我国侦查权配置现状及其优化路径

2024-06-23秦平山刘颖泽

河北科技大学学报(社会科学版) 2024年2期

秦平山刘颖泽

摘要：

侦查权作为国家权力在刑事诉讼领域具有非常重要的地位，侦查权配置主要由国家政治制度、刑事制度、法律文化等因素所决定，同时也会对国家的刑事诉讼法律制度产生影响。我国现行的侦查权配置是以公安机关、检察机关和监察机关为主的多元模式。“监察优先”原则奠定了监察机关在职务犯罪调（侦）查和反腐败斗争中的基础性功能，检察机关的“监督型”侦查权也是其作为宪法确定的法律监督机关职能的体现。从目前的司法实践来看，我国侦查权配置存在侦查权限范围界定不合理、侦查权力与侦查能力不匹配以及不同机关之间互涉案件管辖、强制措施适用等方面衔接不顺畅等问题，需要从构建全覆盖的法律职业共同体、合理配置侦查权等方面进行优化。

关键词：

侦查权；侦查权配置；职务犯罪

中图分类号：D925.2

文献标识码：ADOI：10.7535/j.issn.1671-1653.2024.02.009

Current Situation and Optimization Path of Investigation Power Disposition in China

QIN Pingshan1， LIU Yingze2

（1.Law School， Central University of Finance and Economics， Beijing 100081， China

2.Law School， Hebei University， Baoding 071002， China）

Abstract：

As a state power， the investigation power plays a very important role in the field of criminal procedure. The disposition of the investigation power is mainly determined by the factors such as political system， criminal system， legal culture， etc.，and it will also have a significant impact on the country's criminal procedure system.

The current investigation power disposition in China is a diversified model mainly consisting of public security organ， procuratorial organs and sapervisory organs.

The principle of"supervision priority" has laid down the basic function of the supervisory organ in investigating official crimes and fighting against corruption.The procuratorial organ's"supervisory" investigation power is also the embodiment of its function as the constitutional legal supervisory organ. From the present judicial practice， there are some problems in the disposition of investigation power in China， such as the unreasonable definition of the scope of investigation power， the mismatch between the investigation power and the investigation ability， the imperfect connection of the case jurisdiction and the application of coercive measures between different organs， etc. It is necessary to optimize the construction of a full-coverage legal professional community and the rational disposition of investigation power.

Keywords：

investigation power; investigation power disposition; official crimes

2018年国家监察体制改革之后，原属检察机关的职务犯罪侦查权转由新成立的国家监察委员会行使，监察机关担负职务犯罪调（侦）查的职责，我国侦查权的配置发生了历史性的变革，自此，呈现出“三驾马车”为主的基本格局，即公安机关享有普通刑事犯罪的侦查权，监察机关享有职务犯罪的调（侦）查权，检察机关负责司法工作人员涉及渎职犯罪的14个罪名①的侦查。“三驾马车”为主的侦查权配置格局是我国深化政治体制改革的重大举措，对于目前集中力量进行反腐败斗争具有重大的现实意义。然而随着我国刑事侦查实践的不断深入，以“三驾马车”为主的侦查权配置格局也出现侦查权管辖与侦查能力不匹配、不同侦查机关之间侦查衔接不顺畅等问题，需要在对我国侦查权配置现状进行充分分析的基础上优化侦查权的配置。

一、侦查权配置的概念及模式

（一）侦查权配置的概念

侦查权配置从根本上说由一个国家的政治制度所决定，并受国家法治化程度、法律文化、政治体制、经济和社会发展水平等因素的影响。侦查权的合理配置能够更好地发挥侦查功能，实现侦查目的。近些年来，国家侦查权配置的研究成为学者们关注的热点②，其中检察机关自行侦查权、监察机关职务犯罪调（侦）查权、公安机关侦查权以及它们之间的协作是学者们讨论的焦点，不少的学者陈述了自己的观点。③学者们从不同维度定义了侦查权配置的称谓，如：“侦查权的配备”[1]（P25）、“侦查权的分配”[2]（P98）、“侦查权的分工”[3]（P220）等等。

1.从国家公权力配置的维度定义侦查权配置。有学者以国家权力作为逻辑起点，基于政治学、法理学、宪法学的理论界定侦查权配置的研究范围。有学者提出侦查权配置的重点在纵向和横向两个方面：纵向方面主要涉及国家权力与公民权利的平衡；横向方面则是不同国家机关之间权力行使的协同、监督与制约[4]（P25）。

2.从侦查权配置方式的维度定义侦查权配置。有学者提出侦查权配置是指不同国家机关之间如何分配侦查权、侦查权的具体内容如何界定以及拥有侦查权的不同主体之间如何协调衔接。在我国主要指监察机关、检察机关以及公安机关之间侦查权力的分配和协调衔接[5]（P49）。

3.从权力配置与权力主体关系的维度定义侦查权配置。持这种观点的学者同样从纵向和横向两个方面进行研究：纵向指的是拥有侦查权的特定国家机关内部侦查权的分配，具体可以分为集中型侦查体制和分散性侦查体制，我国公安机关的侦查体制是中央和地方相结合，属于“以分散为主，集中为辅”的侦查体制[6]（P23）。横向涉及不同国家机关之间的侦查权的分配，也就是侦查体制的一元和多元的问题。在我国，拥有侦查权的国家机关除了公安机关，还包括监察机关、检察机关、军队保卫机关、国家安全机关、监狱等，是典型的多元制。

4.从侦查权内部分配和权力边界的维度定义侦查权配置。有学者认为侦查权配置指的是侦查权作为一种国家公权力所具有的内在属性。也有学者认为侦查权配置指的是侦查权在不同的国家机关和同一国家机关的不同部门之间的分配[7]（P73）。

5.从政治学、管理学的维度定义侦查权配置。基于侦查权配置的合理性和合法性的视角，部分学者基于政治学的理论，以国家权力配置的理性、合法性以及正当性理论为依据，论证侦查权配置的合法性。也有部分学者基于管理学的系统理论，认为国家权力是不同性质的公权力与同类权力内部之间，以及与个人权利、公共利益、社会自治之间相互作用的系统，并指出我国当前的侦查权配置存在资源配置不合比例、与必要性原则存在差距等问题[8]（P8）。

6.从公法学的维度定义侦查权配置。有学者以宪法、刑法、刑事诉讼法、警察法等公法为依据，根据监察机关、检察机关等的职责提出侦查权在它们之间的划分和配置。

综上所述，学者们对侦查权配置的研究主要有三种类型：第一种类型将国家权力配置理论作为侦查权配置的基础和前提，在划分国家权力的基础上配置侦查权；第二种类型是从刑事诉讼中的公权力，即审判权、检察权、侦查权的角度确定侦查权配置；第三种类型是从侦查主体和侦查权的内容确定侦查权配置。相较于前两种，第三种研究类型更加明确了侦查权配置的科学内涵和实质内容。故而，侦查权配置指的是国家立法机关通过宪法法律授予侦查主体侦查权、不同侦查主体之间侦查权限划分以及衔接协调的权力配置系统。

（二）侦查权配置模式

1.单轨制和双轨制。

依据被追究人是否享有侦查权，侦查权配置模式可以分为单轨制和双轨制[9]（P49）。单轨制是指侦查权由代表国家权力的国家机关单独享有，被追究人不享有侦查权。单轨制是大陆法系职权主义理念的产物。职权主义认为，从性质上来看国家权力属于公共权力，只能由代表公共权力的国家机关行使，不能分割给除国家机关以外的任何团体和个人，否则就损害了国家权力的公共性，进而损害国家利益，因此作为维护国家利益和安全稳定的侦查权必须由国家机关统一行使。如：作为大陆法系的法国将侦查权赋予司法警察、司法警官、检察官和预审法官；德国也只有警察、检察官和法官享有侦查权。

双轨制侦查模式则是英美法系当事人主义理念的产物。当事人主义认为国家权力来源于人民的授权，法律面前人人平等，行使国家权力的公职人员没有任何超越他人的权力，无论是公职人员还是被追究人均平等享有宪法权利，履行宪法义务，不允许出现超越法律的权力；国家权力的行使必须遵循比例原则，不能为了保护国家利益而牺牲公民的宪法权利。为了保护社会公共利益，国家机关应当享有侦查权；为了保护个人的宪法权利，公民个人也应享有侦查权。为了实现国家侦查权和个人侦查权之间的均衡，法律对国家机关的侦查权做了严格的限制和制约，而对被追究人的侦查权则予以特别保护和救济。

2.集中制和分散制。

依据一国各级侦查机关是否统一受中央侦查机关的领导和指挥，侦查权配置模式可分为集中制和分散制两种模式[9]（P49）。集中制模式是指在中央设立侦查机关，负责指挥和领导全国各级侦查机关开展侦查活动，上令下从形成一个完整的系统；而分散制模式虽然在中央和地方都设立侦查机关，但是中央侦查机关对地方侦查机关、上级侦查机关对下级侦查机关没有领导指挥权。各级侦查机关受相应级别的政府、法院或其他权力机关的领导和指挥。法国的侦查权配置就是典型的集中制模式，其警察系统分为普通警察系统和军事警察系统，军事警察系统被称为“国家宪兵”。普通警察系统隶属于内政部，军事警察系统隶属于国防部，普通警察系统和军事警察系统都在省、市、镇设立分支机构，这些机构之间上级领导和指挥下级，从而形成一个集中统一的整体。美国则是典型的分散制模式，在美国没有全国集中统一、上下一体的警察机构。联邦和各州的侦查主体并存，分别在各自的管辖区域内行使侦查权力。

二、我国侦查权配置的现状及短板

（一）我国侦查权配置现状

2018年，党中央全面推进国家监察体制改革，在对《宪法》、《刑事诉讼法》及相关法律进行修订的基础上出台了《监察法》，设立国家和地方各级监察委员会，将101个公职人员职务犯罪罪名的调（侦）查权赋予监察机关，形成了行使国家侦查权的公安机关、检察机关和监察机关为主的多元模式。在我国，除了公安机关、检察机关和监察机关外，国家安全机关对危害国家安全的犯罪，主要包括背叛国家罪、颠覆国家政权罪、间谍罪等犯罪，拥有和公安机关相同的侦查权；军队保卫机关拥有对军队内部违反军人职责、贪污贿赂以及利用职务进行的30余种犯罪的侦查权；监狱负责监狱内部服刑罪犯的犯罪侦查；海警局主要拥有对海上犯罪的侦查权。

国家权力配置和刑事诉讼权力配置学说对我国侦查权的配置产生了非常深远的影响，但是对我国侦查权配置起到决定性作用的则是中国特色社会主义制度及其相关理论。在我国，检察机关在宪法中的定位是国家法律监督机关。列宁的检察制度理论是我国检察权设置以及检察机关侦查权赋予的基础理论依据。检察制度理论是列宁关于国家和法律理论的重要组成部分，包括设置专门的法律监督机关，检察权与审判权相分离，检察机关行使法律监督权等。列宁认为，国家机关的工作人员多是执法主体，其职务犯罪行为破坏了国家的法制尊严和统一，对这类犯罪进行追究是检察权的应有之义，因此赋予检察机关职务犯罪侦查权[10]（P210）。随着理论和实践的发展，对检察机关作为法律监督机关职能认识的逐步深入，国家监察体制改革将检察机关侦查权范围由原来的职务犯罪转为司法工作人员涉嫌职务犯罪的14个罪名。可以预见的是检察机关侦查权的行使将越来越注重“监督型”，并倾向于“渎职性”犯罪，从而突出其作为法律监督机关的职责。

监察体制改革以来，新组建的监察委员会负责对公职人员职务犯罪的审查调查，2021年颁布实施的《监察法实施条例》对监察机关拥有调（侦）查权职务犯罪的罪名做了非常详细的规定，具有中国特色的监察制度框架下，监察机关对职务犯罪的调（侦）查权得到了进一步明确。赋予监察机关职务犯罪调（侦）查权是中国特色社会主义思想在国家刑事诉讼领域的体现。第一，体现了党对监察工作的集中统一领导。习近平总书记指出：“党要管党，首先是管好干部。”[11]（P350）根据《监察法》④，国家监察委员会在党中央的领导下开展工作，地方各级监察委员实行双重领导体制，即在同级党委和上级监察机构的双重领导下开展工作。另外，由于实行国家监察机关和党的纪律检查委员会合署办公，职务犯罪的主体大多是党员，互涉案件也以监察机关调（侦）查为主，对涉嫌职务犯罪的党员按照“纪在法前”“党管干部”的原则先行党内纪律审查，这种模式有利于加强党对监察和反腐败工作的集中统一领导。第二，体现了监察全覆盖和高效反腐的“监察优先”战略。腐败不仅危害广大群众利益，阻碍经济社会发展，而且严重威胁政府公信力和党的执政根基；腐败与中国共产党“全心全意为人民服务”的宗旨和先进性、纯洁性水火不容[12]（P3），因此，中国共产党始终高度重视反腐败工作。党的十八大以来，通过“建立党集中统一领导的国家反腐败工作机构”，“构建集中统一、权威高效的监察体系”[13]（P3），实施组织和制度创新，整合反腐败资源，实现了对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖。监察机关享有对职务犯罪的调（侦）查权，是立足于党全面领导的政治体制以及监察工作规律的基础上创设的，具有鲜明中国特色和存在的正当性。

（二）我国现行侦查权配置存在的短板

1.不同机关之间侦查权限范围界定不合理。“监察优先”原则要求将公职人员实施的职务犯罪行为尽可能地纳入监察机关调（侦）查，但是现有监察机关对职务犯罪的调（侦）查并没有完全体现这一要求，没有将一些典型的职务犯罪纳入监察机关调（侦）查，如：包庇、纵容黑社会性质组织犯罪，内幕交易、泄露内幕信息罪等。现行刑法也没有明确界定监察机关工作人员实施侵犯公民人身权利、民主权利的行为性质。检察机关作为宪法确定的法律监督机关，“监督型”侦查权行使也不充分。在国家监察体制改革之初，有学者提出检察机关刑事诉讼中的监督职能将不复存在，法律监督只剩行政监督与诉讼监督[14]（P13）。但是，修改之后的刑诉法为检察机关保留了侦查权，这一制度设计巧妙地为检察机关全面履行法律监督职能奠定了规范根基。检察机关“监督型”侦查权在刑事价值追求上和“法律监督”具有一致性，2018年修订的刑诉法对检察机关侦查权的收缩反映出对职务犯罪的刑事侦查权由“追诉”到“监督”本位的回归。就监察机关对职务犯罪进行调（侦）查追诉的主要责任来说，检察机关的职务犯罪侦查权只有辅助性功能，究其本质来说是对其监督功能的补强。目前，检察机关对司法工作人员涉嫌犯罪的14个罪名具有自行侦查权，不足以体现检察机关作为法律监督机关的“监督型”和“司法性”[15]（P138），尤其是对监察机关工作人员利用职权侵害被调查人和其他公民人身和财产权利的行为不具有侦查权，是其职能履行的缺憾。

2.侦查权力与能力不匹配。通过监察体制改革，宪法法律赋予监察机关职务违法以及职务犯罪行为的调查审查权。基于监察机关国家反腐败工作机构的职能定位，大量职务犯罪的调（侦）查权划转到监察机关。为了实现这一职能定位，监察机关加大了人员和办案力量的投入。但是目前不同层级的监察机关都存在办案能力不足、案件办理质量不高的问题。在监察实践中不同监察机关之间推诿扯皮，造成监察管辖缺位，甚至监察机关管辖中“僵尸”罪名的情况也有出现。同样拥有部分职务犯罪侦查权的检察机关，由于和监察机关具有调（侦）查权的罪名存在竞合，其侦查权并不具有排他性、强制性和必要性，且根据“监察优先”原则，监察机关可随时行使对相关犯罪的调（侦）查权，这就造成检察机关对相关犯罪侦查权行使的积极主动性不够。

3.衔接不顺畅。国家治理能力和治理体系现代化建设的主要内容是实现制度与制度之间、法律与法律之间的互相协同、有效衔接。“监察优先”具有其制度特征和正当性，这就涉及监察机关与检察机关、公安机关等其他国家机关之间侦查行政等权力的分工，以及监察调查程序和刑事诉讼程序的有效衔接问题。这里的有效衔接包括两个方面的要求：首先，在侦查权的行使过程中，监察机关与检察机关、公安机关分工配合，各负其责。对于应由监察机关调（侦）查的互涉案件，以监察机关调（侦）查为主，其他机关予以协助。如检察机关在审查起诉阶段发现管辖错误的案件，退回原移送机关，再由其移送有管辖权的机关。其次，在确保程序衔接顺畅的前提下，在监察调（侦）查与法院审判之间构建有利于检察机关和审判机关有效制约监察机关的刑事诉讼权力结构。在具体的刑事司法实践中，执法机关、监察机关、检察机关与审判机关之间在办理职务犯罪案件过程中遵循“互相配合、互相制约”的关系，难免因程序错位而导致腐败治理机制效能降低或因“配合有余而制约不足”损害司法权威[16]（P12）。

三、我国侦查权配置的优化路径

“凡属重大改革都要于法有据”[17]（P3），国家政治体制改革的法治逻辑基础就是必须以宪法法律为依据。作为国家权力的重要组成部分，侦查权配置的优化必须遵循法治化、科学化、合理化的原则。

（一）构建全面覆盖的法律职业共同体

在现有的宪法、刑事诉讼法及相关法律法规的框架内对检察机关的自行侦查权和监察机关的审查调查权进行优化，首要的是坚持检察机关和监察机关的宪法定位。在现行宪法中，各级监察委员会是国家的监察机关，检察院是国家的法律监督机关。⑤《监察法》进一步明确监察机关是行使国家监察职能的专责机关，专职监察、调查职务违法和职务犯罪。⑥作为法律监督机关，检察机关行使的侦查权更多的具有“监督型”和“司法性”，是其法律监督职能的体现。作为反腐败专责机关，监察机关的主要职能是依法打击贪污腐败。因此需要不断提升其专业化水平，使检察机关和监察机关的分工更加清晰和明确。办案人员的专业能力是影响案件质量非常重要的因素，因此应根据《检察官法》《监察官法》等法律法规的要求，充分考虑法律职业共同体建设的需要，尤其要不断提高监察官的准入门槛，以通过国家司法考试作为监察官任职入门的前提条件。有学者从推进国家司法改革的角度提出构建主要包括法官、检察官、律师的具有中国特色的法律职业共同体。⑦在国家监察体制改革以后，出台了《监察官法》，虽然目前对于监察官的准入与法官、检察官以及律师还有一些区别，不过从监察官队伍的专业化建设和长远发展来看，提高监察官准入门槛，融入法律职业共同体无疑是现实且高效的选择。融入法律职业共同体，不但有利于监察官队伍的专业化建设，提高案件办理的法治化、规范化水平，而且有利于监察机关与检察机关、审判机关的分工协作，更有利于保护被追究人的权利。

（二）提升侦查权配置的法治化、科学化、合理化水平

我国现阶段侦查权配置的优化主要涉及检察机关自行侦查权和监察机关职务犯罪调查权之间的分工，以及监察机关与检察机关、公安机关之间在案件办理过程中的分工协作和有效衔接。

1.基于监察全覆盖和反腐败斗争的现实需要，将目前不属于监察机关调查的公职人员实施的一些犯罪纳入监察机关管辖范围。比如“包庇、纵容黑社会性质组织犯罪”，这类犯罪一般都是国家公职人员利用职务便利，通过作为或者不作为，为黑社会性质的组织充当“保护伞”，是典型国家工作人员利用职权实施的图利性犯罪。还如“内幕交易、泄露内幕信息罪”，其性质和监察机关管辖的“利用未公开信息交易罪”类似，二者在犯罪主体、损害法益及其社会危害性方面均差异不大。

2.为了加强对监察机关工作人员的监管与制约，建议将监察机关利用职务便利实施的严重侵害公民人身权利、民主权利的行为作犯罪处理。将监察机关工作人员增列为刑讯逼供、暴力取证、虐待被监管人员的犯罪主体，并将监察机关工作人员利用职权构成非法搜查罪、非法侵入住宅罪的从重处罚[18]（P12）。在《刑事诉讼法》中进一步明确监察机关工作人员构成上述犯罪的由检察机关负责侦查。

3.进一步充实检察机关的法律监督职能，尤其是赋予其对全部“渎职性”犯罪的侦查权。监察体制改革是实践理性对于理论理性的改造[19]（P3）。相比较于其他类型的职务犯罪，渎职犯罪更强调法律适用问题，一方面，检察机关具有较高的独立性；另一方面，行使对“渎职性”犯罪的侦查权可以充分发挥其法律监督机关的职能，实现对行政、司法系统的全方位法律监督。目前监察实践中主要是自我监督，缺乏外部有效监督，作为法律监督机关，未来检察机关要实现对同级监察机关的有效监督。

4.鉴于监察机关职务犯罪调（侦）查的“监察优先”以及《监察法》在打击职务犯罪法律中的统领作用，为解决监察机关与检察机关、审判机关管辖程序的不对等性，建议修改《刑事诉讼法》，对监察机关移送的案件设立特别审判管辖。为避免管辖冲突，防止越权管辖，监察机关在调查过程中发现公职人员实施非职务犯罪，应及时移送有管辖权的机关。因时效等原因其他机关无法管辖的，监察机关也不宜做出违法或者并案处理。

注释：

①

依据2018年修订的《刑事诉讼法》，检察机关直接进行立案侦查的14个罪名为非法拘禁罪，非法搜查罪，刑讯逼供罪，暴力取证罪，虐待被监管人罪，滥用职权罪，玩忽职守罪，徇私枉法罪，民事、行政枉法裁判罪，执行判决、裁定失职罪，执行判决、裁定滥用职权罪，私放在押人员罪，失职致使在押人员脱逃罪，徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪。

②1997年刑法颁布实施以后新增大量的职务犯罪，由于职务犯罪的特殊性，对于职务犯罪的侦查管辖引发了学者们对我国侦查权配置研究的热潮。2018年国家监察体制改革之后，赋予监察机关职务犯罪调（侦）查权，随着监察机关职务犯罪调（侦）查的实践，学者们再次关注侦查权配置问题。

③秦前红：《检察侦查权的制度逻辑与时代走向》，载《政法论丛》，2023年第4期第13页；张福坤：《我国侦查权力配置格局的历史考察及其启示》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2021年第6期第28页；谢澍：《检察机关侦查权的监督性及其体系化进路》，载《中国刑事法杂志》，2022年第3期第9页；林喜芬：《公检侦查监督与协作配合机制改革与前瞻》，载《国家检察官学院学报》，2023年第5期第15页。

④《监察法》第二条：“坚持中国共产党对国家监察工作的领导。”第三十四条：“人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”

⑤《宪法》第一百二十三条规定：“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。”第一百三十四条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”

⑥《监察法》第三条：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”

⑦郭哲：《“德法兼修”下法律职业伦理之构建》，载《南京社会科学》2019年第6期第86页；谭世贵、曾宇兴：《我国法律职业共同体建设的实践、问题与对策》，载《海南大学学报（人文社会科学版）》，2020年第5期第99页；王申：《法律职业伦理观法理证成的价值标准》，载《法律科学》（西北政法大学学报），2023年第5期第124页。

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