新时代背景下财政部门加强财会监督工作的思考

李笑

【摘要】文章立足财政部门，结合会计管理的应用场景和实务操作，总结会计监督工作开展中的主要做法和实施成效，分析当前会计监督工作中存在的问题，探讨强化和改进会计监督工作的思路和方法，以期能为财政部门提升会计监督工作质效提供路径上的参考。

【关键词】会计监督；财会监督；财政部门

【中图分类号】F275

2020年1月，在第十九届中央纪委四次全会上，习近平总书记发表了将财会监督与人大监督、审计监督、统计监督等其他八项监督并列，组成有机贯通、相互协调的党和国家监督体系的重要论述，赋予了财会监督全新的历史使命和职能定位。从广义上看，财会监督包括财政监督、财务监督和会计监督三个重要组成部分，《中华人民共和国会计法》明确了各级财政部门会计监督的职能。在新时代背景下，财政部门的会计监督肩负着财经秩序规范、财会信息质量提升的重任，也承载着维护社会主义市场经济稳健运营、促进国家经济健康发展的重要作用。基于此，履行好会计监督的职责、发挥好会计监督的作用遂成为各级财政部门值得深入研究和探讨的现实课题。

一、财政部门开展会计监督的主要做法和取得的实效

（一）常态化组织会计监督检查，会计信息质量明显提升

党的十八大以来，财政部高度重视会计监督检查工作，明确提出“要把组织开展会计信息质量检查作为每年的常规性工作，规范财务行为，严肃财经纪律。”各级财政部门对标对表财政部关于会计信息质量检查专项工作的总体要求，按照上级财政部门的安排部署和实施进度，扎实稳妥推进工作落地，将会计信息质量检查的对象锚定在关系国家战略发展和民生就业等重点领域和重点行业，比如承载乡村振兴、脱贫攻坚等战略落实的行政事业单位，涉及供给侧机构性改革的地方性钢铁、煤炭等国有企业，围绕去产能、节能环保等地方性重点行业和龙头企业，保持会计信息质量检查面上的覆盖性和量上的足够性。通过对这些行政事业单位、国有企业、重点行业的会计信息质量检查，实现违规事项处罚、财政资金追缴和税款补查，极大地提升了会计监督的权威性，被监督对象会计信息质量明显提升。

（二）推动行政事业单位内控建设，运营风险敞口大幅收紧

近年来，财政部门将行政事业单位的内部控制制度和体系建设作为会计监督的重要抓手来持续推进，目的是有效防范业务运营的风险，实现风险锁扣。在具体的工作开展上，一是推动内部控制制度的健全和内部控制流程的完善，指导各行政事业单位盘点现有的内部控制制度、梳理现有的内部控制流程，对照内部控制建设要求予以修订完善，并将内部控制的制度建设和流程完善作为财政预算绩效考核指标纳入行政事业单位的年度综合考评，从制度和体系建设上夯实行政事业单位内部控制实施的根基；二是组织开展行政事业单位内部控制报告编制工作，督促各行政事业单位深挖自身单位业务运营的风险点，全面排查风险漏洞，着重关注预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理及合同管理在内的六大关键经济业务领域内控实施情况，重点披露财经法律法规执行情况、中央“八项规定”和“三公”经费实施状况，及时开展内部控制评价结果分析，补短板、强弱项，实现行政事业单位业务运营风险敞口的大幅收紧。

（三）强化中介机构行业监管力度，行业增值作用发挥突出

注册会计师行业对经济结果的鉴证起着举足轻重的作用，是会计监督的一支重要力量。我国经济步入新常态后，国家出台了一系列财政政策支持地方经济发展，这些财政政策的落地实施离不开各级各类行政事业单位，这些财政资金的拨付和使用也逐渐呈现出点多面广的情形。当前，注册会计师行业在财政资金使用的效益评价上愈加发挥出更加突出的作用，为充分保证其执业质量，财政部门对会计师事务所的监管迫在眉睫。自2016年开始，财政部对会计师事务所实施分类监管和随机抽查制度，旨在强化对会计师事务所的行业监管力度，提升专业中介机构的会计监督质效。财政部门也审时度势地逐步加大了对专业中介机构的监管力度，开展实施了会计师事务所执业质量专项整治工作，重点打击恶性低价竞争、挂名执业、出具不实鉴证报告等严重扰乱市场秩序的行为，视违规严重程度不同分别给予警告、暂停执业和撤销等行政处罚，倡导专业中介机构树新风、展新貌，既提高了专业中介机构的执业质量，又增强了服务经济实体的意识，还倒逼会计师事务所通过会计监督助推国家治理体系和治理能力现代化建设。

二、财政部门会计监督工作开展中存在的问题分析

（一）会计监督法律法规不健全，工作开展缺乏系统性规划

会计监督是1999年颁布的《中华人民共和国会计法》在法律层面赋予各级财政部门的管理职责。此外，对会计监督的立法还有行政法规层面、部门规章层面和规范性文件层面等的立法。比如1990年颁布的《总会计师条例》和2000年颁布的《企业财务报告条例》从行政法规立法层面对会计监督行为进行了规范；2018年修订颁布的《政府会计准则制度》和2018年修订颁布的《企业会计准则——基本准则》从部门规章立法层面对会计监督行为进行了规范；1996年颁布的《会计基础性工作规范》和1998年颁布的《会计档案管理办法》从规范性文件立法层面对会计监督行为进行了规范。目前看，关于会计监督的立法一方面，存在出台时间较早、层级参差不齐、相应条款更新滞后的问题，导致现行的会计监督法律法规条款零星地分布在不同的法律法规体系中，呈现松散状态，除了法律层面的《中华人民共和国会计法》对“会计监督”进行了独立章节阐述，其他行政法规、部门规章和规范性文件对“会计监督”都是以框架性和原则性的规定零散地分布在各个章节之中的，缺乏必要的系统性和统一性，且缺乏落地实操的细则和具体的实施办法，对会计监督的手段也缺乏强制性要求，一定程度上削弱了会计监督的严肃性和权威性；另一方面，对会计监督中重要监督力量的会计师事务所行政监管，法律法规并没有赋予各级财政部门充分的监督管理权限，《注册会计师法》也仅将对会计师事务所的行政监管权限制在省级财政部门，导致地市、县级财政部门没有法律授权对会计师事务所实施行政监管，出现层级较低的财政部门对会计师事务所不能监督的被动尴尬情形。

（二）会计监督履职能力有所欠缺，工作前瞻性及计划性不足

会计监督是一项系统繁杂的工作，它对参与会计监督的实施主体提出了较高的能力上的要求。在目前的实务管理工作中，部分财政部门存在会计监督履职能力有所欠缺和工作前瞻性及计划性不足的问题。其中，履职能力有所欠缺主要表现在两个方面：一是会计监督工作开展的抓手不多，随着社会的发展，依托大数据和信息化开展会计监督逐渐成为了主流的监督方式，但是部分财政部门尤其是基层的财政部门，对会计监督的思路和方法依然没有脱离手工账目查阅开展会计监督的老思路，没有做到监督方式方法上的与时俱进，不能与时代发展同频共振；二是会计监督专业人才队伍没有强劲支撑，专业人才匮乏是制约财政部门会计监督履职能力提升的重要因素，导致部分财政部门在会计监督实务工作开展中过度依赖第三方专业中介机构，不仅降低了会计监督的工作效率，也增加了财政支出的负担。工作前瞻性及计划性不足也是当前财政部门会计监督工作开展中不可回避的问题，部分财政部门会计监督工作的实施多呈现单一、线性的方式，多注重对单一部门、单项会计工作的监督，对会计监督单位也多是“打一枪换一个地方”，尚未形成制度化和常态化的监督模式，对会计事项的监督也多是事后监督，既缺乏监督对象面上的统一，又存在会计监督事前预警、过程监督缺失的问题。

（三）会计监督责权划分边界不清，成果转化效果应用不充分

多年的会计监督工作实践表明，财政部门的会计监督和审计部门的审计监督，以及财政部门内部业务管理机构和专职监督机构之间的责权划分边界还不够明晰。从不同的行政主体实施会计监督的职责范围视角看，财政部门与审计部门存在监督重叠或交叉的情形，财政部门实施会计监督的责权是基于《中华人民共和国会计法》，审计部门实施会计监督的责权是基于《中华人民共和国审计法》，两者对会计监督的客体都包括国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织，对会计监督的职责都涵盖监督客体的财经法律法规的执纪情况，财务收支和会计信息的真实性、合法性和完整性情况，导致两者的监督对象、内容存在重叠或交叉，一是容易引发监督资源的浪费，二是加重被监督对象的负担。从同一行政主体不同部门实施会计监督的职责范围视角看，财政部门内部专职监督的机构与会计管理机构存在监督边界上的模糊，它们都有权对监督客体的会计准则、会计制度执行情况进行监督检查，省级财政部门的相关内设机构都有权对注册会计师行业进行监督指导，可能造成多头监管，这种状况很容易引发职责不清、责任不明、配合不畅的情况。此外，财政部门在开展会计监督工作时，对监督成果的转化效果应用存在不充分的情况，具体表现在重视会计监督的过程执行，忽视对会计监督工作的复盘和经验的总结，没有将会计监督成果与其他监督形式形成共享机制，难以将会计监督的成果应用到政策法规的完善和会计工作的规范上。

三、提升财政部门会计监督工作质效的实施路径

（一）在顶层设计层面健全法律法规，构建会计监督系统性规划方案

鉴于当前会计监督法律法规出台时间较早和条款较为零散的实际，建议立法机构能从顶层设计层面统筹考虑，对现有会计监督的法律法规条款进行统一梳理盘点，结合经济新常态发展状况、党和政府财会监督体系建设要求予以及时修订完善，重点就会计监督条款进行适配性修正，增强各法律层级间不同条款的协同性和互补性，细化操作执行细节方面的规范，拓宽会计监督的使用范围，突出会计监督的适用性和实用性，以不断跟上新时代经济快速发展的步伐。明确地市、县级财政部门参与会计监督的法律地位，提升它们参与会计监督的积极性和主动性，尤其是对会计师事务所的行政监管，在“简政放权、放管结合、优化服务”政府改革背景下，要适度放宽各级财政部门的会计监督权限，提升层级较低的财政部门参与会计监督的精准度和效率性，明确会计师事务所违法违规行为需要承担的惩戒方式和所负的法律责任，提高会计监督法律法规的震慑力和权威性。同时，在全社会积极开展会计监督立法和普法宣传，营造会计师事务所诚信执业的良好社会风尚，确保会计监督真正落到实处。

（二）在能力建设层面抓好规划落实，夯实会计监督稳健开展基础

针对财政部门会计监督履职能力抓手不多和人才队伍建设没有强劲支撑的问题，建议各级财政部门：一是有针对性地推进自身系统内的会计监督信息化建设工作，将其对接至现行的较为成熟的预算管理一体化信息系统，在节省信息化建设成本的同时解决财政部门各系统信息数据不能共建共享的问题，丰富大数据在会计监督应用场景中的使用，逐步摒弃手工账目查阅的会计监督模式，提升会计监督信息化应用水平；二是强化会计监督人才队伍建设，在系统内选拔专业能力强、综合素质高的人员补充到会计监督队伍，专职会计监督工作，渐进式摆脱过度依赖第三方专业中介机构开展会计监督的被动局面，制定人才专项培养计划，提升财政部门会计监督的能力和会计监督结果的质量，真正发挥出会计监督护航经济发展的重要作用。就财政部门会计监督工作前瞻性及计划性不足的问题，建议各级财政监督、会计管理部门建立常态化的会计监督工作机制，牵头将会计监督纳入年度工作规划，形成完整的会计监督工作方案，明确会计监督的重点方向和关键单位，突出对会计事项的过程监督和事前预警监督，形成全过程会计监督工作模式，实现财政部门对被监督对象的全覆盖。同时，建立会计监督工作开展的考核机制，完善会计监督工作开展的考核流程，形成会计监督工作的管理闭环，切实提升会计监督工作质效。

（三）在责权划分层面明晰边界界定，强化会计监督成果转化应用

针对责权划分边界不清晰的问题，建议从不同的行政主体和同一行政主体的不同部门两个维度明晰会计监督的责权边界划分。对财政部门与审计部门的责权划分，要从会计监督的对象、内容、范围上入手，在分清各自部门会计监督侧重点的基础上，开展跨行政主体的监督合作机制，财政部门开展会计监督时要主动与审计部门做好事前沟通协调，对审计部门已经实施过的会计监督，财政部门可以充分利用审计部门的监督结果，非必要不再实施重复监督，减少监督资源的投入，降低被监督单位的负担。对财政部门内部专职监督机构与会计管理机构的权责划分，找准各自的会计监督定位，做到立足实际、常做常新，专项性、系统性的财经工作会计监督侧重由专职监督机构负责，常规性的财经工作会计监督侧重由会计管理机构负责，内设机构之间要建立会计监督的协同工作机制，建立会计监督信息共享和案件移送制度，形成既能各司其职又能融会贯通的会计监督合力模式，全面提升会计监督的工作质效。同时，建议进一步强化会计监督成果的转化应用，切实发挥出会计监督应有的效力。在具体的实施路径上，财政部门一方面要注重对会计监督实务工作的过程总结和经验提炼，积极将会计监督形成的成果反馈到会计监督政策法规的修订上，为促进相关财政政策制度完善提供案例支撑；另一方面要构建会计监督成果与其他监督成果的共享机制，扩大各类监督成果的使用范围，加大各类监督处罚结果的共享力度，特别是对于在多项监督中均发现违规违法行为的责任主体联合惩戒、联合处罚，通过加大对责任主体的处理力度和信息公开公示，提升会计监督工作的威慑力。

主要参考文献：

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[2]王国庆，金佳银，许维海，朱家彤.新形势下会计监督工作转型发展思考——基于财政部门会计监督工作视角[J].财政监督，2019（02）：53-57.

[3]王真.新时代加强行政事业单位会计监督的实践与思考——以广西壮族自治区为例[J].财务与会计，2020（22）：9-12.

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责编：险峰