多重制度逻辑下普惠性民办园质量风险的生成与防范

杨大伟 杨小敏

［摘 要］ 有质量是普惠性学前教育服务的核心属性和内在要求。当前作为普惠性学前教育服务重要供给主体的普惠性民办园面临着较大的质量风险，从多重制度逻辑的视角看，是政府的政治—行政逻辑、民办园的市场逻辑和家长的社会逻辑相互交织作用的结果。多重制度逻辑互动下，质量监管乏力造成的“管理缺位型”质量风险、经费保障不足引致的“资源制约型”质量风险和质量信息不对称助推的“信息遮蔽型”质量风险在普惠性民办园中以交叉甚至叠加的状态存在。应从加强普惠性民办园质量的准入性筛选与过程性监管，明确普惠性学前教育服务的质量标准并完善经费保障机制，健全信息公开机制以助力多元监督体系完善等方面对普惠性民办园存在的质量风险进行防范。

［关键词］ 多重制度逻辑；普惠性学前教育；普惠性民办园；质量风险

一、问题提出

建设公平而有质量的普惠性学前教育公共服务体系是推进共同富裕的重大任务。[1]普惠性民办园作为我国普惠性学前教育公共服务体系的重要组成部分，截至2021年底已达11.7万所，占普惠性幼儿园总数的47.8%。但是，在数量快速增长的过程中，普惠性民办园也不同程度地陷入了质量风险的窠臼，在高质量教育体系建设背景下成为普惠性学前教育公共服务体系的短板。有研究以北京市一级一类园的156个班级为调查对象， 对不同办园体制普惠性幼儿园的教育质量进行比较，发现普惠性民办园整体质量较低。[2]另有研究对4省6区县433所幼儿园的433个班级教育质量进行现场观察评价，发现在各类幼儿园中普惠性民办园质量最低。[3]也有研究以C市15所普惠性民办园的29个班级作为样本进行质量评估，发现质量整体不理想。[4]总体而言，当前普惠性民办园的质量状态与《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中提出的“安全优质”发展要求还有较大差距，普惠性学前教育在2035年实现“更加优质”的发展目标也面临着较大挑战。因此，着力提升普惠性民办园质量，补齐普惠性学前教育公共服务体系的质量短板是当前我国学前教育改革发展的重要任务。

围绕普惠性民办园质量这一研究议题，已有研究或从学理上对普惠性民办园与质量的关系进行探讨，[5][6][7]以回答“为何普惠性民办园需要有质量”的问题，或对普惠性民办园的质量现状开展调查评估，[8][9][10]回答了“普惠性民办园质量现状如何”的问题。相对而言，对“普惠性民办园质量缘何如此”这一问题缺乏系统深入的分析，特别是针对其内在机理，学术界还缺少相应理论解释和逻辑分析。普惠性民办园作为政府与民办园合作的产物，属于学前教育公共服务供给制度的创新之举，而制度创新的过程往往伴随着多重制度之间的互动与博弈。从制度层面看，普惠性民办园呈现出的质量偏低问题是相关主体在制度安排下行为方式和行动策略共同作用的结果，而行为选择的背后是其所遵从的普遍的、稳定的制度逻辑。基于此，本研究从多重制度逻辑的视角对普惠性民办园质量风险的生成逻辑进行分析，力图回答“普惠性民办园质量缘何如此”这一核心问题。需要指出的是，从多重制度逻辑的视角审视普惠性民办园质量偏低的原因，客观上存在着制度性解释的限度。民办园质量偏低是一个历时性的事实存在，长期以来，我国民办学前教育整体发展不成熟而引致的民办园整体质量偏低，在很大程度上造成了现有普惠性民办园“原生型”质量偏低的状况，即民办园质量基础较为薄弱的事实在普惠性学前教育制度实施之前就已经存在，这就意味着可供吸纳到普惠性幼儿园行列的民办园整体质量偏低。当前我国普惠性民办园质量偏低在某种程度上是民办园质量基础较差的历史事实在当下的延续。但客观上看，普惠性学前教育制度作为尚处于探索阶段的新生制度，难免存在不完善、不健全之处，其作为“后致型”因素在客观上也从多方面、多层次影响着普惠性民办园的质量。本研究主要聚焦于民办园转型为普惠性民办园后，各主要行动主体的制度逻辑如何在互动与博弈中影响普惠性民办园质量这一问题进行探讨，并在此基础上从制度层面提出普惠性民办园质量风险的防范策略，以期为助力我国普惠性民办园有质量、可持续发展提供决策参考。

二、多重制度逻辑框架及其在普惠性民办园质量风险中的嵌入

（一）多重制度逻辑分析框架的理论阐述

“制度逻辑”由弗利南德（Friedland）和阿尔弗德 （Alford）率先提出，其认为“制度逻辑”是确定制度参与主体行为方式的规则体系和观念框架。[11]任何制度秩序都会根据各自的中心逻辑建构其组织关系和制度安排，并塑造主体的行动机制与行为方式。按照西方社会体系运行的结构与功能，沃尔特·鲍威尔（Walter Powell）认为其主要受到市场逻辑、家庭逻辑、国家逻辑、民主逻辑与宗教逻辑等五大核心逻辑的制约。[12]国内学者周雪光较早将“制度逻辑”引入我国社会科学研究之中，提出了“多重制度逻辑”的分析框架，并以国家、科层制、乡村三个行动主体的逻辑，阐释了多重逻辑在村庄选举制度变迁中的作用机制。[13]相对于传统制度逻辑单一、线性的分析框架难以有效应对纷繁复杂的社会问题，多重制度逻辑将现象或问题置身于多主体、多层面且相互影响的制度逻辑域，以多元、系统、互动的视角进行分析的框架有更强的解释力。国内学者在借鉴吸收西方社会五大核心逻辑的基础上进行了本土化演绎，在国家逻辑方面进一步区分了中央政府的政治逻辑和地方政府的行政逻辑，[14]提出了社会逻辑、学校逻辑等符合中国社会改革发展现实状况的学术概念，[15]对我国社会制度样态及其变迁中的现象给予了较好的解释。多重制度逻辑试图挖掘行为背后本质性、一般性的制度规则，有助于更全面深入地审视外显行为下的内在逻辑。兼具国计民生属性的教育，既作为一个相对独立的体系运行，又通过一系列的相互关系存在于整个社会制度体系之中。多重制度交互影响推动形成宏观制度变迁和微观机制转变，是教育领域综合改革深化的过程性体现。

就普惠性民办园而言，在不同制度逻辑影响及交互作用下，各相关主体行动机制和行为方式客观上构筑了普惠性民办园的生存与发展环境，进而从多层次、多方面形塑着普惠性民办园的质量样态。运用多重制度逻辑框架从多元、动态和复杂的制度环境审视和阐释普惠性民办园质量偏低问题，具有特定的适用性。一方面，普惠性民办园是一种特定组织关系和制度安排之下的结果，而多重制度逻辑作为组织社会学中新制度主义理论的重要分支，对于诠释制度场域及其关系具有较强的解释力。近年来，一些研究尝试运用多重制度逻辑的视角对教育数据开放、校外培训机构治理等相关问题进行深入分析，显示出这一分析框架在错综复杂的教育问题研究中具有较强的适用性和认可度。另一方面，普惠性民办园是一类极具复杂性的园所。在我国当前的办园格局中，主要包括了公办园、普惠性民办园和非普惠性民办园，其中公办园属于公办公有的性质，非普惠性民办园则属于民办民营的性质，这两类幼儿园制度场域与关联主体相对较为清晰，相较公办园和非普惠性民办园，普惠性民办园既受到政府相关支持和管理政策制度的影响，同时也客观上无法摆脱市场竞争机制的制约。制度场域和关联主体的复杂性决定了对其质量状态的分析不能运用单一、线性的逻辑开展，而多元主体和复杂关系的分析恰恰是多重制度逻辑之优势所在。

（二）普惠性民办园质量风险中多重制度逻辑的嵌入

质量风险本质上是质量有机构成相关要素的特定组合关系与保障系统处于非适宜状态的结果。因此，对质量风险成因的分析离不开对质量相关要素及其组合关系与保障系统的深入剖析。一般意义上讲，学前教育服务的质量由结构性质量和过程性质量两部分构成，有质量的学前教育服务是结构性质量与过程性质量有机融合的结果。[16]其中，结构性质量包括了园舍建筑、玩教具配置、教师配备等质量要素，过程性质量则包括了师幼互动、园所文化、课程活动等质量要素。但无论是结构性质量亦或是过程性质量均需要相应的管理资源、经费资源、信息资源等作为保障系统。在管理资源方面，幼儿园的准入管理、常规年检等作为保障园所质量的重要外部条件，发挥着设定质量门槛和动态质量监督等重要作用；在经费资源方面，完备适宜的玩教具配备、充足且高素质保教人员的聘用等均需要相应的经费投入作为必要支撑；在信息资源方面，无论是有效的管理还是科学的经费资源投入，均需要对信息进行全面准确的把握与判断，只有在对质量要素信息系统全面搜集的基础上，才能对园所质量开展有效的监督管理，也只有经过对相应质量要素成本信息的科学核算，才能够有效保障经费资源投入的充足性与效率性。相反，在管理资源、经费资源和信息资源等不足的情况下，幼儿园质量的不同构成要素就容易产生不足或缺位的状况，进而影响整个质量生发机制的正常运行，以致诱发幼儿园质量风险，如经费不足造成教师待遇较低、难以聘用高素质教师或教师配备不足，限于专业能力或时间精力等，幼儿园中相应的师幼互动、课程活动等关键性质量要素就难以得到有效保证，进而制约着保教质量的提升。

从根本上看，管理资源、经费资源、信息资源等资源的配置是制度安排及制度场域中相关主体行动逻辑共同作用的结果。正如有研究者指出的，资源配置问题是制度的核心所在。[17]具体而言，主要包括“正式制度”与“非正式制度”两种形态，所谓“正式制度”是指通过法律法规、政策规章等做出的成文的、对目标群体具有强约束作用的规则体系，“非正式制度”则是指群体在社会活动中逐渐形成的具有普遍约束力的价值观念、行为方式等不成文、非正式的规则。[18]普惠性民办园质量的生发与保障根本上需遵循幼儿园质量构建与运行的基本逻辑和内在规律，相应地，其质量风险在很大程度上也是管理资源、经费资源和信息资源等方面受到相关正式制度与非正式制度共同影响的结果。一方面，普惠性民办园作为学前教育公益普惠取向下政府与民办园合作的结果，其固然是在中央和地方普惠性民办园相关政策制度的安排下产生的，其质量状况不同程度地受到诸如准入政策、补助制度、监管制度等相关政策制度的形塑，如准入政策中对园所质量要求的高低先天地影响着普惠性民办园后期运行过程中的质量水平，而经费补助的多少又决定着园所质量要素配置的可能性。另一方面，在政策制度实施的过程中，相关主体的行为方式和价值观念等非正式制度也在很大程度上影响着政策制度最终的效果，其也通常是引发多重制度逻辑冲突集中爆发的关键节点。[19]在普惠性民办园相关政策制度实施落地的过程中，政府、民办园、家长等相关主体的行动方式与路径选择，必然会受到诸如民办园的身份定位和经营逻辑、家长的价值观念与支付偏好等非正式制度的约束。如：民办园管理者过度追求经济利益，就可能舍弃质量而选择增加收益；家长因对学前教育重视程度不足或收入较低而处于低支付意愿的状态，就容易造成需求端对学前教育服务质量的敏感度不足，进而影响供给端普惠性民办园的质量。总而言之，上述正式制度与非正式制度客观上从不同方面、以不同形式影响着普惠性民办园的质量状况，而多重制度逻辑正是兼顾正式制度和非正式制度来审视社会现象的生成，能够更为全面地解释普惠性民办园质量风险的内在逻辑。

三、普惠性民办园质量风险生成的多重制度逻辑

从制度逻辑分析的视角来看，制度建立和实施的过程也是各个制度参与者互动与博弈的过程，而参与者大多会在其中寻求自我利益最大化的行动方案。[20]多重制度逻辑之“多重”，本质上是不同行动主体基于所处的制度场域所诱发和塑造的行为方式。从多元主体的行为方式理解和认识某一问题背后的多重制度逻辑及其相互作用是多重制度逻辑分析框架的基本命题，也是多重制度逻辑划分的主要视角。普惠性民办园本质上是由中央政府提出，地方政府探索实施，以政府与民办园合作为基本形式，以适龄幼儿及其家庭为服务对象的制度创新，因此，与普惠性民办园发展直接相关的行动主体包括作为主导者的中央政府和地方政府，作为合作者的民办园以及作为服务对象的幼儿、家长，[21]各行为主体在相应的外在制度环境和条件约束下会按照自己的偏好进行侧重性决策和行动。相应地，三方主体所遵循的制度逻辑也在互动交织的作用中构造了普惠性民办园质量所依存的制度场域。其中政府所遵循的核心制度逻辑是政治—行政逻辑。具体而言，中央政府从促进学前教育公平正义的价值导向出发，作出实施普惠性学前教育制度的战略决策，属于典型的政治逻辑；地方政府则遵从科层制权力关系网络，通过相关政策制度的颁布与实施，实现中央政府政策目标的逐级传导，本质上属于“对上负责”的行政逻辑。政府的政治—行政逻辑从宏观层面勾勒了普惠性民办园质量生发的制度环境。民办园由于组织属性和相应的运行方式所限，寻求经济利益获取的市场逻辑成为其所遵循的核心逻辑，在这一制度逻辑下做出影响园所质量的行为安排。家长本质上是社会大众的组成部分，社会逻辑是其所遵循的核心制度逻辑，换言之，其在价值选择和行动策略方面的固有惯性必然会映射和作用于普惠性民办园质量相关的外部要素之中。总体上看，上述主体所遵循的制度逻辑均镶嵌在普惠性民办园制度环境之中，并受到其他各种制度的影响，呈现出一种逻辑的张力，进而在客观上影响着普惠性民办园的质量。因此，下文主要从政府的政治—行政逻辑、民办园的市场逻辑和家长的社会逻辑分析普惠性民办园质量风险的生成。

（一）政府的政治—行政逻辑

1. 中央政府：以制度创新提升学前教育的公益性。

中央政府作为最高行政机关，是国家层面公共利益的倡导者和维护者，[22]推动经济发展、社会建设是其关键责任，维护社会的公平正义是其行动的核心价值取向，发展普惠性民办园正是提升学前教育公益性、促进社会公平正义的重要举措。在普惠性民办园发展方面，中央政府的制度逻辑主要是政治逻辑，即通过最高决策层级表达国家整体意志。作为中央政府首先提出的政策构想，从2010年《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出引导和支持普惠性民办园发展以来，在后续连续实施的三期学前教育行动计划及2021年印发的《“十四五”学前教育发展提升行动计划》中均持续性地进行了相应的制度安排。发展普惠性民办园的目标和思路是相对明确的，目标为由公办园和普惠性民办园组成的普惠性幼儿园学位供给占比要分别在2020年和2025年达到80%和85%，其思路则是通过财政补助、政策优惠等政策工具规制民办园的收费以抑制民办学前教育市场存在的“市场失灵”现象，缓解学前教育长期存在的“入园难”“入园贵”问题，提升学前教育的公益性。中央政府提出了一系列引导和支持普惠性民办园发展的指引性策略，基本路径是通过政府的扶持和管理，让民办园切实符合“面向大众”“收费较低”等基本要求，并明确将发展普惠性民办园的事权下放至地方政府，中央政府则主要通过转移支付和监督管理等方式激励和引导地方政府开展改革探索。这在很大程度上为地方政府行使“自由裁量权”提供了制度空间，但在顶层设计中，对普惠性学前教育服务最为关键的“普惠程度”和“质量水平”未予以明晰，这也在很大程度上容易造成制度在执行过程中被曲解或者异化。

（1）“普惠程度”定义模糊引致资源给付失衡。

普惠性学前教育制度本质上是通过政府给付以实现更多适龄儿童享有接受公平而有质量的学前教育服务的国家行动，从某种程度上看，政府的给付力度决定了普惠性学前教育服务的普及范围与惠及程度。但是作为顶层设计中的重要内容，普惠性学前教育服务的政府给付力度如何，在国家层面相关政策中并没有明确的规定，仅提出了“面向大众”“收费较低”等要求，但是对“收费较低”缺乏可操作性的界定与说明。[23]与之相关联的是，从较高收费变为“收费较低”意味着需要政府公共财政参与并分担，而普惠性民办园的办园成本中，公共财政到底应该分担多少，这个比例目前并没有明确的底线标准。同时，通过对相关政策文本的梳理，发现当前中央和地方政府在普惠性学前教育服务中的财政供给责任也并没有形成分项目、按比例模式或差额补贴模式的明确方案，主要是省、市、县等各级政府之间在普惠性民办园的财政补助方面进行了相应的事权与支出责任划分。整体性财政分担比例和央地政府责任划分不明，在一定程度上可能使一些地方政府因财政供给能力有限或公共服务意识不足而选择少投入甚至是不投入，进而制约了普惠性民办园用于质量保障的经费资源投入水平。如有研究发现，一些地区普惠性民办园财政补助标准仅为每年120元/生，同时部分地区经济发展水平和财力状况与生均财政补助标准并不匹配，即经济发展水平较高且财力较为充足，但普惠性民办园生均财政补助标准却相对较低。[24]

（2）“质量水平”标准缺位诱发规模质量失序。

公共服务供给的质量保障离不开建立相应的质量标准。[25]作为一种公共服务，当前国家层面并未对普惠性学前教育的质量标准有相应的规定，尽管国家层面多次在政策文件中指出，普惠性民办园必须“有质量”“质量有保证”，但其仅限于一种价值取向，并未转换为一种可参照、可评价和可监督的标准体系。整体上看，普惠性学前教育应该达到何种质量水平并无可供参考的标准。在实践层面，各地对普惠性民办园的质量要求也存在较大差异。通过梳理省级普惠性民办园认定政策发现，一些省份要求普惠性民办园必须达到某一质量等级，如达到准办园或三级园及以上等级；也有一些省份虽然要求普惠性民办园必须“质量合格”，但是对“质量合格”的解释较为笼统，如仅提出“认真实施《幼儿园教育指导纲要（试行）》《3～6岁儿童学习与发展指南》，遵循幼儿身心发展规律，实施科学保教，自觉抵制‘小学化倾向，建立良好的家园共育机制，得到家长、社会的认可”等。相应地，在普惠性民办园发展责任的督导评估方面，中央政府对省级政府的主要考核指标仍然聚焦于普惠率。如2018年印发的《〈对省级人民政府履行教育职责的评价办法〉实施细则》中仅将“制定普惠性幼儿园认定标准和普惠性幼儿园覆盖率”作为对省级人民政府履行教育职责评价的内容，并未在质量要求方面建立相应的评估指标。质量标准不清晰在客观上为地方政府减少财政投入、人员投入和管理投入而“短、平、快”地发展质量较低的普惠性民办园留下了制度性的自决空间。

2. 地方政府：资源制约下的对上负责。

从权力配置结构来看，我国属于典型的压力型垂直领导政府管理体制。[26]支持和管理普惠性民办园的事权主要在县级政府，下级政府的基本制度逻辑是科层制下对上负责的行政逻辑。当前我国部分县级政府存在着财权与支出责任不匹配的资源制约问题，特别中西部地区不少县级政府均不同程度地面临着财政收支失衡的压力。已有研究发现，在财力有限的情况下，地方政府更倾向于压缩教育投入来节省财政开支，[27]其中学前教育首当其冲。在基础教育财政支出责任下移的背景下，地方义务教育财政支出和学前教育财政支出之间存在着此消彼长的现象。[28]部分地区义务教育财政支出尚存在困难，对学前教育尤其是普惠性民办园的投入也就显得心有余而力不足。同时，受固有“公办园等于公共利益”的传统思想影响，投向普惠性民办园的财政经费非常有限，这种资源配置的不公平在很大程度上制约了普惠性民办园质量的提升空间。整体上看，在保障普惠性民办园质量方面，地方政府往往处于一种“资源制约下的对上负责”这一制度逻辑之中，即在资源受限的条件下寻求如何实现对上负责。正如前文所述，中央政府主要对显性的普惠率指标进行考核，对域内发展普惠性民办园的质量并无清晰明确的考核指标。在主客观因素引致的财政资源有限的情况下，本着对上负责完成学前教育普惠目标的任务，县级政府可能选择将资源需求较少且容易见到成效的外显性指标（普惠率、新增学位等）作为主要目标，而对短期内难以显现成效的普惠性民办园质量问题不够重视或者难以真正重视，在这一核心逻辑影响下产生了系列策略选择。

（1）筛选认定：“数量优先”导向下质量标准偏低。

筛选认定是对转型为普惠性幼儿园的民办园进行质量把关的起始环节，但部分地区为了追求学前教育名义上普惠率目标的实现而设置较低的质量标准。一方面是显性的质量标准要求不高，认定条件中片面侧重对民办园收费的限制，而忽视了质量维度的把关。通过对相关政策文件的梳理分析发现，一些地区对普惠性民办园的质量并未提出等级要求，仅限于年检合格或基本合格，无“大班额”、无“小学化”问题，未发生安全事故等较低水平的条件。另一方面，筛选认定标准中有明确的质量要求，但实施时把关不严格造成的隐性质量标准偏低。如有调查发现，一些地区在普惠性民办园认定工作中采取“先进后补”的策略，即将一些存在“原生型”质量风险的民办园吸纳到普惠性幼儿园行列。[29]在能够或者愿意提供给普惠性民办园发展的资源有限的情况下，为了在短时期内以较低的成本增加普惠性民办园的数量并达到国家规定的普惠率水平，将质量较低且收费较低的民办园吸纳到普惠性幼儿园行列无疑是一种省时省力的方式，相比质量较高且收费较高的民办园，质量较低的民办园本身收费较低，转型为普惠性民办园后不需要降低价格就可以满足收费较低的要求，对于政府是否有财政补助以及补助的力度与持续性期待也较低，在某种程度上弥合了政府在财政支出能力或意愿不足背景下提升普惠率的需求。

（2）质量评估：“力求稳定”思维下监督管理宽松。

在普惠性民办园运行过程中对其进行质量评估是规范园所质量的有效手段，但是受限于监管力量较弱、专业性不强、质量信息难以获得等主客观因素的制约，县级政府对普惠性民办园质量缺乏有效监管。有研究发现，对普惠性民办园的监管成本较高，特别是对于作为质量关键要素的过程性质量的监管需要政府建立科学理念和培养专业人才，从而拉高了对质量治理的成本。[30]当前对普惠性民办园的监管内容主要为园所收费和硬件条件：园所收费方面主要是要求普惠性民办园不得在保教费外以特长班、赞助、捐资助学等名义另行收取费用，收费标准、依据等应予以公示；[31]硬件条件方面，有研究发现，政府对普惠性民办园质量的监管主要聚焦于班额人数控制与师幼比、幼儿园户内外场地面积与设备等质量要素。[32]对需要投入较大人员精力的保教水平、师资素质等与办园质量高度相关的质量要素的监管相对薄弱。部分地区为了维持域内普惠性学前教育资源的稳定性以完成上级政府所要求的学前教育普惠任务，对普惠性民办园的质量监管比较宽松，对其质量问题缺乏有力的惩戒措施。有研究发现，一些地区仅将发生重大安全事故、“小学化”问题等作为普惠性民办园强制退出的触发条件。[33]这就意味着只要不发生重大安全事故和存在“小学化”问题，普惠性民办园的强制退出机制就形同虚设，难以有效发挥政府对普惠性民办园质量的监督作用。

（3）资源给付：“限价—补助”模式下经费保障乏力。

教育质量的提升从根本上有赖于资源的充足投入，有研究显示，幼儿园生均经费的提升是园所质量提高的关键要素。[34]生均经费一方面影响着幼儿园硬件条件的配备，另一方面也影响着教师的数量和质量。研究发现，较低的薪酬水平会通过降低教师素质要求和增加教师队伍的流动性等方式给幼儿园教育质量带来负面影响。[35]在当前以“限价—补助”模式发展普惠性民办园的制度背景下，一些地区作为普惠性民办园主要经费来源的收费和财政补助均难以满足园所质量保障的需要。一方面是限价较低，部分地区为实现普惠性民办园的低价目标，将普惠性民办园价格限制在较低水平，如一些省份要求普惠性民办园的收费不得高于同等级公办园的收费水平。但与此同时，给予普惠性民办园的财政补助有限，限价标准与财政补助力度不匹配。[36]不少省份公办园仅生均公用经费就远高于普惠性民办园的生均财政补助，但对于公办园而言，生均公用经费仅仅是公共财政经费投入的一部分，人员经费等才是公共财政投入的大头。对于普惠性民办园而言，生均财政补助经费是最主要甚至是唯一的财政经费来源。这就使得普惠性民办园能够用于质量保障的资源非常有限，保持正常运行就存在不小压力，质量发展也就成为一种无力之举。另一方面，在财政经费的使用方面也因未瞄准关键质量要素而在无形中降低了其质量保障的效力。通过对相关政策文本的梳理，发现不少省份指出普惠性民办园的生均财政补助仅限用于经常性支出和办公经费等，不得用于教师工资等人员经费支出，而有研究表明，较高的人员开支恰恰是财政补助作用于提高幼儿园教育质量的关键中间变量。[37]

（二）民办园的市场逻辑

一般认为，民办机构往往以追逐经济利益为根本目的，[38]市场逻辑是包括普惠性民办园在内的民办园的核心逻辑。我国民办园是在公办学前教育资源不足的背景下借助市场机制发展并壮大的，大多数民办园举办者是出于“投资办园”而非“捐资办园”的目的开设幼儿园的。[39]因而，获得经济利益是其根本行动逻辑，提供学前教育服务是其获取经济利益的方式和途径，尽管这种行为在客观上也通过扩大学前教育资源供给增强了学前教育的公益属性。[40]普惠性民办园虽然是具有特殊性质的民办园，但是无论从办园主体还是经费来源来看，均具有鲜明的民办色彩。在办园主体方面，民办园举办者或者自建园舍，垫付了大量的建设成本，或者租赁园舍办园，需要支付一定的租金。在经费来源方面，尽管政府对普惠性民办园有不同程度的财政补助，但是在大多数地区，于大多数普惠性民办园而言，举办者投入和保教收费仍然是其主要的经费来源，本质上仍然处于自收自支、自负盈亏的生存状态。这就意味着无论普惠性民办园是否出于营利的目的，或者在现有民办教育分类管理制度下选择登记为“营利性”或“非营利性”性质，仍然难以摆脱市场机制的约束，竞争机制、价格机制等核心市场机制仍然在普惠性民办园发展方面发挥着至关重要的作用，其经营管理者必须在尽可能获得较多资金收入的同时控制园所的办园成本，保持园所收支平衡才能够维持园所的持续运行。

从根本上看，大多数民办园转为普惠性民办园是其所遵循的市场逻辑的外在表现，民办园选择转型为普惠性民办园大致可分为自愿转型和无奈转型两种。自愿转型的普惠性民办园遵循着“薄利多销”的经营思路，转为普惠性民办园后尽管收费受限，但是由于其收费本身较低，受限价政策的影响并不大，同时在与政府的合作中也能获得一定额度的财政补助或税费减免、土地优惠等政策支持。[41]这些幼儿园在政府实质性支持投入较少的情况下，不得不沿袭原有“低价—低质”的运行逻辑。[42]另一种则是无奈转型为普惠性幼儿园的民办园。这类幼儿园具有一定质量且收费偏高，出于保持办园自主权特别是园所定价、招生等方面的决定权，本身并没有较强的意愿加入普惠性民办园行列，但是很多举办者认为普惠是学前教育发展的一大趋势，为了保持或提升其在学前教育市场中的优势，同时由于教育作为一种公益性事业在我国法律和社会大众群体中已经成为一种“公共预设”，与政府合作客观上可以提高其社会声誉，转为普惠性幼儿园也是民办园公益属性的外部彰显。如相关研究的访谈中有普惠性民办园管理者谈到：“转型是大势所趋，可能也只是前期挣扎一下，等到后面风刮到我们这边来，我们也不得不欣然接受了。转型只是一个时间早晚的问题，所以我们选择了现在转型。”[43]因此，这类民办园在政府的宣传引导下选择转型为普惠性民办园，但是在普惠性学前教育服务供给方面常常是一种“阳奉阴违”的状态，在政府监管不严格的情况下，通过摊薄成本和降低质量以寻求经济利益最大化。正如有学者指出，民办园与政府之间存在着天然的信息不对称，民办园作为质量信息的优势方，可以在不触及安全底线的情况下对一些难以获得质量信息的要素（如人员）进行成本削减，进而增加其经济收益。[44]而园所运行过程中所投入成本的减少又会通过影响软硬件条件等质量构成要素进而损害普惠性民办园的质量。

（三）家长的社会逻辑

在普惠性民办园质量方面，家长的逻辑主要是社会逻辑，即某一社会群体在社会关系格局中自成系统的认知习惯与行为方式。生发于市场机制的服务有着瞄准特定消费人群的天然特性，学前教育服务特别是民办学前教育服务亦是如此。有研究发现，民办园内部有着明显的分层，[45]其中收费较高的高端民办园主要面向高收入群体，其运行逻辑是高收费支撑下的高质量，接受政府限价意味着需要大幅降价，在政府补助较低的情况下，这种选择并不符合其根本利益，这类民办园并无转型为普惠性民办园的动力。愿意转型为普惠性幼儿园的民办园往往本身是收费较低且面向普通大众的园所。因此，普惠性民办园的主要目标群体是社会中下层民众，其显著特征一方面是经济收入有限，加之对学前教育的重视程度不高，因而支付意愿较低，以致能够或愿意负担的学前教育支出较为有限，[46]虽然高成本与高质量并不具有必然联系，但是较好的学前教育质量的生发和保障无疑需要相应的成本投入作为基本支撑。按照约翰·斯通（John Stone）提出的教育成本分担原则，受益原则和能力原则是进行教育成本分担的基本遵循。相应地，作为学前教育服务重要成本分担主体的家长的价值意义感知及支付能力也会在很大程度上通过影响服务成本投入，间接地影响普惠性民办园的办园质量。有研究发现，低收入家长群体对幼儿园所提供的学前教育服务的定位主要是基本的生活照看服务方面，[47]囿于对学前教育价值意义认知偏颇，家长特别是中低收入家长群体作为短视、自利的经济行为主体，不太愿意为外溢的社会效益和迟滞的个体效益付费，[48]对普惠性民办园质量保障所需的资源支撑而言，来自市场的资源供给力也相应地被大大削弱，这在很大程度上影响着普惠性民办园的园所运行思路和相应的质量规格选择。

另外，学前教育服务作为一种特殊的商品，属于典型的“信任品”。“信任品”这一概念是美国学者达比（Darby）和长尼（Kami）在尼尔森（Nelson）将产品分为“搜寻品”和“体验品”的基础上提出的。“搜寻品”是指在购买之前就可以通过观察了解到产品的质量信息，“体验品”则必须在购买并使用后才能够获得其质量信息，而“信任品”则是指即便购买使用后仍然难以掌握其质量信息的产品。[49]从这个角度看，学前教育服务无疑属于“信任品”的范畴，对其质量进行全面理性的判断需要大量客观真实的学前教育质量相关要素信息作为基础，而由于家长与园所之间天然存在的质量信息不对称，在园所对相关质量信息披露不足的情况下，家长对质量要素信息的获得较为困难，特别是对作为质量核心影响要素的师幼互动等过程性质量信息难以科学有效地掌握。同时，除质量信息外，质量的科学判断需要相应的知识能力素养作为支撑。作为普惠性民办园服务购买者的社会中低收入的部分家长，由于其专业知识能力有限，并不能对服务质量进行客观全面的判断，而主要通过幼儿园的宣传和实地考察园所环境等方式对质量做出粗略的感知。如有研究发现，家长主要将幼儿园园所环境和设施状况等作为对民办园园所质量判断的依据。[50]受普惠性民办园质量信息闭塞和自身质量判断所需的专业知识能力有限的双重制约，作为消费者的普惠性民办园幼儿家长参与质量监督的作用较为有限，进而造成来自家长选择的市场倒逼机制对普惠性民办园质量保障与提升的效力疲软，正如有学者所指出的，对于公民而言，高昂的信息成本下消极无为并选择容忍往往是合算的。[51]

四、普惠性民办园质量风险的防范策略

正如前文所述，普惠性民办园的质量风险是政府、民办园和家长等主体所遵从的制度逻辑相互作用的结果，尽管各方制度逻辑在作用形式和影响效应上存在差异，但是通过对相关制度逻辑的归纳分析，可以看出三种制度逻辑中存在着影响普惠性民办园质量的“共同要素”，主要包括质量监管、经费保障和信息资源。质量监管方面，政府质量监管不足使得质量偏低的民办园进入普惠性民办园行列，转型为普惠性民办园后受主客观因素的影响，来自政府和家长的质量监管不足也为民办园弱化园所内部质量监管、降低质量而寻求经济利益提供了制度空间；经费保障方面，部分地区政府财政投入意愿或能力不足使得收费限价与财政补助不匹配，加之家长支付能力和意愿较低，引致普惠性民办园因经费资源不足而无法配置高质量软硬件质量要素；信息资源方面，在普惠性民办园对相关质量信息披露不足的情况下，政府和家长受主客观因素限制，难以对普惠性民办园质量进行全方位的外部监督。整体上看，质量监管不足造成的“管理缺位型”质量风险、经费保障乏力引致的“资源制约型”质量风险和信息资源不畅助推的“信息遮蔽型”质量风险在普惠性民办园中交叉甚至叠加存在。基于此，应以此为核心抓手对普惠性民办园的质量风险进行防范，推进政治—行政逻辑、市场逻辑和社会逻辑的融合共生。

（一）前提基础：加强普惠性民办园质量的准入性筛选与过程性监管

在发展普惠性民办园的过程中，对普惠性民办园进行全方位、系统化的质量管理是政府的责任所在，也是防范普惠性民办园发生质量风险的前提和基础。一方面，应严格把好普惠性民办园的“入口关”，对民办园的园所建筑、设施设备、师资配备、教育教学活动等质量构成要素开展全面筛选。尤其要强化对作为质量关键要素的师资队伍的考核，在教师数量与资质、聘用规范、待遇保障、队伍稳定性等方面进行更加精细化的管理，如可要求民办园保障教师工资待遇，依法签订劳动合同和缴纳社会保险等，避免后期教师聘用不规范或待遇难以得到有效保障造成的师资短缺、流失严重等问题，以此来保证加入普惠性民办园行列的民办园的质量。在学前教育发展基础较差的地区至少要保证安全、卫生等底线质量，在学前教育发展基础较好的地区则要在安全、卫生的基础上对候选民办园的质量进行综合评估，坚持“优中选优”的原则，按照域内年度普惠性民办园扩充规划进行选择和淘汰。

另一方面，进一步加强对普惠性民办园质量的过程性监管，避免出现普惠性幼儿园资格“一评定终身”的情况，始终让普惠性民办园处于“优胜劣汰”的动态管理之中，以此来强化普惠性民办园对园所质量的重视程度。一是要加强对普惠性民办园的督导，通过定期与不定期督导相结合的方式，组织专业人员深入普惠性民办园内部对安全卫生、环境创设、教育活动设计与组织、教师教学能力等方面开展重点监督与指导，对督导中出现的问题进行及时有效的反馈。二是要基于科学适宜的评估标准对普惠性民办园进行质量评估，质量评估结果应与公共财政资助力度、普惠性民办园资格是否保留等直接挂钩。对质量提升明显的园所，有条件的地区应该设置质量提升奖励性经费，或者允许其按照“优质优价”的原则适度提高收费水平。同时，研究发现，政府惩罚措施大大增加了普惠性民办园不努力的成本。[52]因此，对于质量明显下滑的普惠性民办园，在调整其质量等级的同时应根据域内学前教育资源基础进行相应的管理，在域内学前教育资源较为充足的地区，可探索实行质量评估的“末位淘汰制”或低于某一质量等级则强制退出的措施。

（二）关键保障：探索建立普惠性民办园质量标准并完善经费保障机制

明确普惠性学前教育公共服务质量标准及相应的成本分担机制，并据此加强对政府及相关部门的督导与问责是防范普惠性民办园系统性质量风险的关键所在。普惠性学前教育本质上是面向大众提供的一种具备一定质量的公共服务，不应该以高成本和高质量的豪华幼儿园或示范性质的幼儿园的质量作为标准，而应基于其作为公共服务的性质定位并结合学前教育质量构成的核心要素确定相应的质量标准。2022年教育部印发的《幼儿园保育教育质量评估指南》从国家层面确立了较为清晰明确的幼儿园质量评估框架与指标，也为在此基础上开展不同层次、不同类型的学前教育服务质量评估提供了有力的参照。基于普惠性学前教育作为公共服务的性质定位，国家在未来改革中应进一步依托《幼儿园保育教育质量评估指南》探索建立普惠性学前教育公共服务的质量标准框架，包括园舍建筑、玩教具配备等硬件标准和教师资质、配备充裕性等软件标准等，并在确定相关质量要素底线标准的基础上进一步划分质量标准的等级，基于所确立的普惠性民办园质量分级分类标准，可采取教育经济学中成本测算常用的“示范学校法”“专家判断法”等要素成本估算的方法，科学测算相应质量等级的普惠性学前教育服务供给的生均成本，并以相应的生均成本作为设定和调节普惠性民办园收费与补助的科学依据。

同时，应完善政府财政补助和市场收费限价相关制度，夯实普惠性民办园质量保障的经费基础。在政府财政补助方面，应通过明确普惠性民办园成本中公共财政的分担比例和各级政府事权与支出责任的划分方案等，来保证普惠性民办园质量保障具备相应的经费资源支撑。一方面，为防止地方政府在支持普惠性民办园发展方面财政投入随意性大、投入比例低等问题的出现，中央政府应明确全国层面普惠性民办园成本中财政分担的最低比例，确立刚性的财政投入底线标准。[53]另一方面，在各级政府之间也应进一步明确或调整普惠性民办园财政补助的分担比例。可参照义务教育生均公用经费分地区划分分担比例的思路，按照经济发展水平和学前教育体量等将各省份划分为不同的区域，根据经济发展水平越高的地区，中央财政分担比例越低，地方财政分担比例越高的原则划分央地政府在支持普惠性民办园发展方面的财政事权及相应的支出责任。在市场收费限价方面，针对当前普惠性民办园与公办园所享有直接或间接的公共财政资源投入差异较大的情况，应调整现有对普惠性民办园的收费限价制度，整体思路是在质量标准的基础上确立成本标准，进而根据公共财政分担比例确定普惠性民办园的生均收费标准，让普惠性民办园收费与公办园收费解绑，适度发挥市场价格机制在普惠性民办园质量保障方面的价值。

（三）必要支撑：健全信息公开机制以助力多元监督体系的完善

从多重制度逻辑的视角看，质量信息资源的缺乏引致的外部质量监督乏力是普惠性民办园普遍存在质量问题的重要原因。针对当前普惠性民办园服务体系中政府监管不足和社会监督不同程度缺位的状况，应逐步完善对地方政府履行普惠性学前教育公共服务体系建设责任的考核机制，将域内普惠性民办园的质量状况作为上级政府对下级政府履责成效评价的重要内容。同时，健全普惠性民办园质量的社会监督机制，应引导和支持广大家长积极参与到对普惠性民办园的质量监督之中。其中的关键就是要逐步消除普惠性民办园质量信息在各方主体之间的不对称，尽管从理论上看，完全消除信息不对称很难实现，但仍然可以通过相关制度的优化来缓解这一状况。

整体上看，应建立健全政府层面和园所层面的普惠性民办园质量信息披露制度。在政府层面，地方政府对普惠性民办园进行的质量评估结果及更为细致的质量要素情况应在相关部门门户网站或专门平台予以公布，为进一步加强普惠性民办园质量建设方面履责情况的考核提供必要的信息支持。上级政府可根据相关信息并结合普惠性民办园质量实地抽检情况，将当地普惠性民办园质量建设方面的成效作为对下级政府履责情况评价的重要内容。实际上，当前国家层面已经颁布了《县域学前教育普及普惠督导评估办法》，初步描绘了对学前教育普及普惠工作进行督导的主要方面、关键要点及运行机制，未来改革的重点应是出台相应的实施细则，对评估办法进行细化，切实让督导评估发挥督促各级政府重视域内普惠性民办园质量监管与保障的重要作用。在园所层面，应要求普惠性民办园定期对园所的玩教具配备、师幼比、教师资质等信息进行公布。同时，政府相关部门应通过定期与不定期的现场考察以确定质量相关要素信息的真实性，以此为社会大众提供关于普惠性民办园质量的信息资源。在调动社会大众对普惠性民办园进行质量监督积极性的同时，也通过提升家长基于园所质量的理性选择进一步发挥市场机制在普惠性民办园质量保障和提升中的作用，使普惠性民办园为提高园所声誉和增加生源而更加重视园所的质量建设工作，家长作为监督者加入在客观上也降低了政府对普惠性民办园质量监管的成本。

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The Generation and Prevention of Quality Risks in Inclusive Private Kindergartens under Multiple Institutional Logic

YANG Dawei1， YANG Xiaomin2

（1School of Education， Central China Normal University， Wuhan 430079 China； 2China Institute of Education Policy， Beijing Normal University， Beijing 100875 China）

Abstract： Quality is the core attribute and inherent requirement of inclusive preschool education services. Currently， as an important supplier of inclusive preschool education services， inclusive private kindergartens face significant quality risks. From the perspective of multiple institutional logic， it is the result of the interweaving of the political？鄄administrative logic of the government， the market logic of private kindergartens， and the social logic of parents. Under the multiple institutional logic， the “management vacancy type” quality risk caused by insufficient quality supervision， the “resource constrained type” quality risk caused by the lack of funding guarantee and the “information masking type” quality risk promoted by insufficient information resources exist in a cross or even overlapping state in inclusive private kindergartens. Therefore， it is necessary to strengthen the admission screening and process supervision of the quality of inclusive private kindergartens， clarify the quality standards for inclusive preschool education services and improve the funding guarantee mechanism， and establish a sound information disclosure mechanism to help the improvement of a diversified supervision system， so as to prevent quality risks in inclusive private kindergartens.

Key words： multiple institutional logic； inclusive preschool education； inclusive private kindergartens； quality risk

（责任编辑：熊灿灿）