中国新闻发言人制度建设的历史考察及基本经验研究

李松涛

摘要：在我国新闻发言人制度建立四十周年之际，从历史视阈检视其建设历程，可以发现大体上经历了三次变迁：从以中央为主侧重外宣的制度创始阶段，到发展为央地兼具、内外联动、党政齐备、法制健全的全面发展阶段，再到新时代新阶段以挺进网络、完善法治、加强监督为特征的制度化建设新探索。就其制度形态而言，共有政府发言人制度、党委发言人制度以及网络发言人制度三个形态。四十年来，我国新闻发言人制度建设始终坚持党的领导、坚持以法治化建设为保障、坚持以问题为导向，积累了宝贵经验。

关键词：新闻发言人 新闻发布制度 宣传工作

党的二十大报告指出，要加快构建中国话语和中国叙事体系，展现可信、可爱、可敬的中国形象。新闻发言人制度作为国际通行的新闻发布形式，是搭建中国话语和中国叙事体系不可缺少的重要组成部分：对内是沟通媒介、公众和政府的桥梁，保证了公众的知情权和监督权，密切了党和政府与人民群众的联系；对外则承担了阐释中国政策主张、开展国际交流的重要责任，是向世界展示中国形象的重要渠道。在我国新闻发言人制度建设四十周年之际，本研究从制度的转型和变迁角度，去分析改革开放以来我国对外传播制度40年来的发展变化，并从中汲取有效经验。

一、改革开放初期：以中央为主、侧重外宣的制度创始阶段

十一届三中全会的召开拉开了改革开放的序幕，中国开始以一种全新的姿态积极融入世界。然而，由于西方国家长期以来抹黑新中国形象，使国际社会对中国存在一定的误解。在这样的背景下，对外宣传工作亟需建立一个机制专门负责介绍中国的方针政策，助力改革开放。基于这样的考虑，1982年初，中央对外宣传小组提议建立新闻发言人制度。1983年2月24日，中宣部、中央对外宣传小组发布《关于实施〈设立新闻发言人制度〉和加强对外国记者工作的意见》，要求外交部等外事部门以及有需要的其他部委建立相关制度，以便随时对外发布消息和新闻。同年4月25日，中国记协安排我国首批新闻发言人会见中外记者。《意见》的发布以及相关工作的开展标志着改革开放新时期我国新闻发言人制度化建设的开始。总体而言，这一时期我国新闻发言人制度化建设有如下三个特点。

1.在层级上主要以中央机构为主。改革开放初期，在中央机构层面建立的新闻发言人制度主要有三种类型。首先是行政部门的新闻发言人制度，包括国务院、外交部以及其他部委新闻发言人。其中，活动频次最高的是外交部新闻发言人，由外交部新闻司负责授权发布有关外交活动的事项。其次是司法部门的新闻发言人制度。这一类包含两个部分：一方面是国家法律监督机关的新闻发言人制度，另一方面是国家审判机关的新闻发言人制度，负责对外发布司法工作相关重大新闻。最后是人民团体的新闻发言人制度。这类主要包括工青妇等团体的新闻发言人制度，负责对外发布本团体的最新动态以及就媒体的提问做出回答。

2.在功能上主要以对外宣传为主。首先，新闻发言人制度为因应加强和改进对外宣传工作而设置。新闻发言人制度建立伊始，中央明确指出其职责是加强与外国驻京记者的联系，阐明我国的立场方针政策，解答相关提问。其次，新闻发言人制度的设立对外宣工作具有巨大贡献。尤其是外交领域的新闻发言人在参与国际事务和中国对外形象塑造上有着突出的贡献：一方面，为各国媒体提供权威性的信息、让世界充分了解中国；另一方面，外交事务发言人代表政府能够及时地对国际上的突发事件、国际局势、国际事务做出反应。

3.在制度规范上主要以意见条例为主。为了加强国务院各部委对新闻发言人工作的重视，推动新闻发言人工作常态化、规范化，1983年11月，中宣部等部门下发《新闻发言人工作暂行条例》，以制度性的方式从工作的任务、职责和发布的方式、对象等方面规范了新闻发言人工作。1987年7月18日，中宣部、中央对外宣传小组等单位印发《关于改进新闻报道若干问题的意见》，要求每月定期举行新闻发布会或记者招待会，向中外记者发布关涉政治、经济以及文化等方面的重大消息，并答记者问。按照这一要求，“外交部记者招待会由每周一次增加到两次，定期于每周二、四举行”，其他“各部委根据自身情况有所不同”。由此，在中央的安排部署和上述制度性文件的指导下，新闻发言人制度经历了从临时发布向例行发布、从无据可依到有章可循、从松散管理到规范有序的发展进程，形成了规范化、程序化、准则化的发展路径。

在改革开放初期，作为舶来品的新闻发言人制度，在中国进行的首个在地化建设即在中央层面的外事领域。这样的制度安排，在相关法规条例的保障下，较好地完成了沟通中外、树立形象、推动开放的使命任务。

二、进入21世纪以来：央地兼具、内外联动、党政齐备、法制健全的全面发展阶段

进21世纪以来，我国的新闻发言人制度走上了快车道。一方面，党中央提出发展社会主义民主政治最根本的是确保人民当家作主。其中，保护人民的知情权是保证人民当家作主的重要途径。另一方面，2003年春，“非典”开始肆虐广东地区，而地方政府、新闻媒体的局部沉默显示出我国新闻发言人制度侧重外宣忽视内宣、侧重中央忽视地方的局限性。正是在两个重要动力的推动下，新闻发言人制度进入了全方位发展的新阶段。

1.从中央设置到地方展开，推动了政府新闻发言人制度建设的完善。鉴于信息发布制度显现的问题，党和政府及时统筹规划，推动新闻发言人制度朝着“三个层次”新闻发布新架构迈进。2004年4月8日，中央下发了《中共中央关于加强和改进新形势下对外宣传工作的意见》，要求在全国范围内尽快形成以国务院新闻办公室为第一层次、国务院各部委为第二层次、省政府为第三层次的阶梯式新闻发布机制。由此，在北京和上海的带动下，新闻发言人呈遍地开花之势。

2.从侧重外宣到内外联动，拓展了新闻发言人制度的辐射范围。改革开放初期，新闻发言人制度主要负责对外宣传，导致对内相对薄弱。而随着中国政务公开步伐的迈进，兼顾内宣与外宣就成了新闻发言人制度改革新方向，并不断蔓延到了多个部门、多个领域。具体表现为：在职责上，除了外宣任务，新闻发言人制度更多地扮演起沟通政府和公众的桥梁角色，负责提高政府透明度、维护公众知情权、塑造政府形象等任务。在内容上，新闻发言人制度在涉及国计民生的就业、教育以及医疗等内容方面实现了定期发布的规定动作。

3.从意见条例到法规保障，推动了新闻发言人制度法治化建设。进入21世纪以来，缺乏相关法规保障的弊端日益影响新闻发言人工作的开展。对此，党和国家多次召开重要会议，深入贯彻落实政府信息公开精神，不断推动新闻发言人制度化建设。2005年3月，中办、国办联合下发《关于进一步推进政务公开的意见》，对人民政府的信息公开工作进行总体部署。2007年1月，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式通过，规定了信息公开的对象、范围与内容。政府信息公开工作条例的颁布，极大地推动了新闻发言人制度的制度化建设。

4.从政府层面到政党层面，补齐了新闻发言人制度体系的最后一块“拼图”。党的十七届四中全会从新形势下提高党的执政能力和加强党的建设的高度，明确提出要建立党委新闻发言人制度，并部署绘制了推进党务公开的路线图。2010年6月30日，党中央有关部门和单位新闻发言人与中外记者见面会成功召开。同年7月1日， 中共中央11个部门的新闻发言人集体亮相。8月，中办印发《关于建立党委新闻发言人制度的意见》，就主要职责、具体办法、程序设置等方面进行了详细要求，标志着党委新闻发言人制度正式建立。相关文件的印发，为新形势下推进党务公开提供了制度支撑，同时进一步推动了新闻发言人制度体系化、完善化。

21世纪初期的新闻发言人制度化建设，在党领导的政治体制改革的战略安排下，面对既有新闻发言人制度实践弊端日益显性化的情况，实现了层次层级、功能设置、法治建设等方面的重要突破，形成了央地兼具、内外兼修、党政齐备、法制健全的制度形态，为社会主义民主政治发展健全提供了制度支撑。

三、新时代：以网络新闻发言人制度为核心内容的新探索阶段

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展理念，高度重视发展全过程人民民主，不断深入推进信息公开，持续推动新闻发言人制度的制度化实践。

1.推动媒体融合，搭建了新时代新闻发言人网络化建设的新媒体矩阵。十八大以来，党中央站在事业发展和时代需要的战略高度，持续推进传统媒体和新兴媒体融合发展，不断加强主流媒体网络阵地建设。对此，习近平总书记多次指出要坚持统筹网上网下，加快主流媒体进军网上的步伐。在此背景下，新时代的网络新闻发言人制度在既有制度框架下向网络新媒体挺进，入驻国内多个视频平台，建立起了新媒体矩阵。以外交部新闻发言人为例，继2018年1月开通微信公众号后，先后于2019年7月正式入驻抖音，于2020年12月进入快手，于2021年2月开通了微信视频号，2月22日登录哔哩哔哩网站。网络新闻发言人的出现为关心国家事务的人民群众开辟了网络渠道，拉近了人民政府和人民群众的距离，推进了网络新闻发言人制度建设的步伐。

2.深化信息公开，加强了新时代新闻发言人法治化建设的制度配套。一方面，政府信息公开条例的修订更为有力地支持了新闻发言人制度建设。2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》施行，但在实践中也遇到一些新问题。对此，2016年1月，中办国办印发了《关于全面推进政务公开工作的意见》。7月，国办印发《关于政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》。11月，国办印发《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》。这“一揽子”的规范性文件的出台，为政府信息公开条例的修订奠定了实践基础、做足了准备工作。2019年4月新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》公布。新条例首次在制度层面确定了“以公开为常态、不公开为例外”的原则，同时首次明确信息公开义务主体、扩大了主动公开的范围和深度；另一方面，党务信息公开也走上了法治化的轨道。2017年12月，中共中央制订了党务公开领域的首部基础性法规——《中国共产党党务公开条例（试行）》。《条例》为党委新闻发言人制度的建立和完善提供了法规遵循，要求党的各级机关建立和完善党委新闻发言人制度。

3.建立监督机制，补齐了新时代新闻发言人规范化建设的制度短板。自新闻发言人制度建立以来，缺乏监督机制的弊端逐渐显露，日益影响相关工作的有效性。针对这一问题，《中国共产党党务公开条例（试行）》为了避免党务公开流于形式、新闻发言人制度失效，对党务公开工作的监督追责进行明确规定，并建立了新闻发布领域的监督追责机制。在监督追责方面，一方面，建立健全了党务公开工作报告、考核评议等机制；另一方面，将贯彻落实情况纳入各级党委监督检查的重要内容，确保《条例》真正落地落实。

新时代，我国的新闻发言人制度化建设，坚持以人民为中心的发展理念，围绕宣传工作“举旗帜、聚民心、育新人、兴文化、展形象”的使命任务，立足中国特色社会主义新闻事业具体实践，在新媒体矩阵建设、信息公开法治建设、监督机制建设等方面取得了新的突破，极大地推动了新闻发言人制度的制度化、法治化和网络化建设。

四、改革开放以来我国新闻发言人制度建设的基本经验

改革开放以来，党和国家的新闻发言人制度不断演进。回顾这一发展历程，可以发现制度演进背后的建设逻辑是一以贯之的、其中蕴含的经验启示是长期有效的。

1.我国新闻发言人制度植根于中国大地和中国实践，必须时刻坚持党的领导、彰显中国特色。新闻发言人制度作为政治概念虽然是“舶来品”，却深深植根于中国大地、中国实践。我国的新闻发言人制度拥有着极强的中国特色、中国气派。回顾历史可知，西方新闻发布制度的设立主要是因应了总统、议员竞选的需要，应对揭丑运动对政客攻击的被动选择。这样的起源使其不可避免地成为维护政府政客形象的工具，而带有极强的功利性、劝服性和虚伪性。而我国的新闻发言人制度则坚持党的领导，坚持党性和人民性相一致的方针原则，日益成为发布政府信息、维护人民知情权、发扬社会主义民主的重要平台。

2.我国新闻发言人制度是监督权力、保障人民知情权的有效途径，必须用法律法规予以保障。实际上，政府的开放程度影响到公众对于政府的具体评价。在一定意义上，新闻发言人制度的设立，就是政府主动向人民群众汇报自己的工作，自觉主动接受人民群众的监督，将自己放置于聚光灯下。然而由于某些地方政府奉自利性至上为圭臬，而对新闻发言人制度产生了畏难情绪，用强行政管理的办法压制新闻发言人制度作用的发挥。为了避免此类问题的发生，改革开放以来党和国家不断制定相关法规条例，颁布推动信息公开的法律法规，为保证新闻发言人制度的有效实施奠定了坚实的法律基础。

3.我国的新闻发言人制度具有极强的实践性、历史性、具象性，必须坚持以问题为导向不断发展完善。考察改革开放以来新闻发言人制度建设历史可知，从改革开放初期因外交工作而设置，21世纪因加强政府和人民联系而全面发展，再到新时代因应互联网时代而升级完善，新闻发言人制度三次重大演进无一不是以时空为经纬、以时代为坐标、以问题为导向而逐渐走向成熟的。

作者系东北师范大学马克思主义学部博士研究生、大连民族大学马克思主义学院讲师

参考文献

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【编辑：陈强】