事实上为提升土地利用的灵活性作出了贡献。

因此，在对这些新兴的土地权利进行解读时不能陷入单向价值评价的误区。有学者支持以私法逻辑建立“三权分置”体系，以私人财产权的构建服务土地融资［21］。不过，从私法的技术角度审视土地权利的配置，不能从根本上消解土地权利体系内部的价值冲突，只有从宪法价值出发才能构建出一套内部逻辑融洽的私法权利体系。因而，理解“三权分置”必须立足于宪法规范，遵守宪法对土地权利创新的限制。

其一，严格保障集体所有权，为实现规模化产出、促进共同富裕打牢基础。规模化的种植模式对土地耕种面积有所要求，集体所有土地能够最大程度保证同地区的务农人员通力合作，促进当地产业的形成与发展。若是为了短期的农业经济效益而突破土地条款这一底线，将土地所有权私有化，必然导致土地买卖的出现，农民也极易因现实压力丧失自有土地。而土地所有权的流动并不必然代表着资本入局可以为乡村振兴提供帮助，“在土地流转的实践中……特别要防止一些工商资本到农村接入土地流转后去搞非农建设，影响耕地保护和粮食生产等问题……要真正激发农民搞农业生产特别是粮食生产的积极性”［22］。因此，只有遵循宪法中对土地所有权的规定，严格限制所有权在私人间的转移，才能保证农村集体成员获得土地利用的最大收益。即使农业产业化的进展不佳，土地仍因其耕地用途而有所产出，集体成员仍能获得生活保障。

其二，正确理解宪法中对农地利用方式与利用人群的限制，保证农地功能的实现。农业作为第一产业，不仅是国家经济的重要组成部分，也是确保国家粮食安全、保证国家主权独立的重要产业。为了保证土地资源能够被用于农业生产，除严格规范农地用途外，对土地相关权利的设计也应为助力农业发展提供便利。近年来，随着城镇化进程的加快，学界出现了集体土地直接进入市场、流转其使用权使集体成员获得更高经济收益的声音［6］。实际上，有些农村的土地之所以在城镇化进程中还未被城市吸纳，可能正是因为它本来就缺乏一些便于开发为其他产业的特质［23］。自然环境、气候影响都可能使某一地块不适合发展工业或商业，如果本地的居民选择留下参与农事，那么即使放开所有权或使用权限制，也大概率吸引不到有价值的市场投资。最重要的是，经过轰轰烈烈数十年的城镇化发展，城市范围的扩大已经对我国耕地环境产生了负面影响。面对各种用地乱象和耕地资源稀缺的现实，盲目追求短期经济效益的改革成本显然太高。

保护耕地对于国家来讲不仅是一项政治事业，还背负着解决14亿人民吃饭问题的重大使命。土地不但是人民居住的场所、国家主权管辖的土地，还是保证国民口粮的保障。对于一个人口大国来说，粮食安全是国家不惧世界经济环境变化的底气。因此，农地权利分置改革的设计必须坚守农地农用的宪法精神，将农地配置给农业群体，唯有如此，才能使劳动和资本的价格在农业市场上获得一定的平衡，进而保障国家的粮食安全。

四、结论

自古以来，我国就重视土地，历史上大大小小的变法大多都以土地制度改革为对象。当下，土地供给端需求的增加和土地财政使得地产行业一度成为经济发展的重要增长点之一。即便如此，国家仍应将农地农用原则作为农村土地制度改革的底线。面对当前的农地矛盾问题，不能简单依靠权利话语激励农民流转其使用权，如此做法很可能是在鼓励资本、金融和土地投机商进场。从事农业劳作的人对土地的感情要比掘金者们更深，只有将土地交到真正靠农业吃饭的人手上，粮食安全才能获得真正意义上的保护。

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［责任编辑：毛丽娜 吴永辉］

收稿日期：2023-12-19

作者简介：李天骄（1995—），女，河南省郑州市人，中国政法大学博士研究生，主要研究方向：宪法学与行政法学。