党的宣传法规制度建设历程研究

江国华 张洪超

摘要：党的宣传法规制度是党内法规制度体系的重要组成部分，为党的宣传工作运行提供了重要制度保障。回顾党的宣传法规制度百年发展历程，准确回答党的宣传法规制度“从哪里来”“怎样而来”，有助于加强宣传领域党内法规制度建设，提高宣传工作科学化规范化制度化水平。

关键词：宣传 宣传工作 宣传法规制度 党内法规

中国共产党历来高度重视宣传法规制度建设，在宣传领域逐步建立起一套系统完备的党内法规制度体系，为宣传工作运行提供重要制度保障。参照党内法规学分类方法，按照党的宣传法规制度的地位和功能，将其分为党章、党的宣传组织法规制度、运行法规制度、监督保障法规制度。通过系统梳理党的宣传法规制度发展脉络，考察建党以来的制度演进特点，对提高新时代党的宣传法规制度建设水平具有重要理论价值。

一、新民主主义革命时期党的宣传法规制度建设

中国共产党从建党之初就致力于建立一个纪律严明、管理规范的政党，重视党内法规对党的工作规制作用。在宣传领域，党中央除明确自身承担宣传职责外，还设立专门负责宣传工作的部门，推动党的宣传法规制度从起步到初步成形。

1.党章。党章是党的根本大法，其中涉及宣传工作的规定，是党的宣传法规制度中最根本的行为规范。1921年，中共一大通过《中国共产党第一个纲领》，规定地方党委党员数量超过十人的，应设宣传委员、组织委员等。这是党管宣传工作的制度化开端，也是党的宣传法规制度的最初规定。中共二大党章规定，地方党组织须执行及宣传中央所定政策。对关系全国的重大政治问题，地方党组织不得在中央发表意见前单独发表意见，由此提出宣传工作的党性原则，中共三大、四大党章均有此规定。中共五大党章规定，各级党部须设立组织部、宣传部等管理专门工作，党支部任务包括“从事组织与宣传的工作”等。这是党章第一次规定设立各级党委宣传部、建立宣传工作组织体系。中共六大党章强调党支部首要任务是“有计划的共产主义的宣传和鼓动”。

2.党的宣传组织法规制度。中共中央局成立后发出《中国共产党中央局通告——关于建立与发展党、团、工会组织及宣传工作等》，提出设立中央局宣传部并规定其宣传任务。1923年，中共中央颁布《教育宣传委员会组织法》，规定中央成立教育宣传委员会，地方党委选一人负责教育宣传工作，接受地方党委和教育宣传委员会指导，这是党内第一部规范党的工作部门的党内法规。此后，《党内组织及宣传教育问题决议案》《对于宣传工作之决议案》等对中央宣传部和地方党委宣传部的组织、职责等作出规定，推动党的宣传部门系统化，完善中央和地方党委宣传部的组织机构和管理体制。

3.党的宣传运行法规制度。1921年7月通过的《中国共产党第一个决议》规定，一切出版物受中央监督，出版物受党员领导，不得刊登违背党的原则、政策和决议的文章，将宣传工作置于党的绝对领导之下。同年11月，中共中央《教育宣传问题决议案》提出“大宣传”观念，要求“共产党员人人都应是一个宣传者”。此后，中共中央《关于宣传部工作议决案》《中共中央通告第四号——关于宣传鼓动工作》等建立宣传工作报告制度，即中央宣传部报告中央、地方党组织报告中央宣传部。《中共中央通告第七十二号——中央党报通信员条例》《组织问题决议案》建立全国性通讯员制度、发行制度。《关于加强党报领导作用的决议》《关于党报问题给地方党委的指示》建立各级党组织负责人给党报写文章等制度。《关于宣传工作中请示与报告制度的规定》建立重要言论发表请示制度、审查制度、报告制度。

4.党的宣传监督保障法规制度。中共二大党章专设第四章“纪律”，规定党员的言论行动“违背本党宣言、章程及大会各执行委员会之决议案”必须开除。开除是党内纪律最高处分，标志着党的宣传监督制度建设开始起步。中共三大、四大党章均有相应规定。

二、社会主义革命和建设时期党的宣传法规制度建设

1949年，新中国成立，党迅速适应执政地位和工作方式转化，在加强党对宣传工作的领导的同时，积极探索党委与政府共管、党内法规与国家法律并行的规制模式。

1.党章。1956年通过的中共八大党章，是党在全国执政后通过的第一部党章。其提出“党的领导能否保持正确”取决于能否把群众意见变为党的主张，又通过“宣传和组织工作”变为群众的主张和行动。重申各级党组织的报纸必须宣传中央、上级和本级组织的决议和政策，基层组织任务是“在群众中进行宣传和组织工作”等。中共九大、十大、十一大党章规定基层组织任务包括领导党员和非党员认真学习党的理论、宣传和执行党的政策等。

2.党的宣传组织法规制度。1949年，中共中央发出关于中央政府成立后党的宣传部门工作问题的指示，要求全国文化教育工作由中央政府文教部门管理，中央宣传部和各级宣传部摆脱行政事务，注意党内外思想斗争等。1950年，中央人民政府政务院通过《省、市、县人民政府组织通则》，规定省政府设文教、卫生、新闻出版等厅、处；市政府设文教等局、处、科。此后，中共中央发出《关于健全各级宣传机构和加强党的宣传教育工作的指示》、转发中央宣传部《关于出版工作的通知》等，要求各级党委逐步充实宣传部的机构与人力；中央宣传部除设立相应各处，还要设立国际宣传处。1977年，中共中央批准《关于成立中央宣传部的报告》，重新组建中央宣传部。

3.党的宣传运行法规制度。1949年，中央宣传部等发出《关于中央人民政府成立后宣传工作中应注意事项的指示》，要求新闻媒体报道时注意区分党和政府、中央政府和地方政府的职权分工，不再沿袭新中国成立前以党的名义公开作出涉及政府职权范围内的工作决定的旧例。1950年，中共中央发出《关于在报纸刊物上展开批评和自我批评的决定》《关于在全国进行时事宣传运动的指示》等，建立新闻舆论监督制度，要求宣传工作保守国家机密等。此后，《关于在全党建立对人民群众的宣传网的决定》规定每个党支部设立宣传员，党的各级领导机关设立报告员。《关于国际时事宣传的决定》探索建立对外宣传制度。《关于加强报刊出版发行工作的规定》《关于实行报刊计划发行问题的通知》建立健全报刊出版发行制度。《关于改进报纸工作的决议》规定对批评报道实行事前审查制等。

4.党的宣传监督保障法规制度。中共八大党章规定党员不遵守义务应当给予纪律处分，专门规定设立党的监察机关，要求经常检查和处理党员违反党的章程、党的纪律等案件。中共中央颁布《中央纪律检查委员会工作细则的通知》，对违反党纪的组织、党员、干部，视错误性质及影响在党内或报纸公布。

三、改革开放和社会主义现代化建设新时期党的宣传法规制度建设

在党的十一届三中全会前后，党中央就提出要加强党的建设特别是制度建设。邓小平强调：“一个党如果允许它的党员完全按照个人的意愿自由发表言论，自由行动，这个党当然就不可能有统一的意志，不可能有战斗力，党的任务就不可能顺利实现。”党的宣传法规制度围绕经济建设工作中心，加强思想政治工作和精神文明建设等，推动党的宣传工作体制机制恢复完善。

1.党章。中共十二大党章提出“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”，要求各级党组织经常讨论和检查党的宣传、教育工作等；要求基层组织把宣传工作作为基本任务之一，党员把宣传党的主张作为基本义务之一；规定党的各级组织的宣传工具，必须“宣传党的路线、方针、政策和决议”。中共十四大党章提出，党的各项工作都要服从服务于经济建设中心，丰富“建设社会主义精神文明”内容。中共十六大党章写入“三个代表”重要思想。中共十七大党章写入“中国特色社会主义理论体系”“科学发展观”；在“发展社会主义先进文化”内容中增加坚持马克思主义指导思想、树立中国特色社会主义共同理想等。

2.党的宣传组织法规制度。1996年，中共中央发布《关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》，提出建立各级党委统一领导，各级党政机关和工会等人民团体齐抓共管的精神文明建设工作体系，“加强对新闻出版业的宏观调控”，整顿停办“违反规定屡出问题和不具备基本条件的新闻出版单位”等。1999年，中共中央办公厅转发中央宣传部、中央对外宣传办公室《关于加强国际互联网络新闻宣传工作的意见》，这是中央关于网络新闻宣传工作的第一个指导性文件。2001年，中央宣传部等发布《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》，明确党对深化新闻出版广播影视业改革的领导权限、相关部门职责分工等。

3.党的宣传运行法规制度。1980年发布的《关于党内政治生活的若干准则》《关于坚持“少宣传个人”的几个问题的指示》，要求宣传领导人要实事求是。此后，中央宣传部、中央对外宣传小组发出《关于实施〈设立新闻发言人制度〉和加强对外国记者工作的通知》，探索建立部委新闻发言人制度。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强和改进国内突发事件新闻报道工作的通知》、中央宣传部《关于印发〈改进和加强国内突发事件新闻报道工作的实施办法〉的通知》，建立国内突发事件新闻报道制度。中央宣传部等《关于新闻采编人员从业管理的规定（试行）》建立新闻报道实名制、新闻采编人员回避制等。

4.党的宣传监督保障法规制度。1997年通过的《中国共产党纪律处分条例（试行）》在“政治类错误”中，明令禁止公开发表资产阶级自由化文章、“刊登、广播有严重政治问题的文章或者出版有严重政治问题的出版物”。2003年，中共中央印发《中国共产党党内监督条例（试行）》，将新闻媒体舆论监督纳入党内监督范围。

四、中国特色社会主义新时代党的宣传法规制度建设

习近平总书记指出，宣传工作是党的一项极端重要的工作，随着中国特色社会主义进入新时代，宣传思想工作面临新形势新任务新要求，需要通过法治方式提升工作的科学化规范化制度化水平。党的十八大以来，相关部门出台一批高位阶党内法规，宣传法规制度建设自此进入新阶段。

1.党章。中共十八大党章提出“建设社会主义文化强国”，对宣传工作的规定与十七大党章基本一致。中共十九大党章将“习近平新时代中国特色社会主义思想”写入党的指导思想，规定党要牢牢掌握对意识形态工作的领导权和“两个巩固”的根本任务；规定社会组织中党的基层组织要宣传和执行党的路线、方针、政策等。中共二十大党章写入“党是最高政治领导力量”，把增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”列入党员基本义务。

2.党的宣传组织法规制度。2018年通过的《关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》，明确中央国家机关在宣传领域的工作职责，规定中央宣传部统一管理新闻出版工作、电影工作；优化中央网信办职责，组建文化和旅游部、国家广播电视总局等。2019年通过的《中国共产党宣传工作条例》作为第一部关于宣传工作的主干性、基础性党内法规，规定各级党委对宣传工作负主体责任，党委宣传部是主管意识形态工作的职能部门。党的工作机关、中央和地方各级纪委监委，党委直属事业单位以及基层单位承担相应宣传工作职责。

3.党的宣传运行法规制度。2012年通过的《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，对改进新闻报道、严格文稿发表等进行规范。2015年，中共中央办公厅《党委（党组）意识形态工作责任制实施办法》规定，党委（党组）领导班子对本地区本部门本单位意识形态工作承担主体责任，建立健全意识形态工作责任制。2017年，中共中央办公厅《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》，要求各级党委（党组）完善理论学习中心组学习制度，各级党委（党组）负主体责任，纳入意识形态工作责任制、党建工作责任制。中共中央办公厅《党委（党组）网络意识形态工作责任制实施细则》规定，党委（党组）在网络意识形态方面承担主要责任。此外，《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》《关于加强县级融媒体中心建设的意见》《关于加快推进媒体融合发展的指导意见》等，对深入推进媒体融合发展作出战略部署。

4.党的宣传监督保障法规制度。2013年，中共中央印发《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》，对建立健全意识形态领域党内法规作出安排。2016年，中共中央《中国共产党问责条例》，对推进“五大建设”中出现重大失误、“中央八项规定精神不落实”等进行问责。《中国共产党党内监督条例》阐明“党内监督和外部监督相结合”，要求新闻媒体加强舆论监督、发挥警示作用。2017年通过的《中国共产党巡视工作条例》在巡视内容中列入落实意识形态工作责任制方面的不到位等问题。2018年通过的《中央党内法规制定工作第二个五年规划纲要（2018—2022年）》，在“完善党的领导法规”中提出制定宣传工作条例，为宣传法规制度建设提供指引。

作者江国华系武汉大学法学院教授、博士生导师

张洪超 武汉大学法学院

参考文献

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【编辑：曲涌旭】