法经济学视角下教育法典编纂的方案设想

[摘 要] 在中国式现代化视域下，教育法典编纂的本质是国家为保障公民公平优质受教育权和保证教育事业优先发展而供给高质量教育法律，应当符合办好人民满意教育的制度需求。引入法经济学视角，能够为教育法典编纂如何克服现实困境达致综合性、体系性、逻辑性和科学性的理论目标拓展方法论，但必须坚持教育立法的社会本位，注重教育公平性与经济效率性的法律权衡。基于我国教育立法的现状和教育事业改革发展的趋势，教育法典编纂必须坚持守正创新的法典化路径，采取开放性结构和汇编型模式以实现教育法典编纂的效益优化。教育法典编纂可以采取“制定教育法典总则—加快推进教育领域内重点立法工作—完成教育法典分则编纂”三步走进程，并运用整合式技术应对教育法典编纂进程中的路径依赖和连锁效应。

[关键词] 教育法典；法经济学；教育立法；汇编型模式；整合式技术

[DOI编号] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.05.012

[中图分类号] ：D922.16; D923            [文献标识码] A      [文章编号] 1004-0544（2024）05-0128-13

基金项目：中国博士后科学基金第72批面上资助项目“乡村振兴视域下农村教师教得好的激励机制研究”（2022M721286）。

作者简介：聂圣（1993—），男，法学博士、教育学博士后，华中师范大学法学院讲师、硕士生导师。

一、问题的提出

党的二十大强调“我们要坚持教育优先发展”，并就“办好人民满意的教育”提出了一系列新的要求1。新时代，我国要建成教育强国，发展公平而有质量的教育，必须推进契合中国式现代化的教育法治。教育法治的核心要义是教育领域的良法善治，为教育改革提供依据和保障，引领并促进教育治理能力现代化。良法是善治的前提。改进教育立法模式，提高教育立法质量，完善教育法体系是我国当前教育法治建设中极为重要的问题2。法典作为“人民自由的圣经”3，“逻辑与科学思维的馈赠”4，其编纂活动被视为贯彻法治思想、推进科学立法、提高立法质量的根本途径，教育领域亦不例外1。随着中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》将“条件成熟时进行法典编纂”纳入国家立法政策总体设计，研究启动教育法典编纂工作正式纳入全国人大常委会及教育部政策法规司的工作规划之中。教育法典编纂已经成为事关我国教育发展的“一号”工程2，编纂一部具有综合性、体系性、逻辑性和科学性的教育法典成为教育立法的理想目标。

然而，与当代及历史的诸多法典化历程如出一辙，教育法典编纂的理想目标遭逢教育立法资源与技术等方面的实践困境。虽然历经70年的实践探索与理论建设，教育法体系发挥了引领、规范、促进和保障教育改革发展的重要作用，但是不可否认其存在重复立法、分散立法及立法内容过于原则化等问题，尚不足以回应当下及未来因教育利益冲突、关系复杂、形式多样、技术数字化等对教育法治的挑战。当前，学界基于传统部门法学理论，围绕教育法典编纂如何因应挑战展开研究，基本厘清了其根本定位3、基本概念与时代诉求4、必要性与正价值5、有利条件与主要困境，探讨了域外教育法典对我国的经验启示6，个别学者还将研究延伸到教育法典的体系型编纂模式与总则编的体系构造7，以及教育立法学的学术因应问题8。但是，由于教育法（典）性质、地位与功能的基础理论较为薄弱9，学界对于教育法（典）的应然形态和体例结构10、编纂模式与逻辑框架11仍存在争议。在启动教育法典编纂工作之际，对上述争议问题深入讨论并达成共识，已经成为确定教育法典编纂总体目标和实现路径的关键问题。

鉴于学界在引入领域法学思维、不完全法典化进路12和汇编型法典编纂思路13等多种理论尝试后，短期内仍然难以就教育法（典）性质、地位与功能等教育法典化的基本法理问题得出满意解释，本文拟引入法经济学视角分析教育法典编纂如何克服现实困境达至理论目标的问题，以期为推动教育法典编纂工作实质开展拓展新的方法论。如何有效推进法典化同时触及法典化的基本法理问题，关涉法典化的基本法理问题。方法论的创新不仅是为“如何有效推进教育法典编纂”提出基于现有教育立法资源与立法技术的可行方案，也将为研究教育法（典）性质、地位与功能等基本法理问题提供新思路。

二、法经济学：教育法典编纂方案选择的一种新视角

自科斯发表《社会成本问题》将基本的经济原理直接运用于分析交易成本对法律制度安排的影响之后，法经济学成为运用经济方法分析法律问题的一种重要方法论1。随着成本收益分析方法的广泛运用，法经济学已经成为建立在理性选择基础上的，融合哲学、政治学、经济学和法学等多种学科的新范式2。法经济学引入我国并本土化后，不仅被广泛运用于具体案例分析，还成为部门法领域立法活动的分析工具3。教育法典编纂及其他教育立法研究中，虽然有引入法经济学视角的分析，但是其深度和广度较为有限，引入法经济学视角分析教育法典编纂及其他教育立法问题还具有较大空间。

（一）法经济学分析教育法典编纂问题的可行性证成

中国式现代化视域下，教育法典不仅是体现最高立法技术和最强规范功能的教育法律形式，更是实现教育强国战略的决定性政治文本。自法典化现象出现以来，法学家将法典化作为完善法律的工具，政治家将法典化作为实现政治目标的工具4。教育法典编纂兼具法律与政治功能，本质是国家为保障公民公平优质受教育权和保证教育事业优先发展而供给高质量的教育法律，是教育法律制度因应教育高质量发展变迁的产物，应当符合办好人民满意教育的制度需求。这正好与法经济学对于制度均衡的分析契合，有利于阐明教育法典编纂的功能定位。经济学语境下的法律规制，一是提供评价法律的标准，判断法律是否很好地达到法治目标；二是提供法律解释的方法，确保以法律的目的理解法律制度5。在法经济学视角下，教育法典编纂应当实现教育法律制度供给与需求的均衡，不仅需要符合为教育高质量发展提供制度保障的良法标准，也需要切合教育治理现代化要求的简明结构，方便教育法律的解释与适用。

教育作为社会结构的子系统，兼具社会改良的对象性价值与功能性价值。法律同样是社会结构的子系统，其与政治相结合共同承担了社会进化带来的风险6。教育法典编纂不仅体现了教育与社会、法律与社会的内在依附关系，也体现了教育与法律二者在推动社会进步中的互动关系。在法经济学视角下，这种互动关系可以运用成本收益、周期性和外部性等理论工具展开分析，从而基于公共理性得出教育法典编纂方案的最优解。法经济学关于法律的规范分析表明，法律是稀缺的社会资源，需要合理配置以防止法律资源的失效或浪费7。在讨论教育法典编纂相关问题时，一旦引入法经济学视角，就可以突破部门法学关于法律按部就班进行配置的认识，将法律定义为一整套用以降低教育活动制度成本、促进教育事业改革和防控教育领域风险的稀缺性社会资源。由是，教育法典编纂就绝不能按照基于先验认识形成的部门法学理论机械地配置教育法律，而是应当时刻以教育对法律变化的预期为基础，促进教育法律的优化配置。

教育立法水平是教育治理现代化水平的体现，编纂教育法典是随着教育治理现代化深入推进产生的高质量立法要求。由于现行教育法体系还存在立法质量不高，教育制度无法满足建设高质量教育体系需求的问题，我国才需要编纂教育法典将教育立法工作提升到新的层次和高度，使教育法律更加科学、成熟和完善。可见，教育法典编纂的一个关键问题就是提升教育立法效益，确保教育法律不仅在量上处于供给与需求的均等状态，还要保证在质上实现“以简约的法律调整复杂的社会，以稳定的法律调整变化的社会”1。法经济学基于效率原则对立法的规范分析，尤其是运用成本收益分析对立法方案进行优劣判断和权衡取舍，是提升立法效益的重要方法。实践中，立法成本收益分析在美国、加拿大、韩国、欧盟等国家和地区已经实现制度化，在我国的一些立法进程中也有所采用。教育法典编纂引入法经济学视角能够在理论上为“教育法典如何编纂”的路径选择问题提供解题思路。

（二）法经济学分析教育法典编纂问题的必要限度

法经济学自形成以来就颇受争议，其运用于立法领域也常被法学家批判。这些批判者认为，法经济学没有充分区辨市场机制与立法程序2，在运用经济原理分析立法问题的过程中片面强调效率原则，导致立法过分关注当事人的经济利害而与社会的公平正义追求产生冲突，造成罔顾弱者利益和过分追求财富最大化等非正义的立法后果。对此，法经济学重申“努力去量化、去衡平，并不是主张要用金钱去衡量所有的事情，而是促进人们密切关注政府行为的实际后果”3的观点，在发展过程中通过吸收规则功利主义理论、注重法律的社会效益等方式拓展了法经济学分析的内涵，基本弥补了仅以经济效益为立法效益的不足。尽管如此，经济原理本身的局限性使法经济学难免受到过于功利化的指摘。这表明法经济学分析教育法典编纂问题有其必要限度：

一是，教育法典编纂方案选择的法经济学分析应当认识并克服简单套用经济原理分析的局限，注重教育公平性与经济效率性的法律权衡。教育是事关社会公平正义和人的全面发展的公益事业，教育公平正义的实现既是教育本质和功能的内在要求，也是教育立法社会效益的核心内容。不能因为片面追求立法的经济效益而损害教育立法对于教育公平正义价值的维护，必须将立法的社会效益作为最重要的衡量因素。教育的公益性决定了教育行为的实施能够直接或间接地促进经济增长并促进社会公共福利，具备明显的正外部性。国家通过教育立法增进政府对教育事业的投入，目的在于通过对其正外部性的合理补偿，提高教育供给的水平和质量。教育法典编纂必须优先考量其制度设计能否保障实现教育公平正义，而后才能基于扩大立法收益或简省立法成本的经济效益目标，选择教育法典的编纂模式或体例结构。

二是，教育法典编纂方案选择的法经济学分析应当明确市场机制与立法程序之间的区别，坚持教育立法的社会本位，将公共理性而非个人理性作为制度基石。在教育与经济关系的相关研究中，学者已经注意到以个人主义方法论会过度简化教育的系统性和与其相关的社会系统的复杂性、过分强调教育与经济的关系而忽视教育的相对独立性4。立法学理论也认为，立法要与改革同频共振，与实践同步发展，成本收益分析也要在适用中优化才能在提升立法质量方面找到新路径5。在我国，教育服务的性质因其处于不同的教育阶段或属于不同的教育类型而不同，可以是公共物品、私人物品，也可以是准公共物品。调整教育服务关系的法律当然也不能一概视为公法或私法。这决定了教育领域的立法有其特殊性：既不同于经济领域的立法，无法一般地将具有公共决策性质的立法程序比拟为解决私人交换问题的市场机制；又不同于行政领域的立法，立法程序不能围绕与公共权力相关的组织性、程序性或控权性规范等议题展开。教育法典编纂必须注重教育作为百年大计的长期性和作为公共事业的外部性，以公共理性应对立法中的长期调适性问题。

（三）法经济学分析教育法典编纂问题的展开逻辑

法学视角下法律本质是作为“行为规范”的制度，而经济学视角下法律实际是作为“均衡状态”的制度。法经济学视角下，法律制度是理性权衡的结果，意味着行为规范的均衡状态，能够为行为主体提供持续产生最优行为的决策机制和约束条件。行为规范均衡既是法律制度追求的价值目标，也是法律秩序建立和法治活动评价的最高准则。相应地，法律制度的非均衡，则既是出现法律冲突的原因，也是制度变迁的动因。基于制度经济学，法律制度均衡至少应当满足以下三个方面的意涵：一是足量，即法律供给和法律需求达到数量相等的状态，实现制度性交易成本最低、法律运行效率最高的制度结构；二是优质，即基于法律需求通过成本收益分析调整法律供给的方法和模式提升质量，形成一套立法、执法、司法、守法的良法善治机制；三是持续，即面对法律时滞性和闭锁性造成的长期性和外部性现象，以动态调整法律供给应对法律革新的挑战并推动法律制度变迁。这决定了法律的制度均衡、效益优化和制度变迁是法经济学分析立法活动的核心议题。

相较于立法学，法经济学聚焦于法律的经济效率与分配效应，不仅探讨具体法律规范对于行为主体权利、义务和责任的配置，也研究法律制度体系的生成模式、结构功能和变迁过程。前者是法经济学分析的微观逻辑，主要适用于侵权法实现救济与威慑功能的责任分配、物权法充分保护和合理利用资源的产权安排、合同法保障交易自由与交易安全的权利赋予等具体法律规范制定问题；后者是法经济学分析的宏观逻辑，主要运用于确定持续性供求均衡的立法理念、遴选成本收益效果最优的立法模式、采用有效应对外部性和长期性风险的立法技术等法律规范体系化及法典化的实现路径抉择问题。教育法法典化作为高质量、系统化的教育法律制定活动，应当因循法经济学分析的宏观逻辑展开，以最大化配置和最有效利用教育公共资源的制度均衡为目标理念，运用成本收益分析实现立法效益优化，在适应教育事业改革长期性和风险性的动态均衡过程中实现制度变迁。

三、制度均衡：教育法典编纂理念的守正与创新

法律制度作为一种公共产品，当其需求与供给相等时，制度结构处于均衡状态。一旦影响制度供给或需求的因素发生变化，既定的制度均衡就会被打破，必须进行边际调整，以实现新的制度均衡。教育法体系作为一套从静态到动态、从组织到行为调整教育法律关系的制度系统，正是在制度结构“非均衡—均衡—非均衡—新均衡”的循环进程中实现制度变迁。教育法典作为教育法律制度走向成熟的标志，是教育法体系的集大成者，必然追求制度均衡的目标。一方面，教育法典编纂需要整合教育单行法，消除并防范因教育立法重复、冲突、碎片化、臃肿化等引发的教育法实践风险，实现教育法体系整体上供求相等的均衡1；另一方面，教育法典编纂应当保留必要的制度留白，以不断吸取实践经验，保证教育法体系的新旧制度衔接与协调。制度均衡视角下，达成编纂一部综合性、体系性、逻辑性和科学性教育法典的理想目标，需要一条坚持教育立法守正创新的法典化路径，实现确认和保障公平优质受教育权的法律供求均衡，并保持这种均衡因应办好人民满意教育时代需求的制度取向。

（一）守正：确认和保障公民公平优质受教育权的问题导向

在教育治理现代化的意义上，教育法典编纂不是最终目的而是前提手段，通过教育法典形成以法律为中心的治理逻辑，确认和保障公民公平优质受教育权，才是教育法法典化的意义所在。这决定了教育法典的基本定位是一部能够实现当前阶段教育法律供求均衡的守成法典，总结中国式教育现代化探索发展的经验和成果，应对新时代教育法治面临的最紧迫问题。新时代，我国社会主要矛盾发生深刻变化，不同区域、城乡、学校、群体之间的教育发展差异因教育资源配置的不平衡不充分而日益扩大，已经成为当前教育法治面临的最紧迫问题。相应地，如何确认和保障受教育权在新时代转型升级的3.0版本——公平优质受教育权1，已经成为教育法典编纂最根本的问题导向。教育法典编纂过程中，以“确认和保障公平优质受教育权”为逻辑主线构建全面覆盖各个教育阶段和各种教育类型的体系性框架结构，才能实现人民对于让每位受教育者共享公平而有质量教育资源的制度需求与国家制定一部综合性、体系性、逻辑性和科学性教育法典的制度供给相均衡。

当前，我国教育立法总体上呈现出供不应求的状态，而对于部分具体教育问题的立法则存在重复甚至冲突，造成局部的低质量供给或无效供给。编纂教育法典首先应当增补教育法律，确保对各个教育阶段和各种教育类型的全面调整，为建设全民终身学习的学习型社会、学习型大国提供法治保障。我国的教育立法历经70年探索与建设，形成了以《中华人民共和国教育法》（以下简称“《教育法》”）为核心和统领，以《中华人民共和国义务教育法》（以下简称“《义务教育法》”）《《中华人民共和国高等教育法》（以下简称“《高等教育法》”）《中华人民共和国家庭教育促进法》（以下简称“《家庭教育促进法》”）等教育单行法为主干，加之《国家教育考试违规处理办法》《中小学教育惩戒规则（试行）》等诸多法律法规形成的分散式制度体系。虽然已经初具规模和体系，但是一些重要的教育法律制度，如关涉学前教育、特殊教育、终身教育、考试、学校的制度，还缺乏与之对应的高位阶立法。这造成了我国教育立法总体上的不足，有待教育法典补充完善。其次，编纂教育法典应当对重复立法删繁就简，避免就相同问题反复规制或无效规制，提高立法确认和保障公平优质受教育权的质量。例如，对于民办学校的收费标准，不仅《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称“《民办教育促进法》”）及其实施条例进行了规定，《民办教育收费管理暂行办法》和《幼儿园收费管理暂行办法》等规章也有所规定，造成了规范的繁复。教育法典的体系性和科学性要求其在调整具体教育问题时，以教育阶段和教育类型为基础分级分类加以规制，实现法律的集成化和一体化。

（二）创新：因应办好人民满意教育时代需求的制度取向

在办好人民满意教育的语境下，教育法典编纂不仅要巩固和保障教育改革发展成果，还要为教育改革发展提供法律依据，铺设教育优先发展的制度轨道。正如马克思指出的那样：一方面，为了建立正确的教育制度，需要改变社会条件；另一方面，为了改变社会条件，又需要相应的教育制度2。教育制度不仅是既有社会知识传承的渠道，也是新兴社会知识创造的工具。教育法律制度作为教育制度的重要组成部分，同样应当保持创新性气质。数字时代，随着人工智能、大数据、元宇宙等教育技术的发展，第四次教育革命已经发生，学习中心主义的教育正在取代传统的以学校为中心的教育，通过教育立法推进数字教育化刻不容缓。同时，坚持以人民为中心发展教育，加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化，统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新，也需要以法治的方式深化教育领域综合改革。“办好人民满意的教育”是随经济社会发展而不断更新的时代需求，教育立法要保持动态的制度均衡必须具备“自我革命”的能力，能够衔接新旧制度的变迁，平衡制度构建与制度留白的张力，适应教育立法“非均衡—均衡—非均衡—新均衡”的循环进程。

相较于我国法治发展的整体进程，教育法体系的形成时间跨度较长、规范内容更新较慢，各个教育单行法的观念与内容差异较大，且部分单行法的观念与内容较为陈旧，回应当前教育改革需求的能力尚有不足，更遑论因应办好人民满意教育的时代需求。鉴于启动法典编纂时单行立法情况的相似性，《民法典》编纂的路径选择对于教育法典编纂如何创新以保持动态的制度均衡颇具启发意义：

其一，编纂教育法典应当革新教育立法理念，以“回应型法”理念进行问题导向式立法，通过回应时代问题达成现阶段的教育法律制度均衡并为新的教育法律制度均衡创造空间。《民法典》将数据、个人信息保护纳入调整范围，回应了数字时代科技进步带来的时代问题，也推动了《个人信息保护法》的制定。教育法典应当积极回应“互联网+”“大数据+”以及“人工智能+”时代潮流下人民对于建设数字教育法治的制度需求，将数字教育纳入调整范围并为未来的数字教育立法创造空间。

其二，编纂教育法典应当变革教育立法思维，以法典化思维取代单行法思维，通过综合性的教育法典持续推进教育领域综合改革。《民法典》制定成功的前提是对诸多民事单行法以民法法典化为目标进行修改完善，教育法典亦然。例如，统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新的改革目标，必然要求教育法典编纂以集中统一立法衔接新旧制度的变迁，消除当前《职业教育法》《高等教育法》《扫除文盲工作条例》等单行法律法规之间的观念与内容差异，以职普融合、产教融合、科教融合、终身学习等观念优化我国关于教育类型的立法，科学地吸纳职业教育立法、高等教育立法和继续教育立法的成果。

四、效益优化：教育法典编纂的体系与模式

教育法典编纂是配置稀缺性教育法律资源最关键的手段，有必要运用成本收益分析方法优化立法效益，探寻实现高质量教育立法理想目标的可行路径。在教育法典编纂准实质性起步的现阶段，体例结构与编纂模式作为决定教育法典效益的基础性因素，已经成为亟须达成共识的争议问题。理论上，根据“立法效益=立法收益－立法成本”的经济原理，教育法典编纂从扩大立法收益和简省立法成本两个方面着手，选择合适的体例结构与编纂模式即可优化教育法典的立法效益。但在实践中，教育法典编纂面临教育法体系尚不成熟、教育法治建设发展尚不平衡、教育事业改革发展尚存不确定因素等现实困境1，全面而精确的成本收益分析还缺乏充分条件，有待条件成熟后深入研究。本文基于我国教育立法的现状和教育事业改革发展的趋势，主张教育法典编纂采取开放性结构和汇编型模式，并提出初步的制度构想。

（一）扩大立法收益：教育法典编纂的开放性体系

在教育法典编纂的理想目标中，综合性和体系化是最基本和最直接的目标。综合性要求教育法典的法律供给应当全面覆盖各个教育阶段和各种教育类型，确保立法数量，形成统合教育领域立法的条件；体系化要求教育法典的法律供给应当形成有逻辑的框架结构，提升立法质量，保持长期稳定的统合能力。教育法体系化是法典化的前提基础，教育法典的综合性和体系性使法律集约化供给成为可能，相较于教育单行法具有覆盖范围更全面而框架结构更精简的比较优势。这是因为法律供给符合边际收益递减规律：一方面，法律供给越多，新法所能产生的社会经济收益就越少；另一方面，法律朝令夕改或同种法律供给过多，守法的积极性就会降低2。

当然，边际收益递减规律也表明教育法典的综合性与体系性并非总是能够同时实现，二者呈现出倒U型关系。教育法典编纂对于全面覆盖的综合性过度追求会因法律内容过于庞杂而产生体系化难题，对于框架结构的精简设定过高的体系性标准则会因调整范围有限而造成综合性不足。如果进一步考虑法律供给的规模收益和长期收益，教育法典编纂应当在保证全面覆盖各个教育阶段和各种教育类型的基础上，选择能够平衡综合性与体系性的框架结构，使教育法典在制定时发挥法律供给的规模收益递增效应，在教育法典制定后保持稳定的长期收益。

在我国教育法体系已初具规模但尚不成熟，教育事业改革初见成效且逐步深入的情况下，学界的共识是编纂教育法典应当采取开放性结构，在系统整合、定型教育制度的同时，保持制度的开放性和灵活性1。这契合教育法典综合性和体系性的理想目标。但是，对于如何保持教育法典开放性结构尚存争议。从平衡综合性和体系性的角度，编纂教育法典可以采取如下制度设计：

一是采取总分则体例设计，将统领其他教育单行法的《教育法》整体纳入，吸收并改造《教师法》和《中华人民共和国国家通用语言文字法》（以下简称“《国家通用语言文字法》”）的相关内容作为总则，适度归纳整合其他教育单行法作为分则各编，确立教育法典的基本框架，确保“总则在分则缺乏具体规定时也能够全面地应对复杂多变的教育法律关系”2；二是在分则中设置“其他教育编”，对新兴的教育类型或方式进行简要规定，待其立法条件成熟后进行单独立法或纳入教育法典，在保持教育法典基本框架精简和稳定的前提下，扩展分则对新出现的教育问题的调整能力3；三是为教育政策、教育法规、规章及教育相关法律规范设置链接条款但不纳入其内容，如在总则中以概括条款确立教育政策、教育法规的法源地位，在分则设置指向具体教育法规、规章及其他教育相关法律规范的指引性条款和转介性条款，形成一个对教育政策和教育法规、规章“规范上封闭、认知上开放”4的法律系统。

（二）简省立法成本：教育法典编纂的汇编型模式

教育法典应当在形式上体现高度统合现行教育立法和实现教育法律融贯一致的技术，在实质上发挥保障公民公平优质受教育权和保证教育事业优先发展的功能。逻辑性和科学性因此成为教育法典的理想目标。然而，从教育法典编纂的域外经验和我国民法典编纂的曲折历程来看，充分实现法典编纂逻辑性和科学性所需付出的高昂立法成本。这往往迫使立法者在法典编纂模式上作出妥协，通过控制法典供给法律的数量简省立法成本，从而实现立法效益优化。在显而易见的立法收益催生出教育法典编纂的理想目标时，隐含其后的立法成本制约了教育法典编纂的模式选择。立法成本的非生产性决定了教育法典的立法程序不仅要关注立法过程中人力、财力、物力及时间等资源的直接投入，还要考虑立法完成后因立法存在漏洞或不匹配造成的间接损失。教育法典编纂的短期立法成本或许可以较为准确地计量，但长期成本和机会成本却无法准确计量。

鉴于此，教育法典编纂模式选择的相关研究试图回避立法成本分析，依据教育法（典）的地位、形态或功能等法学理论确定教育法典的编纂模式，但是因缺乏理论共识而陷入选择体系型法典或汇编型法典的纠结。在这种理论困局下，教育法典编纂的立法成本分析不应也不能回避，而是需要根据行为成本理论将立法工作的难易程度作为衡量立法成本的标准，通过对比分析选择简省立法成本的编纂模式。教育法典的体系型模式是运用相对复杂的提取公因式技术，对法条内容整合与法价值融贯的创造过程，而汇编型模式则只是运用相对基础的整合式技术，制定具有统领性的教育法总则，将其与最大限度保留既有教育立法原有文本的分则各编集成一部法典。前者对于教育法典的逻辑性和科学性要求较高，立法工作难度较大，立法总成本也较高；后者对于教育法典的逻辑性和科学性要求较低，立法工作难度较小，立法总成本也较低。由于两种法典编纂模式供给教育法律的数量存在较大差异，应当着重比较二者的平均立法成本和边际立法成本。

就平均立法成本而言，体系型模式为追求教育法律体系的逻辑自洽与价值融贯，供给每一项教育法律制度都需要投入大量的立法资源进行创造性立法，平均立法成本较高；汇编型模式只要求教育法律体系呈现为一个统合性的整体，供给每一项教育法律制度仅需投入少量的立法资源进行集成式立法，平均立法成本较低。就边际立法成本而言，体系型模式在形成教育法典总则时因为需要运用复杂的立法技术所以边际成本较高，但高度逻辑化的总则会产生规模效应使分则教育法律制度供给的边际成本较快地降低；汇编型模式最大限度保留了既有教育立法原有文本，只有在避免重复或冲突时才删改相应的教育法律，边际立法成本始终处于较低水平。

至于选择汇编型模式是否会因为法典条文数量过多或内容重复而造成立法成本增加的问题，统计可能纳入教育法典的现行教育立法情况发现：在条文数量上，这些立法共有93章627个条文，即使考虑到后续出台的学前教育、考试、学校等立法，条文总量是我国《民法典》的一半左右，相较于美国、法国的教育法典也不算多；在条文集中度上，条文数量最多的《教育法》第一章总则有16条，平均一章为12条，条文数量适中（表1）。在《教育法》《高等教育法》《义务教育法》中，仅有有关立法目的、学校及其他教育机构的义务、教师权利义务、教育行政部门、国家财政性教育经费支出的条文内容重复。可见，教育法典编纂采取汇编型模式更有利于简省立法成本。

五、制度变迁：教育法典编纂的进程与技术

法典编纂是法律制度变迁在立法领域的重要表现，是法律制度变迁历程中的一座里程碑。完成教育法典编纂绝非教育立法的终结，而是开启了教育法“法典化—解法典化—再法典化”的新周期。这是教育法体系在“非均衡—均衡—非均衡—新均衡”的循环进程中实现制度变迁的反映。纵观法典化的历史，由法典化衍生的反法典化、解法典化及再法典化，构成了对法律发展变化思索的否定之否定规律①。无论抱有法典化理想的学者是否愿意承认，法典作为法律的结晶，虽光彩粲然却扼杀了法律随社会需要伸缩的弹力②，在更远的未来必然走向动态的制度均衡，走向“解法典化”与“再法典化”的命运。教育法律制度与教育事业改革的互动关系决定了“良法并不出现在过去，而是存在于一个开放的未来”③。在教育事业改革的复杂性和不确定性风险面前，教育法典只能通过长期调适保持相对稳定。这意味着在教育法典编纂的当下及可预见的将来，“如何尽量避免我国教育法典出台后‘解法典化与‘再法典化的频繁往复，维系其应有的稳定性特质，是教育法法典化工作必须认真对待的理论及技术问题”④。教育法典编纂必须注重教育的长期性和外部性，在秉持“回应型法”理念和采取开放性结构的同时，科学规划立法进程并合理选择立法技术，避免教育法典因朝令夕改或旁逸斜出而过早地出现“解法典化”现象。

（一）长期性：教育法典编纂的三步走进程

教育法典编纂属于“激进式—强制性”制度变迁，是一种强制性变法。强制性变法尽管能在短时间内迅速推行一套新的法律制度，并以强制力降低改变社会秩序和民众行为模式的成本，但可能导致行政擅断和任性执法。编纂教育法典应当重视强制性变法中的时滞现象，以教育立法的现状作为规划教育法典编纂进程的约束条件。就立法内容而言，现行教育法体系虽然初具规模，但是呈现不均衡性：纵向上，教育法规范群下重上轻，规制微观问题、位阶较低的教育立法已呈高密度化状况，但面向宏观问题、位阶较高的教育立法仍有部分缺位；横向上，教育法规范群类型间断，存在一些影响体系完整性的立法空白。就立法进度而言，教育法律的制定和修改工作虽然近年来呈现出加速推进状态，但是具有不充分性：一方面，教育立法的整体进度较慢，2010年后国家提出教育法律“六修五立”计划，《教师法》尚未完成修订，而仅完成了《家庭教育促进法》和《学位法》的立法；另一方面，各教育单行法的修改情况差异明显，如《教育法》《民办教育促进法》和《职业教育法》在修改次数、间隔和力度方面存在显著不同（表2）。尤其是《职业教育法》时隔26年的修改，在立法的价值理念及具体制度方面实现了质的飞跃。虽然立法条件是否成熟永远是一个相对的概念，但是从“立法实践角度来看，我们需要5年左右的时间，可以完成基本框架和主要内容”①。我国教育法体系的现状决定了教育法典编纂应当分步长期推进。

对于教育法典编纂的进程，主要存在“先总则，后分则”的两步走策略②，“实现教育法的类法典化—制定总则—形成统一的法典”的三步走进程③以及“提出时间表和总要求—修订《教育法》作为总则或总纲—以单行立法为基础完成各分编的编纂—统合总则和各分编形成法典”的四步走规划④三种观点。其中，基本共识有三点：一是教育法典编纂应当采取“先总则，后分则”的策略；二是其他教育单行法的制定和修改工作可以与将《教育法》改造为教育法典总则的立法工作同步进行；三是教育法典分则各编的编纂应当以教育单行法的制定和修改工作已经完成为前提。这些共识虽然形成于教育法典体系型模式的讨论，但是实质上与汇编型模式更加契合。

基于教育事业改革的长期性和风险性，为减轻现行教育法体系不成熟造成的制度认知和组织时滞、选择时滞、启动时滞，避免强制性变法可能导致的行政擅断和任性执法，教育法典编纂可以分如下三步推进：首先，以《教育法》为基干吸收《教师法》和《国家通用语言文字法》的相关内容形成教育法典总则，为后续立法工作树立法典化思维，确定体系性框架，阶段性目标为出台《教育法总则》；其次，加快推进教育领域内重点立法工作，全面完成教育法律的“六修五立”，为分则编纂提供基础条件，阶段性计划为完成《学前教育法》和《教育考试法》等教育单行法的制定和修改；最后，将既有单行法的文本整体纳入分则各编，同时将新兴的教育类型或方式的简要规定整合到“其他教育编”，完成教育法典的编纂。

（二）调适性：教育法典编纂的整合式技术

与法典编纂的汇编型模式和三步走进程相对应，立法者可以运用整合式技术实现教育法法典化。相较于提取公因式技术，整合式技术采取问题导向、类型化的具体整合方式，具备“法律规范的抽象化程度相对不高，与具体教育问题有很强的直接对应性”的实践品格1。以解决问题为导向，构建现代教育制度所需要的治理体系是党领导教育法治的经验总结。整合式技术赋予了教育法典问题导向式立法的长期调适能力，在整体上以汇编型模式降低编纂成本的同时，也使法典分则制定过程中那些因缺乏对应教育法律法规而整合成本较高的编，通过单独修改或与分则其他编小幅联动修改降低了法典化后修改的外溢成本（表3）。这契合教育的长期性和外部性，能够实现教育法典编纂外部性的内在化，是教育法典应对制度变迁中路径依赖和连锁效应的可行解。

路径依赖意味着现行教育法体系对于教育法典编纂的制度选择具有重大甚至是决定性的影响，而教育法典又会对后续的教育立法变革产生重大甚至是决定性的影响。整合式技术只需要以教育阶段和教育类型为依据将教育法律制度进行类型化归纳，不必如提取公因式技术那样进一步对制度中的价值和概念进行抽象提炼。类型化归纳而成的教育法典形散神聚，总则编虽然通过对教育原则、教育主体、权利与义务、教育基本制度的要点化规定统领分则各编，但是并不消解分则各编内容上的完整性，各编之间形成相对独立的块状划分结构。这就在体系型模式共享“横向教育法律关系+纵向教育法律体系”的入典标准2，保证法典完整性的前提下，避免了教育法典编纂因运用提取公因式技术而造成总分则必须看作一体的“双重不完整的体系效果”，减小了法典体系化形成的制度惯性，有利于教育法典的编纂和后续修改。一方面，在教育法典编纂过程中，整合式技术基本沿用既有法律文本，只是基于去除重复或消除冲突才进行修改，保证既有教育立法与教育法典中教育法律制度的顺畅衔接，增强路径依赖的正效用；另一方面，在教育法典后续修改时，整合式技术让各编保持相对独立，部分教育法律制度的立法变革可以通过对应编章的单独修改或小幅联动修改实现，规避“解法典化”与“再法典化”频繁往复的风险，减弱路径依赖的负效用。

连锁效应是指制度体系中某项制度的变迁由于各项制度之间相互联系、相互影响，引起一系列相关制度变迁的连带反应，体现了制度变迁的外部性。教育的外部性决定了教育法典编纂过程中，教育法体系内部各项具体制度之间、教育法律制度与其他法律制度之间都会发生连锁效应，产生教育法典编纂外部性内在化的问题。整合式技术对教育法领域内各项具体制度采取类型化的具体整合方式，弱化教育法体系内部各项具体制度之间的连锁效应，将教育法典各编制定和修改的外部性内在化。我国法律体系中，教育法与行政法的关系最紧密，行政法法典化对教育法典编纂的影响最大，连锁效应也最容易在二者之间出现。整合式技术从我国法律体系中归纳出以确认和保障公平优质受教育权为问题导向的教育法领域，为“教育法典应当是一部独立的领域法典，而非行政法典的一部分”提供技术支持。既借由教育法与行政法的交叉关系实现行政法典对于教育法典的兼容，又避免未来将教育法典归入行政法典分则造成教育法典编纂正外部性的消解。这为教育法通过独立法典化淡化行政法对教育法的影响，从而缓释行政法法典化与教育法典编纂之间的连锁效应提供了现实路径。

六、结语

教育法典作为一部通过国家立法被赋予规范效力的教育百科全书，是国家或民族的历史智慧的结晶。中国需要一部综合性、体系性、逻辑性和科学性的教育法典，总结升华中国式教育现代化的经验智慧，回应加快建设教育、科技、人才一体化推进的时代需求，为教育优先发展提供权威性制度基础和全过程法治保障。当教育法典编纂需要回应什么样的立法价值取向和法律规范结构才能最优地促进教育现代化实现时，“法律世界正在呼唤来自经济学理论的指导”1，有必要引入法经济学设想教育法典编纂的方案。中国式教育现代化道路是主体自觉的现代化，开辟出了一条后发内生自主式教育现代化的中国道路，旨在为人类教育现代化提供了中国方案①。中国式教育现代化的主体自觉性要求教育法典编纂必须基于我国教育立法的现状和教育事业改革发展的趋势，以高质量的体系化教育立法面向建设教育强国作出总体部署和战略设计，选择最优化实现中国式教