我国城市应急物流配送发展思路研究

刘思琦

关键词：城市；应急物流；物流配送；应急预案；智能化；逆向物流

中图分类号：U121 文献标识码：A 文章编号：2096-7934（2024）05-0022-08

一、引言

自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等突发事件成灾强度大、持续时间长、影响范围广，给人民群众生命和财产造成严重危害。2020年2月，习近平总书记明确提出，要建立国家统一的应急物资采购供应体系，对应急救援物资实行集中管理、统一调拨、统一配送，推动应急物资供应保障网更加高效安全可控。2022年10月，党的二十大报告提出，要加强重大疫情防控救治体系和应急能力建设，完善国家应急管理体系，建立大安全大应急框架。城市作为人口、产业高度聚集的地区，在突发事件应急处置中占有重要地位。充分借鉴日本、美国等国家探索积累的有益经验，对于高质量推动我国城市应急物流配送发展大有裨益。

二、城市应急物流配送的概念内涵和功能特点

（一）概念内涵

目前，学术界对应急物流的概念内涵已基本达成一致，普遍认为应急物流是以提供严重自然灾害、重大公共卫生事件及公共安全事件等突发性事件所需应急物资为目的，以追求时间效益最大化和灾害损失最小化为目标的特种物流活动［1］，具有突发性、不确定性、弱经济性和非常规性的特点［2］。国外学者对应急物流的研究起步较早，卡特（Carter）［3］认为，应急物流是将救灾物资按照所需数量、顺序、地点与时间送达灾区的过程。托马斯（Thomas）［4］提出了应急物流的生命周期理论，并将应急物流全过程分为部署、维持和重新配置三个阶段。佘（Sheu）［5］认为，应急物流的核心内容包括对灾区所需物资的预测、应急物流网络的规划、应急救援物资的发放、应急物流的跨国合作。2003年的“非典”疫情后，国内学者逐步重视对应急物流的研究。高东椰等［6］认为，应急物流是指各类突发事件中，对物资、人员、资金需求进行紧急保障的一种特殊物流活动，具有突发性、不确定性、弱经济性和非常规性的特点。王宗喜［7］提出，与一般物流相比，应急物流具有时间紧、任务重、要求高等突出特点，应从概念特点、组织指挥、信息交通保障、法规建设等方面强化对应急物流的研究。姜玉宏等［8］认为，应急物流是以灾害损失最小化以及时间效益最大化为最终目的的特殊活动。《物流术语》（GB/T 18354—2006）将应急物流定义为针对可能出现的突发事件已做好预案，并在事件发生时能够迅速付诸实施的物流活动。

目前针对城市应急物流配送的研究较少，学术界对其概念内涵尚未形成统一认识，既有相关研究主要聚焦城市应急物流配送路径优化和指标体系构建，鲜有从宏观视角审视城市范畴下应急物流配送发展的研究。部分学者认为，城市应急物流系统是在政府部门的指挥下，依托城市应急物流体系，由应急救援物资、专业物流人员、物流理论技术等相关要素构成的特殊物流系统［9］。作为应急物流的一个分支，城市应急物流最显著的特点是依托复杂的城市交通网络进行物流作业。根据既有相关研究成果，本研究提出，城市应急物流配送是指为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发公共事件，由政府部门主导，以城市为主要服务范畴，追求时间效益最大化和灾害损失最小化的特种物流配送活动。

（二）功能特点

城市应急物流配送是将应急物资从城市配送中心经过短途运输后送达受灾群众或受灾企业的过程。从配送物资角度看，城市应急物流配送有三大功能：一是为受灾群众配送生活必需品，满足其基本生活需要，一般包括饮用水、食物等，根据突发事件类型的不同，还包括应对自然灾害的帐篷、应对公共卫生事件的医疗用品等；二是为受灾企业配送生产物资，满足其生产需要，如钢材、燃油、水泥等；三是将超出灾民和受灾企业需求的物资、与灾民和受灾企业需求不匹配的物资、灾民和受灾企业产生的废弃物资等，逆向回收至配送中心再作进一步处理。

特点是指目标对象所具有的，区别于比较对象的特殊之处。因此，特点不仅取决于目标对象，也取决于比较对象。例如，与应急物流配送相比，城市应急物流配送的特点在于城市的空间范畴；与城市应急物流相比，其特点在于配送环节的末端送达；与城市物流配送相比，其特点又在于应急所赋予的突发性、不确定性、弱经济性和非常规性。其中，突发性主要源于突发事件发生的时间、地点等难以准确预知，是否需要在城市范围内进行应急物流配送取决于突发事件是否发生。例如，地震难以准确预测，一旦发生并对城市造成巨大影响时，则需要迅速将应急物资配送至灾民手中。不确定性主要源于突发事件的持续时间、影响范围、成灾强度等因素难以准确估计，导致城市应急物流配送的物资规模、配送范围等存在不确定性。例如，新冠病毒感染疫情期间，相关城市需要在多大范围内、多长时间中开展应急物流配送存在较大不确定性，需要视新冠病毒感染疫情发展情况进行综合研判。弱经济性主要源于城市应急物流配送在作业过程中更加关注时间价值和社会效益，而非经济效益。例如，习近平总书记强调，要时刻把人民群众的生命安全摆在首位。因此，城市应急物流配送的首要目标是为受灾群众提供应急物资以满足其基本生活需要。非常规性是指城市应急物流配送不同于城市常规物流配送，二者在配送主体、目的、物资、成本、路线、时间等方面具有较大差别。如表1所示。

表1 城市常规物流配送与城市应急物流配送的比较

资料来源：根据相关资料整理。

三、日本、美国等国家的主要举措

（一）完善配送架构，优化配送策略，明确职责划分

（1）建立层次化配送架构，保障时效性和有序性。城市作为产业和人口高度聚集的区域，物资需求规模大、种类多，突发事件发生后，城市应急物流配送往往时间紧、任务重，建立层次化的配送架构成为国外典型城市保障灾时配送时效性和有序性的重要方式。例如，神户市建立了“一级分拨中心/县级储备点→二级配送中心/市级储备点/临时仓库→避难所”的层次化应急物流配送架构。洛杉矶市则搭建了“县政府物资暂存区→市政府物资暂存区→灾区配送点”的层次化架构，对于小型灾害以及大型灾害发生后几个小时内的物资需求，主要由洛杉矶市负责，若超过能力范围，则可以向州政府、联邦应急管理署请求支援。

（2）结合突发事件发展阶段，针对性制定配送策略。一般而言，突发事件在不同阶段的成灾强度和影响范围不同，受灾群众所需应急物资的规模种类和迫切程度也有差异，国外典型城市倾向于结合突发事件发展阶段，针对性制定配送策略。如日本神户市根据突发事件的时间跨度，大致将其划分为三个阶段并采用不同的配送策略。具体而言，第一阶段从突发事件发生开始，到市外支援物资送达为止，该阶段主要是将本市既有储备物资迅速配送给受灾群众；第二阶段从市外支援物资送达开始，到灾情初步缓解为止，该阶段主要是将市外支援物资加以分类并配送给灾民；第三阶段从灾情初步缓解开始，到灾情彻底结束为止，该阶段主要是在保障居民生活必需品供应的同时，满足受灾群众日趋多样化的物资需求（如表2所示）。

表2 神户市在突发事件不同阶段采取的配送策略

资料来源：《神戸市災害時物資供給マニュアル》［10］。

（3）明确主体职责划分，减少组织管理混乱。国外主要城市一般设有应急管理部门，保障应急物资的供给与配送，减少因多头管理或职能缺失造成的组织管理上的混乱。例如，东京都政府在东京都灾害对策本部下设立物资协调组，由相关职能部门、社会团体和物流从业者等组成，共享道路受灾情况，确保应急物资顺利运输。神户市对应急物资的统筹指挥、采购供应、分拨配送、车辆调度、仓储管理等职责进行了明确的划分，如表3所示。洛杉矶市的灾难管理部门负责应急物资的运输配送和灾情信息的发布，残疾人部门负责满足残疾人的应急物资需求，人力部门负责统筹调度灾难服务人员和志愿者，保障灾时人力资源供给，若驾驶员数量不足，则会与签订过合约且经过认证的司机，以及签订过谅解备忘录的合作伙伴公司对接，保障在岗驾驶员数量。

表3 神户市应急物流配送人员职责

资料来源：《神戸市災害時物資供給マニュアル》［10］。

（二）重视配送中心布设和配送路线谋划

（1）打造多层级联动、多方式协同、固定与移动互补的配送中心。作为直接向受灾群众提供应急物资的重要设施，国外典型城市十分重视应急物流配送中心的布设，呈现多层级联动、多方式协同、固定与移动互补的布局特点。东京都常设2757个区市町村级配送中心，由于灾后短时间内难以完成道路清障，导致长距离物资运输较难实现，配送中心通常储备灾后2～3天所需的物资。对神户市而言，陆运配送中心占据主导地位，在紧急运输道路受灾中断、应急物资需求量巨大的情况下，海运和空运配送中心成为有效补充。例如，在阪神大地震和东日本大地震中，海运成为应急物资配送的有效手段，而直升机是运送医药品等轻量物资的重要工具。洛杉矶市常设15个配送中心，划分为3个等级，其中一级配送中心面积约1.6万平方米，每天能供给2万人；二级配送中心面积约0.8万平方米，每天能供给1万人；三级配送中心面积约0.4万平方米，每天能供给0.5万人。不同于我国将应急物资送至灾民家中的模式，洛杉矶市采取灾民自行开车至配送中心领取水、冰、即食食品、油布等物资的方式分配应急物资。类似地，纽约市在新冠病毒感染疫情期间依托杂货店、移动餐车等，建立了众多固定与移动相结合的免费食物药品供应点，由有需求的居民自取，为便于居民找到附近的供应点，还制作了相关地图并每天更新。

（2）前瞻性谋划配送路线，根据灾情及时调整。应急物流配送路线是突发事件中受灾群众的生命线，国外典型城市在选择配送路线时既考虑城市配送中心/物资储备点的位置，还结合城市受灾情况和道路损毁情况等进行及时调整，以保障配送的时效性。例如，神户市在全市范围内谋划了应急物流配送机动车专用路线和一般路线，供应急物流配送主体选择使用。洛杉矶市的应急物流配送路线由市运输局、警察局、消防局共同确定，通过收集整理路况信息，综合考虑确定可行的配送路线。另外，为避免灾后道路拥堵，政府部门通常采取提前申报、车流管控等措施以保障路线的通畅。例如，东京都要求灾后紧急通行的车辆必须在灾前申报，认证通过则发给“紧急通行车辆事前申报结案证”。洛杉矶市会在灾区附近的主要十字路口设立交通管制站进行流量管控，同时会视灾情安排道路建设时序或重新开放封闭的通道。

（三）重视政企民协作，持续性提高配送智能化水平

（1）充分发挥物流企业、行业组织、社会团体、志愿者的力量。国外典型城市的政府部门在应急物流配送中主要扮演指挥者、协调者的角色，专业化的物流企业是高效完成配送任务的主力军，行业协会、社会团体、志愿者等则是有效补充。例如，日本九州市成立“应急物资对策组”，由该市相关职能部门与物流公司组成，政府与物流公司签订协议，由其负责应急物资的装卸和配送。类似地，东京都政府与佐川急便株式会社、日本通运株式会社、东京都卡车协会等签订运输车辆供应协议，由民营物流企业负责应急物资的配送和运力资源的供给，同时政府还与石油联盟和石油企业签订能源燃料供给协定，优先保障应急物流配送车辆的能源需求。纽约市则与全球领先的供应链解决方案提供商XPO Logistics签订协议，由其负责灾时为纽约多达200个避难所分发即食食品、水、非处方药、毯子、婴儿配方奶粉等应急物资。德国有非常庞大的专业化应急救援志愿者队伍，不但弥补了职业应急救援力量的不足，同时为政府节约了大量的人工成本［11］，如德国联邦技术救援署依靠由志愿者组成的后勤保障队来提供应急物流配送服务。

（2）应用推进新技术、新设备，不断提高配送智能化水平。配送智能化不仅能提高配送效率，提高恶劣环境下的作业能力，还能降低突发事件中对配送人员的需求，减少人工配送的风险。因此，推动配送智能化发展成为部分发达国家增强应急物流配送能力的重要方向。早在2018年，日本国土交通省就在长野县白马村、福岛县南相马市、福冈县福冈市、冈山县和气町及琦玉县秩父市，使用小型无人机进行物资配送实验，大和运输株式会社在神奈川县藤泽市部分配送区间进行搭载行李保管箱的无人驾驶车辆配送试验。

四、我国城市应急物流配送存在的主要问题

（一）缺乏应急物流配送预案，运行机制尚不完善

目前，我国国家层面和省（区、市）层面的突发公共事件总体预案和专项预案，对应急物流配送多为原则性表述，缺乏实施细则支撑，导致针对性弱、操作性不强。相关部门间衔接不畅，部分地方政府缺乏管理指挥大规模应急物流配送的经验，导致新冠病毒感染疫情期间出现应急物资供给不断增加却得不到及时配送的情况，造成物资闲置浪费。应急物流配送在指挥流程、单位协作、职责分工、动员补偿、第三方评估等方面缺乏标准依据［12］。不同物流企业往往各自为政，缺乏有效的沟通协作机制，导致配送车辆、驾驶人员等运力资源无法共享共用、灵活调度。

（二）配送网络结构性、功能性存在短板

我国城市应急物流配送中心布局尚不完善，主要体现为数量不足、类型单一、分布不均衡等，绝大部分为陆运配送中心，鲜有水运和航空配送中心，港口码头、通用机场等基础设施的作用未充分发挥，与物流企业的仓储配送设施衔接不强。应急物流配送通道谋划不足，忽视替代性路线选取，根据受灾情况及时调整的能力不强，交通拥堵、道路病害老化、群众设卡设限等对通道保畅产生较大影响。

（三）信息化、智能化水平不高，先进技术装备规模化应用不足

尽管相关政府部门、物流企业拥有多样化的信息平台，但平台间缺乏互联互通、无法信息共享，没有形成统一的指挥调度和信息交换机制，物资需求信息、配送运力信息、通道路况信息等不对称，导致突发事件中应急物流指挥调度忙乱低效。由于我国人口红利巨大，城市应急物流配送基本依赖劳动力，装备智能化水平普遍不高，在劳动力返岗复工受限的情况下，大批物资无法及时送达。虽然我国无人机、无人车、无人仓等智能化设施设备逐步投入实际应用，但运行的稳定性、场景的多样性等仍显不足，距离大规模市场化应用仍有较大差距。

（四）“保安全”与“保畅通”矛盾突出，专业化人才队伍有待培育壮大

为防控新冠病毒感染疫情，部分社区、小区实施交通管控“一刀切”，擅自拦截断路、设卡设限，配送车辆和人员无法自由通行出入，导致配送通道不畅、物资运输受阻。群众对应急物流配送认识不足，捐赠物资存在未注明种类数量的情况，导致物资接收点工作人员重复拆装作业。物流企业对应急物流不重视，对从业人员的培训力度不够，培训内容更新不及时，专业化人才不足。新冠病毒感染疫情期间，各地物资驰援武汉等受灾城市，受灾城市配送业务量激增，加之外地配送人员返岗复工受限，配送运力十分紧缺。

五、推动城市应急物流配送高质量发展的经验启示

（一）研究制定配送预案，优化完善运行机制

突发事件类型多样、成灾强度大小不一、所需物资差别明显，并且随着时间的推移，灾情特点和灾民需求也在动态变化。当前，我国城市对应急物流配送的重视程度总体不高，虽然在突发事件应急预案中要求相关部门搭建应急物流配送体系，但缺少相应指导，未明确具体要求。要立足城市发展的现实基础，针对不同突发事件类型，制定权责划分清晰、实用性高、指导性强的城市应急物流配送预案。借鉴日本东京、神户和美国纽约、洛杉矶等城市的经验，我国也可搭建层次化的配送架构，设置专门机构统筹应急物资调拨分配和配送运力供给保障，指导实际作业，针对灾害的不同阶段采取差异化的配送策略。例如，灾情出现后的24小时内以快速配送本市既有储备物资为主，第2天至第7天以不定期配送市外支援物资为主，第7天后随着灾情的缓解和控制，逐步扩大配送物资品类，满足受灾群众日趋丰富的物资需求。同时还需要优化完善监督考评机制，成立监督与审计机构，制定相应的监督管理办法，对配送作业进行监督，将应急物流配送工作纳入绩效考核，从配送的时效性、再配送率、送达物资规模等方面建立评价指标体系，对成绩突出的单位和个人予以正向激励，对未完成工作任务的单位和个人进行通报批评，并责其限期整改。

（二）打造布局合理、覆盖广泛、抗灾性强的配送网络

高效的应急物流配送离不开布局合理的配送中心和覆盖广泛的配送路线。要统筹考虑城市人口规模、产业布局、空间结构等因素，围绕车站园区、港口码头、通用机场等基础设施，构建布局合理、层级分明、类型多样的城市应急物流配送中心架构。依托既有城市路网，前瞻性谋划应急物流配送路线，实现对居民区和产业园区的广泛覆盖和有效串接，鼓励沿线加油站、充电站、加氢站等对配送车辆优先供能。重视替代性路线选取，提高迂回绕行能力，根据突发事件中的道路损毁情况，及时优化调整路线。为避免出现因通道拥堵而阻滞应急物流配送的情况，考虑采取出行审批、车辆限行、管制点设置等方式进行交通管控，同时可通过开设绿色通道、发放通行证等方式，赋予配送车辆优先通行权。此外，为了保障应急物流配送网络在突发事件中能正常发挥功能作用，需要对配送中心和配送通道进行全生命周期管理，着力提高枢纽通道的抗损毁、抗老化能力，全面增强配送网络的抗灾性。例如，对配送道路进行耐震加固、病害整治、修缮养护，提高车辆超载超限治理力度。以“平时服务，灾时应急”为导向，拓展应急物流配送中心的功能，包括设施设备展览、应急宣传教育、物资展示交易等，挖掘其在非灾时期的使用价值。

（三）持续提高配送信息化和智能化水平

在突发事件中，因通信设施受损而导致灾区信息中断、救灾指令传达不畅的情况较为常见，外界往往难以准确掌握受灾群众数量、所需物资种类和规模、灾区路况信息等，这给应急物流配送带来较大困难。尤其是在应急物资和配送运力有限的情况下，更需要争取实现供给与需求的精准匹配，减少因信息不对称造成的物资和运力浪费。要加快推动物联网、大数据、5G等新一代信息技术的应用，推动配送中心、避难场所等实现卫星通信功能，将配送中心打造成物资需求和供给信息的交换枢纽，及时准确地收集灾民需求，根据轻重缓急，迅速、准确地反馈给救灾指挥部和捐赠地政府有关部门［13］。建设城市应急物流配送公共信息平台，推动受灾情况、物资需求、物资储备、配送运力、站点分布、通道路况等信息在相关主体间共享共用。积极架设库存管理系统，采用自动搬运和拣货机器人，提高应急物资出入库效率，避免出现应急物资滞留等情况。加快无人车、无人机、无人船、智能快递柜等新一代设备的应用，在提高配送效率的同时，降低对驾驶员等人力资源的需求并减少人工作业风险。扶持一批在应急物流配送领域拥有自主知识产权和核心技术的重点企事业单位，加强相关技术研发和设备研制。

（四）不断增强军地政企合力，培育壮大专业人才队伍

在突发事件中，城市政府部门凭借其强大的统筹协调和资源调度能力，扮演指挥官的角色，物流企业依托其专业的设施设备和从业经验成为配送骨干，生产企业则是保障应急物资供给的“主力军”。要完善物流企业、生产企业参与突发事件处理应对的资质评定和准入机制，充分发挥各自优势，积极推进政企合作。例如，与物流企业签订配送协议，由其负责应急物资的配送和运力供给；与生产企业签订采购协议，由其保障灾时应急物资的供给。促进受灾地区有条件的商店、超市、批发市场等复商复市，物资生产企业等复工复产，减小应急物流配送压力。在商店、便利店等无法营业的情况下，可考虑设置移动售货车和临时店铺。此外，军队响应速度快、执行能力强，组织严密、装备先进，是突发事件中的“突击队”。要积极推进军队与地方协作，发挥军队在非军事任务中的战斗力，为应急物流配送保驾护航。不同于常规物流配送，应急物流配送往往作业条件复杂、配送任务艰巨，对设施设备的性能水平、配送人员的专业素养提出了更高要求。一方面要鼓励常规物流公司增强应急物流配送能力，另一方面要培育壮大一批专业化的应急物流公司。我国突发事件频发，在政府财力有限、职业配送力量不足、民间组织专业化程度不高、志愿者参与热情高涨的条件下，有必要借鉴德国经验，采用政府主导、社会成员广泛参与的模式，建立专业化的应急物流配送志愿者队伍，积极开展相关培训，提高其作业能力和专业素养。

（五）重视逆向回收，组织配送演练，开展宣传教育

在城市应急物流配送过程中，一般只重视正向物流，而对逆向物流关注不够。在新冠病毒感染疫情期间，欧盟委员会指出关于公路货运的“绿色通道”政策同样适用于废弃物品运输车辆，日本在抗疫方案中也提及废弃物品运输对于维护公众健康的重要性。可见，国外十分重视逆向应急物流配送。事实上，在突发事件中，既需要大量的应急物资快速支援灾区，也需要把灾区大批废弃物运送出来。另外，配送过程中容易出现各个受灾点应急物资分布不均衡的现象，即当某些受灾点的应急物资供不应求时，另外一些受灾点的灾情已经逐渐得到控制，且应急物资的供给量超过了需求量。这时，可以通过回收、转运“渐控地区”的过剩救灾物资，实现应急物资的优化配置。要周期性开展应急物流配送理论演练、计算机模拟演练和实景操作演练，提高不同主体之间协调配合和现场处置的能力，锻炼和培养配送队伍的作业能力，及时发现和解决配送中存在的问题。充分利用广播、电视、报纸、互联网、微博以及微信等媒体，广泛开展宣传教育，帮助群众学习掌握应急物流配送的基本知识和技能，提高群众根据突发事件类别、具体受灾情况、灾民实际需求等信息，针对性提供支援的意识和能力，避免出现捐赠物资未注明物品类别、数量等关键信息，导致应急物资接收点工作人员进行重复拆装作业的情况。

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Research on the Development Strategy of Urban

Emergency Logistics Distribution in China

LIU Si-qi

（Institute of Comprehensive Transportation， National Development and Reform Commission， Beijing 100038）

Abstract： The city where population and industry are highly concentrated

is the main battlefield in emergencies. Promoting the development of urban emergency logistics distribution is of great significance for ensuring the lives and health of people and stabilizing the foundation of economic and social development. Japan， the United States and other countries have experienced frequent emergencies and have accumulated rich experience in emergency response， such as building hierarchical distribution structures， emphasizing the deployment of distribution centers， and promoting government-enterprise-civilian cooperation. Currently， there are still many problems in the operational mechanism， network structure， and service quality of emergency logistics distribution in Chinese cities. In order to create a city emergency logistics distribution system with reasonable layout， powerful functions， and strong support， we should fully draw on the beneficial experiences of developed countries， improve distribution plans， optimize distribution networks， improve intelligentization level， and attach importance to military-civilian cooperation.

Keywords： city; emergency logistics; logistics distribution; emergency plan; intelligent; reverse logistics