公民养老权的规范内涵及实现限度

杨复卫 鲁娜

[摘 要] 解决人口老龄化问题已被提升到国家战略层面，但公民养老权作为其理论基础鲜少被单独作为学术命题研究。理论上常将公民养老权与退休权、物质帮助权和社会保障权混同，导致其权利内涵极为泛化。公民养老权的历史脉络呈现出“阶级划分工具—社会福利—养老政策—养老权利”阶段变化趋势，体现从“福利”倡导到“权利”保障过程。我国宪法结构体系和规范意图中，存在一种涵涉部分公民养老权的设计。此种公民养老权设计在外观上呈现出“权利束”特征，涵涉多项具体权利；内容上则体现为对公民年老全过程中机会平等的保障。公民养老权不具有主观请求权性质，而是带有社会主义性质的基本权利，可解释为一种国家任务。可见，公民养老权并不等同于物质帮助权、社会保障权等底线权利，而是以基本生存保障为起点，呈现出“生存型—发展型—自我实现型”的层级逻辑，其实现限度限定在最低生活保障国家财政能力范围，强调家庭和个人履行核心养老义务，国家和社会履行补充养老义务。

[关键词] 公民养老权；权利性质；规范内涵；实现限度

[DOI编号] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.05.011

[中图分类号] D922.1                  [文献标识码] A          [文章编号] 1004-0544（2024）05-0115-13

基金项目：国家社科基金项目“机构养老发展的法治保障研究”（22BFX120）。

作者简介：杨复卫（1987—），男，法学博士，西南大学法学院教授、硕士生导师；鲁娜（1999—），女，西南大学社会政策与法律研究中心研究助理。

一、引言

2021年5月11日，国家统计局发布第七次全国人口普查数据，其中人口年龄结构数据显示，我国60岁及以上人口达2.6亿人（占比18.7%），65岁及以上人口近2亿人（占比13.5%）。过去十年间，60岁及以上人口的比重上升5.44个百分点1。根据《人口学词典》对人口老龄化的界定：当国家或地区60岁以上人口比例达到10%（65岁以上人口达7%），社会被称为“老龄社会”2。中国俨然成为世界上老年人口规模最大、老龄化进程最快的国家，未来将长期面临人口均衡发展压力。十九届五中全会将“积极应对人口老龄化”上升到国家战略层面；2022年《政府工作报告》提出“积极应对人口老龄化，优化城乡养老服务供给，推动老龄事业和产业高质量发展”1。党的二十大报告也提出，“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务”2。特别是2023年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，进一步提出“推进基本养老服务体系建设是实施积极应对人口老龄化国家战略，实现基本公共服务均等化的重要任务”。老龄化问题关乎国家发展大计、亿万民生福祉和社会和谐稳定，面对人口老龄化的严峻形势，国家将老龄化问题上升到战略层面，提出“加快完善社会保障”“人人享有基本养老服务”宏观远景目标，为养老制度、养老服务建设提供根本遵循，以求实现、维护、发展最广大老年群体的利益。

如若由其家庭来负担照顾老人生活，则可能会因个别家庭的供给能力而有所限制，也会剥夺个人拥有的自主性。为此，必须建立一种由国家参与的基本养老服务来维持的保护制度。然而，为什么须由国家建立基本养老服务，以及公民与国家之间的法律地位如何解释，则一直未得到解决。有学者试图通过“公民养老权”的概念来回应3，但缺乏从理论层面来证成该权利存在的正当性依据，公民养老权在宪法理论体系中的性质和地位亦并未形成通说。实际上，公民养老权作为基本养老制度建设的理论基点，鲜少单独被作为重大命题进行深入研究和解读。现有理论研究直接将《中华人民共和国宪法》（以下简称“《宪法》”）第44条退休权、第45条物质帮助权分别作狭义和广义上的公民养老权理解，以此来建立公民养老权与基本权利的连接；同时，将公民养老权作为社会保障权的子权利来理解，将公民养老权局限为对无劳动能力和生活来源的弱势老人群体最低限度保障。这使得公民养老权的研究往往重视需要国家积极作为的“给付”性，而轻视对“权”的性质界定。在此观点下，现有基本权利类型可以囊括公民养老权所要表达的意涵，无单独提炼的必要，使得公民养老权仅有字面指代意义，不具有实质权利内涵，这也是长期以来有关公民养老权研究成果较为稀少的主要原因。

当下，养老权保障格局从满足少数老年人基本生存之需延伸为促进养老资源公平供给、养老服务高质量发展、多元养老模式共同推进的新格局。在此背景下，更有必要对公民养老权的权利性质与义务指向进行探讨。从世界范围来看，作为福利权一部分的养老权虽已被绝大多数国家承认为基本人权，但对其的理解则因宪法制度、政治结构与历史传统的不同而呈现各异的形态4。如我国《宪法》第14条、第44条和第45条规定了涵涉公民养老的社会保障制度、退休制度和物质帮助权等。近年来，学界围绕公民养老权的上位概念社会权进行了大量研究，然而，这些研究主要围绕如何将社会权司法化的路径进行探讨，导致最为核心的基础理论研究甚少。其结果便是，养老权被认为是社会权的一部分，有学者甚至认为其是与自由权相对的一种基本权利类型5，还有被当作基本权利的一种受益功能的观点6。然此两种观点均无法内部自洽，混淆了养老权作为基本权利的分类与基本权利的功能分类，也就无法指引进一步的义务指向与公民养老权实现路径了。基于此，本文期望从法教义学视角来探讨公民养老权的法律性质、权利内容和实现限度，从而突破既有理论研究范式，不局限于物质帮助权和社会保障权论及的基本生存保障。强调公民养老权的权利内涵究竟为何，这有待从其权利基础出发，明晰其权利性质和效力，进而厘清公民养老权权利构造体现的层级逻辑之义。在层级逻辑基础下，公民养老权的保障限度和义务主体角色均是本文要探讨的问题。

二、公民养老权的历史脉络与宪法依据

解读我国公民养老权的权利条款、性质及其规范内容之前，应有必要简要考察一下其在中国的发展脉络、历史背景与特有的立法依据。通过对公民养老权在中国的发展脉络、历史背景的考察，能够明晰中国养老特有的变迁历史和思想基础，而公民养老权特有的立法依据问题本质上是对公民养老权是否存在进行的证成。也就是说，公民养老权立法依据需要厘清：什么是公民养老的权利？其所对应的国家义务是什么？为什么国家有义务照顾老年人？前述问题的回答，不仅有助于构建公民养老权的规范理论，也是公民养老权实现方式和路径的前提。

（一）公民养老权的历史脉络

实际上，大规模的养老问题主要发生在工业革命以后。因生产和生活方式发生了巨大转变，失去土地被迫在工厂做工的工人势必担心因年龄、身体健康等因素而导致其老年可能面临的经济风险，需要国家建立养老保险等方式予以帮扶。此时，个人与社会、国家紧密联系，社会劳工群体的大规模养老均需国家出面建立养老保险制度予以保障，个人权利的实现方式不得不发生变化，公民权利也就需要依附国家和社会而实现。特别是公民养老权利，工业社会的到来改变了过去由土地和子女赡养老人的做法，社会养老保险制度成为一张重要的社会安全网。正如有学者所言，“老年所得保障之所以成为问题，乃是由于不需仰赖他人照顾而完全依靠己力谋生的人口增加的缘故。这些人已无法再借由自己所处的农庄或商号中的地位，从而取得来自事业继承者的照顾，所以在年老之后就会因为劳动力的丢失而陷入生活无助的困境”1。表面上养老从家庭转向了社会、国家，实则是个人权利的独立性发生了改变。强调个人相对于国家的独立性到强调个人与国家互动的社会性的转变，在传统的消极自由权之外蕴生出要求国家积极作为的权利。自1919年德国《魏玛宪法》首次规定一系列社会性权利之后，许多国家的宪法都明确承认并保障社会性权利，这在社会主义性质的宪法中尤为明显2。二战后的德国基本法更是将“社会福利国家”作为基本原则，将涵涉养老的社会福利作为一项整体宪法义务加于国家，从而塑造了“社会国”原则，确立公民享有养老等社会福利权利3。

我国是社会主义国家，在社会主义理论脉络中，养老权是维护人民年老后主人翁地位和社会尊严的重要保障，而非仅仅是一种福利和补偿。实际上，在中华人民共和国成立以来的法律规范和政策文本中，并无“公民养老权”这一法律概念，中华人民共和国成立初期公民养老更多是被当作不同社会阶级获得老年生活保障的必需。中华人民共和国成立后的社会主义改造期间，农民分得了土地，企业职工根据《劳动保险条例》规定享受养老待遇，同期的机关事业单位工作人员实行独立于职工劳动保险的供给制度。因此，当时流行一句话，“农民有土地，工人有劳保”，二者均解决不同身份群体的养老问题。1978年，《关于工人退休、退职的暂行办法》明确了劳动者的退休待遇由企业支付，机关事业单位退休待遇由民政部门支付，养老成为一种社会福利。1982年《宪法》修正案第44条规定退休人员的生活受到国家和社会的保障，养老政策开始出现。为了落实公民养老政策，1991年出台的《关于职工基本养老保险制度改革的决定》提出建立基本养老保险制度，养老政策向养老权利过渡。这一阶段养老保险由“单位—个人”向“国家—社会—个人”开始转型过渡。随着2010年《社会保险法》和后续相关养老保险、基本养老服务政策的出台，公民养老权的内容进一步丰富。可见，立法条款虽未直接规定公民养老权及其具体内容，公民养老权是通过解读《宪法》和法律若干有关退休、社会保障等条款来体现的，这些条款在不同历史时期和社会条件下逐渐发展完善，最终汇集形成了现行立法中的公民养老权相关内容。公民养老权的历史脉络呈现出“阶级划分工具—社会福利—养老政策—养老权利”的进化历程。从1954年《宪法》到1982年《宪法》以及其后的《宪法》修正案可知，中国社会经历了巨大的社会变迁，直接决定了公民养老权在不同时代其含义有所不同。在新自由主义影响下，中国社会福利“通过国家责任收缩、引入市场机制、构建新型福利体系”1，但是养老保险、养老服务、长期护理等政策体系的发展、变革和完善，不仅彰显了社会主义背景下公民物质生活水平的提升，亦体现出公民养老从福利倡导走向权利本质。养老成为一种权利，在更迭变化的政策中常常难以被精准概括和把握，随时代发展不断注入新的内涵。

（二）公民养老权的宪法依据

纵观我国《宪法》内容，可发现在序言、总纲、公民的基本权利和义务等多个部分均涵涉与公民养老权相关的内容。如序言提到“不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法治”，蕴含了对公民老年的保障，这体现出《宪法》对养老权的高度重视。但需要说明的是，《宪法》序言和总纲中规定的与公民养老权相关的条款并不具备基本权利的外观要件，换言之，不能称其为公民养老权条款。因此，本文所讨论的养老权条款主要聚焦于以公民为主体的、以权利形式表述的、位于“公民的基本权利和义务”一章的第33条和第44条至第45条，这形成了公民养老权的直接依据。序言和总纲中的相关规定虽非公民养老权的直接依据，但对于正确理解该条款，以及不断落实和完善公民养老权仍然具有不可替代的重要作用。因此，《宪法》中公民养老权的设置展现了从纲领性规定到基本权利宪法规范的现象。

第一，社会保障条款纲领规定和人权条款为公民养老权提供间接理据。《宪法》第14条第4款规定，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，其中“建立健全”“同经济发展水平相适应”和“社会保障制度”分别作为行动指南、现实基础和目标设定共同构成纲领性条款，在整个社会保障基本国策规范体系中发挥着指引作用2。德国宪法学界称纲领性条款为“国家目标规定”，与作为主观权利的基本权利的区别在于，国家目标规定是一种纯粹的客观法规范，不具有法效力，此类条款对国家权力的约束主要在于国家有法律上的义务去追求特定的目标3。因此，国家建立健全社会保障制度的内生动力在于具有保障弱者生存权的义务。徐显明教授指出，多数成员的生存权是通过“劳动—财产—维持生存”定式得到保障的；而少数具有生存障碍的社会弱者把“物质请求—国家帮助—维持生存”定式作为生存权实现的救济方式4。成年人的健康状态、劳动能力和自理能力与年龄增长成反比关系，老年人作为各项指标递减载体，面临的生存障碍显著提升，其生存权保障定式具有从“劳动—财产—维持生存”跨向“物质请求—国家帮助—维持生存”的趋向。为了应对这种趋势，国家应确保涉及老年社会救助、社会保险、医疗保障、住房保障等制度稳步落实。此外，《宪法》第33条第3款人权条款也为公民养老权提供了权利源泉，但“人权条款本身不能成为发现和提炼新权利的依据，它提供的主要是一种解释规则或者原则，旨在为权利的发现提供广泛的价值基础”1。人权从抽象层面上蕴意保有人性尊严，不被剥夺生存下去的资格。与《美国联邦宪法第九修正案》不同，我国的人权条款是否可作为独立规范尚存争议，成为权利源泉的解释路径应当予以严格限制。人权虽难以作为养老权的直接理据，但可把人权条款的价值基础作为理论基点，结合其他宪法条文展开具体解释。对于老年个体而言，人权是在其处于年老状态下时仍能够维持晚年生活尊严和体面终止生命。

第二，《宪法》第44条退休权和第45条物质帮助权作为社会保障纲领规定的具体表现，多被作为公民养老权的直接宪法依据。《宪法》第44条规定的退休权是指丧失劳动能力或达到规定年龄界限的老年职工离开岗位后安度晚年、享有原单位不停发工资的权利2，退休权实现的前提为已经尽到劳动义务。《宪法》第45条规定的物质帮助权体现一定的层次性，分为以食物、医疗、环境为主的基本生存物质之需和以教育、劳动为主的生活能力培养3。值得注意的是，《宪法》第44条和第45条在保障范围上有一定的限定。第44条规定的退休人员生活保障范围限于企事业职工和公务员，第45条物质帮助权保障范围为年老、患疾病或者丧失劳动能力情况下的弱势群体。从养老角度来观察，第44条所提到的“退休人员”特指办理了养老保险待遇的机关事业单位和企业的职工，城乡居民被排除在外，即强调社会特定群体的养老权利；而第45条中物质帮助的对象则是社会中的弱势群体，涉及弱势群体非因个人原因导致的不平等事实出现后，国家对弱势群体的事后补救，以物质帮助弥补机会不平等，该弱势群体年老后的养老生活获得国家的物质帮助，享有养老的权利，如对失能、鳏寡、失独老人等群体展开帮扶工作。

从《宪法》第14条、第33条、第44条和第45条的文本位置、逻辑关系和养老保障内容观察，《宪法》条款中存在一种公民养老权的设计，只是这种设计并不涵盖所有社会群体，公民养老权的保障范围受《宪法》第14条“同经济发展水平相适应”的约束。但并不能因此否定《宪法》第44条和第45条中推定出来的公民养老利益，这种所得的利益应当被认定为一种《宪法》未规定的基本权利。只是公民养老权如想获得顺理成章的定性和清晰的权利属性，实践中不仅要观察其是否具有权利的外观形式，更应当审视其是否具有权利的实质要素。

三、公民养老权性质：一种特殊的基本权利

能够上升到权利层面保护的利益本身是客观实际的、多数社会主体所共同追求的4。公民养老权益覆盖范围十分广泛，事关老龄个体的基本生存保障、基本养老服务供给和共享社会发展成果等。将公民养老权置于法教义学下进行讨论的目的在于通过多种权利条款的连接，遵循体系性的阐释思路5，公民养老权的内涵、性质和要素方能证成。

（一）公民养老权外观表现为一种“权利束”

公民养老权与宪法社会权具有一定相似性，均体现出了一种“权利束”的外观。宪法社会权作为自由权的相对概念，诞生于工业革命背景下。囿于公民个人能力不足、生存状况迥异，加之国家实行放任不管政策，在实际契约中呈现显著不平等的经济强者与弱者关系，致使个体之间的贫富差距逐渐拉大，于宪法中设定的自由平等权利无法得到切实保障6。对此，哈耶克提出“赋予人们不同的权利，以不同的方式对待人们”1。这样的简单提法蕴含着社会正义核心理念，“社会正义是一种体现资源再分配的正义，是为了矫正形式平等的缺陷，保障社会成员尤其是弱势群体社会性生存而优先对社会资源的一种再分配”2。为了缓和贫富两极分化，国家改变消极态度，以积极作为方式为权利的行使创造环境和条件，采取税收、转移支付和社会保障等经济干预手段保障社会弱势群体的基本生存3，通过制度设计规定国家给付、优惠照顾等方式来照护特殊群体4。这一系列措施，“提供了一种在社会的基本制度中分配权利和义务的办法，确定了社会合作的利益和负担的适当分配”5，来不断矫正和弥补形式平等，最终形成对社会弱者实施法律倾斜保护。相较于宪法社会权，公民养老权拥有类似的功能，其权能亦能解决诸如公民养老的形式不平等、基本养老服务对象窄等问题。由此，可推知公民养老权是《宪法》在尊重和保障公民获得养老保险、基本养老服务、养老环境舒适权以及其他养老权利的基础上，额外为国家设定的促进这些权利平等实现的任务。也就是说，即使国家完全不为构成公民养老权基础的具体权利提供社会福利性保障，也不会影响其作为基本权利防御国家侵害，获得国家保护和必要的给付，受到影响的只是不同群体实现权利的难易程度。

具体而言，公民养老权涵涉以下多项具体权利：参加基本养老保险、享受养老金待遇权利、集中供养权利、家庭养老支持权利、社会救助权、最低社会保障权、获得平等养老服务供给的权利、养老居住权利、获得机构和社区养老帮助的权利、社会老年尊重的权利以及程序性的养老权救济等。这些具体权利与《宪法》中的公民养老权密切相关，但并不能反向证明这些被拆解的具体权利形态完全属于宪法意义上的养老权范畴。换言之，实践生活中中央政府为保障老年人基本权利开展的《国家基本养老服务清单》上的内容完全属于《宪法》公民养老权的范畴。也就是说，国家保障公民养老权的方式主要是调节不同个体获得养老保障的机会差异，保障老年人在年老的全过程中可以获得尽量平等的机会。正因如此，老年人中的弱势群体是公民养老权的主要保障对象，也即《国家基本养老服务清单》上的保障对象。而在脱离《宪法》公民养老权语境后，上述构成公民养老权基础的具体权利多数仍具有单独存在的意义，如：享受养老金待遇作为一项《社会保险法》中独立的请求权利，具有防御国家不当干预的消极功能；社会救助权不仅限于老年群体，也是公民在其他社会生活中的重要基本权利。因此，在公民养老权的研究中，需要警惕将《宪法》第44条和第45条规定的内容直接定性为公民养老权。其中，最为典型的便是养老待遇权和养老居住权，二者同时具备了权利的社会属性和自由属性，使得公民养老权本身便具有双重权利性质。观察可知，养老待遇权和养老居住权从来就不是单纯属于养老权范畴，而应当区分作为“权利束”的养老待遇权（养老居住权）和作为社会权的养老待遇权（养老居住权）。例如，养老居住权涵涉老年公民请求国家给付住房补贴、房屋修缮、居住环境改善等权利，这些功能并不以公民养老权为前提或结果，属于基本权利的集合，具有基本权利的各项功能6。养老待遇权本身便具有“权利束”所具有的功能之外，为国家设定的促进这一束权利平等实现的任务，如实现养老金的请求权、期待权和可期待利益，具有财产属性7。虽然公民养老权实现需要具体外部权利的运用，但仍不能否定其在形式上具有了“权利束”外观。

（二）公民养老权性质双重面向反思：本质上是国家任务

基本权利的双重性质理论构建起源于德国，认为基本权利具有主观权利和客观法双重性质，主观权利意指个人的向国家主张的权利，客观法是指公权力要积极创造和维持为权利的实现条件。主观权利和客观法作为基本权利的一体两面，其要素是相互补充和相互渗透的1。公民养老权作为基本权利，权利性质可从基本权利“主观权利—客观法”构成范式着手。

作为主观权利的公民养老权。宪政实践表明，基本权利无截然的积极权利与消极权利之分，兼具防御权（消极权利）与受益权（积极权利）复合面向2。公民养老权的主观权利面向同样以防御权和受益权二元结构作为基点。一方面，公民养老权具有防御权能。防御权能意为基本权利所具有的要求国家不予侵犯的功能，若基本权利受到侵害，有权请求国家排除侵害3。国家不得恣意限制和侵害基本权利，基本权利受损时甚至负有积极的保护和救济义务。康德在其著作中谈到人作为独立的理性个体，其自我决定、自我关照和自我负责的能力不受任何约束和剥夺。在不侵害他人或者社会利益的前提下，人可以按照自己的意愿决定各项自身事务，并且自我负责。被划为社会弱势群体的老年人社会存在价值不变，独立化的自我表达不因生理心理衰弱而消殒，具有获得生活保障、医疗救助、赡养扶助等措施的自由。另一方面，公民受益权，即“人民为一己之利益，请求国家为某种行为之权利”4。与防御权要求国家不得干预自我追求、自我创造的消极态度相比，受益权对应着国家采取积极的物质、程序或者服务给付，以解决个人能力、身体状况、身份地位因异质性而造成的经济贫富悬殊、社会资源失衡。老年人的身体状况和经济情况随年龄增长而减弱，公民养老权具备的受益功能可以填补经济和身体差异的鸿沟，主要体现为物质、程序和服务上的给付。

作为客观法的公民养老权。作为主观权利的“法”是建立社会的前提，它必须被尊重；只有“法”被作为客观规范或者客观价值秩序，主观权利才能实现5。德国《基本法》就在第1条第3款中明确规定“基本权利拘束立法、行政及司法而为直接有效的权利”，明确基本权利对整个法秩序的形成具有拘束力，国家对公民基本权利具有保护义务，在立法上不得侵害基本权利的价值内涵、在行政上遵循依法行政、在司法上发挥监督功能。养老问题是事关社会和谐稳定的多维度民生问题，公民养老权属亦于社会基本权利范畴之内，所以离开了国家的介入与干预，将无法实践该权利。所以，国家除了具有防御权能的“不侵犯义务”和针对受益权能的“给付义务”以外，还应当运用一切可能和必要的手段来促成基本权利的实现。德国的宪法实践中，客观价值秩序的功能主要包含制度性保障、组织和程序保障和保护义务。

公民养老权本质上是国家任务。虽说公民养老权可从基本权利的双重性质范式着手，但公民养老权更多体现为客观价值秩序，不具有主观权利性质。一方面，如若公民养老权具有主观权利性质，则公民养老问题需要立法和行政机关积极创设具有各群体平等的养老给付请求权，否则立法和行政机关则处于不作为状态，有违《宪法》精神。然而，养老在我国具有特殊的道德和情感因素，即使谈到养老权普通公民想到的依然是要求家庭和子女提供赡养与扶助，以及要求国家和社会提供基本养老社会保障的权利。家庭养老的地位仍然高于国家和社会提供的养老权利。虽说《宪法》和《老年人权益保障法》规定公民享有养老保障权，养老保障的现实状况与法律规定之间还是存在较大差距，未能完全衔接，并非实有权利。此外，养老权实现不仅需要政府主导和社会参与，也需要充分发挥市场机制的作用，而“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的养老服务体系并未建成。如此，全面实现养老保障在法律上和现实上不可能，肯定公民养老权的主观权利性质将使国家面对公民请求时进退两难。公民养老权在宪法上的积极面向仅在客观上成立，在主观上并不成立。另一方面，宪法社会权条款仅具有客观法性质，课以国家积极作为的义务，但并不对应个人的主观请求权，应被理解为国家任务。国家任务往往指向具体的活动领域，比如养老保险、基本养老服务、医养结合等，从国家任务中可以导出国家机关的行为命令，《宪法》文本中的国家任务规定比国家目标规定更为具体1。在国家任务的指引下，立法者不仅可以自主决定履行公民养老权的方式和程度，也可以根据财政等实际情况决定履行的限度2。如若国家当前没有能力履行，则立法者需要谨慎为之，可暂停或延缓立法，待条件具备后再行恢复。而公民养老权不具有主观权利性质意味着不具备防御权功能，仅具有客观法性质的宪法公民养老权作为国家任务，发挥着指引立法等国家行为的作用。《宪法》第44条、第45条所承担的也仅是特定退休人员生活保障任务与社会弱势群体物质帮助任务，并非具体的某项养老权利。

（三）宪法上公民养老权带有社会主义性质

1787年美国宪法首次将“法律面前人人平等”确立为宪法原则，1789年《人权宣言》中写下“在法律面前所有公民都是平等的”，标志着自由资本主义时期推崇的自由平等逐渐冲破封建奴役桎梏。到了垄断资本主义时期，“法律上的平等就是在富人和穷人不平等的前提下的平等”3。例如，法律在形式上保护财产不受侵犯，但是私有财产基本掌握在垄断阶级手中，对于多数社会成员不具有实质意义。1919年德国《魏玛宪法》在自由平等之上，规定社会保障、社会福利以应对等级分化和贫富不均带来的社会问题4。社会主义国家的实质平等对于形式平等具有纠偏功能5。“我国宪法的社会主义属性，使得尤其强调平等理论。”6《宪法》第33条第2款规定“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”，这里的“平等”秉承社会权的宗旨，不仅包含法律形式上的平等，还包括实质平等。实质平等属于衡量个体差别的评价标准，目的是使不同情况的个体得到同等条件的对待。如此，保障社会成员的养老在于使其能平等获得国家的帮助。

在社会主义理论脉络中，养老权是维护劳动者主人翁地位和社会尊严的保障，而非仅仅是福利和补偿。养老权不仅仅是社会经济权利，更是带有社会主义性质的权利。为什么要照顾弱者，特别是无产阶级？社会主义的回答是：因为无产阶级是历史进步的动力7。社会主义更是追求公平正义的，正如习近平总书记所讲公平正义是我们党追求的一个非常崇高的价值。公平正义也是相对的，其实现程度既受经济社会发展程度的制约，也受个体差异的影响8。相对而言，老人处于社会弱势，毕竟衰老意味年老体衰，精力减退，是生命形态的重要组成部分和生命自然演进的必然走向。公民养老是当公民处于衰老时期时，以自力或外力救济方式保障其最基本的人格尊严，以安稳幸福度过晚年生活。权利是在公民受到宪法和法律保障前提下，可以作为或者不作为的方式实现某种愿望或获得某种利益的可能性1。公民养老权意味着老年公民在处于生理机能退化、身体器官衰微状态时，仍可在《宪法》和法律允许的范围内，通过多种途径来保障老年生活权益。公民养老权的正当性理论基础源自社会主义理念，是为了实现公平正义而对社会弱势群体进行的资源再分配。

虽然1954年《宪法》、1978年《宪法》和现行《宪法》均规定了社会权，但不同历史时期的宪法社会权目的并不尽然相同。中华人民共和国成立初期制定《宪法》时，社会权面对的主要社会问题不是贫富分化悬殊，而是人民生活水平整体相对低下。社会主义市场经济体制确立后，国家整体经济实力和人民生活水平显著提高，与此同时，也不可避免地出现了市场主导初次分配的固有缺陷。缩小贫富差距，提高社会公正，成为社会主义《宪法》面临的新问题。2004年《宪法》修正案将“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”写入总纲，受到这一新增条款的辐射，社会权的目的也发生了相应的变化。社会权要求国家在市场初次分配基础上调动资源，本质上是对弱势群体进行倾斜保障的再次分配，因此在各类研究中，社会权也常被称为社会福利权、社会保障权、弱势群体社会权等2。据社会主义公平原则保护弱者的特点，有学者将宪法上的养老权概念概括为基于社会主义思想，为特别保护社会上的经济弱者平等3。社会主义亦强调自力更生，无产阶级只有通过劳动才能获得价值，故养老权的设计不是遵循一种平均主义倾向，而是针对特定的劳动者（《宪法》第44条）与社会弱势群体（《宪法》第45条）。

四、公民养老权的规范构造

老年群体因所处家庭情况、收入情况、身体状况和居住环境等的不同，决定了个体之间生存困难程度存在显著区别，除了基本生存保障之外，公民养老权更多表达一种“权利束”的内涵。虽可在《宪法》第44条和第45条中找寻依据，但现有宪法体系仍难用某一条文概括周延地表达养老权的丰富内涵，恰恰符合宪法仅对权利做宣告性说明的惯常表达。若片面地使用第44条、第45条以求完备表达公民养老权含义，会导致诸多场景下释义公民养老权无法自洽。例如，机关企事业单位退休人员的养老权与非机关企事业单位退休人员的公民养老权内涵是否一致；公民养老权是否仅限年老、疾病、丧失劳动能力情形。以上均是诸多养老问题难以寻求权利保障，总以福利救济示人的本质所在。

（一）权利效力：公民养老权的非底线性

在正确认识公民养老权的权利性质基础上，应进一步识别公民养老权与退休权、物质帮助权和社会保障权的本质不同，明确公民养老权应以基本生存保障为起点，逐次表达为发展型保障和自我实现型保障。其中体现的层级逻辑是公民养老权规范构造的应有之义，进而明确其义务指向。目前，学界对于公民养老权的研究成果不多，以刘灵芝为代表的学者认为退休权、物质帮助权分别是狭义和广义的公民养老权，其权利内容又与社会保障权内容等同，大有将公民养老权与退休权、物质帮助权和社会保障权混为一谈之势。如此一来，在理论层面上就缩小了公民养老权的权利主体，局限地认为公民养老权仅作为退休职工或者少数弱势老年群体的权益；在实操层面则淡化了公民养老权的实质内涵，使其在社会保障的巨大网络中难以寻求支撑。可以肯定的是，公民养老权与其他三种基本权利存在一定程度的交叉与重叠，并非完全等同。

首先，我国《宪法》第44条将退休权的权利主体限于国家机关和企事业的退休人员。这部分老年群体的养老权益可以通过养老保险和医疗保险得到保障，但是覆盖的范围狭小，仅占当前我国总退休人口的12%左右1。这与中国未享受退休权的庞大农村老年群体、城镇居民呈现出的底层现实迥异。其次，《宪法》第45条规定年老、疾病和丧失劳动能力情形下可享有物质帮助权。相较于退休权，物质帮助权主体范围有所扩大，但仍存在两个问题：其一，“年老”“疾病”“丧失劳动能力”三者在词义上相互重合，所起的限定作用是否为程度相当的并列抑或兼而有之的递进难以辨明；其二，物质帮助中“帮助”一词为道义上的表述，国家可以帮，也可以不帮，法律义务淡化。退休权过于狭窄的界定和物质帮助权模糊的扩大表达，使得公民养老权难以在身份标签和社会救济中寻求恰如其分的意涵，反而陷入一种意味不明的虚无状态。最后，有观点认为公民养老权的内容是以生存权为核心理念的一组权利，包括社会保险权、社会福利权、社会救助权、社会优抚权、最低生活保障权、家庭赡养扶助权等2。从权利内容的列举上看，此种观点将公民养老权等同于社会保障权。“社会保障权是指一种底线性质的权利”3，指的是公民因年老、疾病、伤残、暂时困难而丧失谋生能力时，可以通过国家和社会的帮助摆脱危困状态，维持基本生计，保障人格尊严。社会保障权权能以物质帮助作为视角，在个体出现不能自足的情况后依靠国家提供物质支持，助力其度过困境。

衰老作为生命肌理自然衰微的进程，不可逆转，个体养老需求因此获得群体和社会的广泛认同，具有社会意识或社会规范上的正当性，并非限定人群和及于最基本的物质帮助。现有权利理论要么主体范围狭窄，要么保障范围及于基本生存，不能完备表达公民养老权内涵，以致公民养老还停留在低层次的生存保障、低质量的服务供给实践中。我国地域辽阔，地区发展水平各异，城乡之间老年人养老保障情况存在较大差距，外部的环境决定公民养老权不能一概而论，需要作出层级划分。

（二）权利构造：公民养老权的层级逻辑

在现有权利理论研究基础上，公民养老权呈现“生存型—发展型—自我实现型”层级逻辑，依次表现为重视生存保障、稳固发展需求、强化自我实现。其中，生存型保障处于公民养老权的第一层级，主要包括物质救助、医疗服务、住房保障和养老保险；公民养老权的第二层级表现为发展型保障，包括参与社会、共享发展成果；第三层级为自我实现的精神需求。

层级逻辑的正当性源于资源的有限性。自20世纪以来，各国强调提供公共产品和公共服务保障基本人权，有限的社会资源和快速增长的利益诉求之间需要寻求兼顾效率与公平的最佳社会资源配置模式，以实现社会的高速运转4。国家与社会之间形成分工，高效协调公共资源流向，以满足不同利益主体基本的生存和发展需要。这决定了公共资源的流向具有一定限度，必须以个人穷尽一切手段仍不能维持最低生活为限。如生存权的实现，“需以尽到劳动义务或必须以已经尽到了劳动的义务或无法实现（或无法完全实现）劳动权为前提”5。“免于饥饿的权利只是公民享有的一种可能性权利，只有在个人通过各种食物保障渠道确实无法获得必要的食物时，才享有国家直接提供必要食物的权利。”6此时，有限的资源决定了老年个体无法自力保障基本生存时才可诉诸国家进行兜底保障，意即公民养老权层级理论的逻辑起点。发展型保障和自我实现型保障是高层级的美好目标，其实现仍赖于资源的盈余和持续性供给。

层级逻辑的合理性在于实质平等的贯彻性。一方面，层级理论的生存型保障是实质平等的起点。年龄增长与各项身体器官衰退、生理机能退化、丧失劳动能力、缺乏固定收入来源等情形呈正相关，年老者多为生理上的弱者、经济上的贫困者，特别是在失能失智的情况下，难以实现自我照护。实质平等要求充分调整老年群体之间因财富地位、生存环境、身体状态等差异产生的对立与矛盾，着力填补个体之间有关生存资源的差距，避免形式平等加重资源的倾斜1。另一方面，层级理论的发展型和自我实现型保障是实质平等的根本体现。生存是基于人类本能自然产生，保障个体生存作为看得见的最低正义基线，其程度远不足以满足个体发展全部之需。在保障个体生存的基础上，实质平等仍追求发展型和自我实现型保障，以期“根据它可获得的资源采取合理的立法和其他措施，争取此项权利的渐进实现”2。

层级逻辑的可行性在于现实养老的差异性。以城乡老年人的实际情况为例，“农村—城市”户籍制度使得居民与农民长期处于二元割据状态，导致城乡养老存在显著差距。首先，农村老龄人口比重大于城市。据统计，60岁以上农村老年人口为16.4%，高出城市3.6个百分点3。农村青年大规模流入城市，农村空巢化问题十分严重。其次，农村老人与城市老人贫困状态不同。数据显示，全国60岁以上的城市低保人员为139.5万人，特困人员为21.6万人，相较之下，60岁以上的农村低保人员达到1284.7万人，特困人员为353.2万人4。农村特困、低保老年人口基数庞大，面临的生存型结构困难更为严峻。再次，农村老人与城市老人的收入差距明显。以养老金为例，2014年“新农保”与城镇居民养老保险合并，并没有纾解城乡养老保障差距。多数农村老年人每月只能领取100元左右养老金，城市老年人的养老金数额是农村老年人的22倍左右。最后，在养老资源的配给方面，困囿于传统家庭养老功能逐步消退，土地保障力度不足，农村获取养老资源的途径、种类、质量远远低于城市，农村失能失智老人的养老问题成为亟待解决的重大难题。城乡之间的巨大差异使得农村弱势群体生存型利益保障成为重中之重。

五、我国公民养老权的实现限度

马克思主义认为，社会主义力图让弱者不再依赖国家，而是成为国家的主人。因此，不管是国家的义务还是公民的权利均存在一定界限，公民养老权亦不例外。一方面，公民养老权的实现有赖于国家能够作出何种安排，国家具有最终的决定性5。另一方面，国家受到社会发展水平、执政理念、法制状况等影响，作出的安排可以是制度性、政策性的，还可以是物质性、观念性的，均影响权利的实现限度。以公民养老权的层级逻辑为基础，明确公民养老权的保障限度，廓清家庭、个人、社会、国家养老角色担当，可以有效平衡公民养老需求与匮乏资源现状之间的矛盾，并为有关养老法律法规、政策文件的制定、颁布和实施提供中心向力，助力养老体系持续稳健运行。

（一）公民养老权的保障限度

“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展。”6一定的社会经济条件下，人们可以有某种行为自由，并且形成价值观念，价值观念反映为某种正当利益的追求，这种利益最终表现为权利。归根结底，权利的正当性来源于一定的社会经济条件。追求养老权的实践意涵时，不仅要把最低生活限度作为保障起点，还要考虑到所处时期社会生产力水平、社会文化发展程度、国民收入水准等对国家财政能力上限起着决定作用的因素。公民养老权的实现应限于最低生活限度与国家财政能力两条基线之间。

第一，保障起点：最低生活限度。根据人需求的层次性和差异性，美国人本主义心理学家马斯洛提出需求层次理论模型，从低级到高级依次将需求分为五个层次，分别为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求。国家养老保障机制设计也应当遵循由低到高的需求层次。在最低的生理需求中，老年个体的基本生存应得到首要保障。若将生理需求进一步进行极限分割，最低生活限度便处于最底端。最低生活限度是指人在肉体上能免受饥饿、疾病和流离失所，这是人在社会生活中为确保自我尊严的最低标准。每一个公民都可以平等地获得基本的生活条件来保障生存权的实现，不仅体现制度规定的义务，还体现国家对于积困老年群体最真挚的关怀。若国家不能为身处积困的人负担最低生活照顾义务，为其提供最起码的生活保障，则国家有违保护人民的义务。此外，公民基于人权主权原则应获得宪法的平等保护，国家为老年人提供最低生活保障时应秉持“相同情形相同对待，不同情形不同对待”，即对最低生活限度的把握要依据实际情形处理。

第二，保障上限：国家财政能力。“法律上的权利总是对一定的事实上的权利的确认，而事实上的权利归根到底决定于一定的社会经济条件”1，“倘若没有国家财政的支撑，国家对最低限度生活的保障无法实现”2，说明国家财政是为公民提供一切生存照顾职责的根本来源，对权利的保障应当以国家实际经济能力为限。最低生活保障得以为继的前提在于国家不得提供无止境的给付，因为国家财政收入主要来自公民纳税，一旦过度消耗来自人民的资源，不仅会造成对人民财产权的限制，还会增加私人财产权与国家财政之间的紧张关系，违背了社会福利目的。“增加财政支出几乎必然导致私有财产权承受更多的压力，这使得社会权的实现与私有财产权之间存在天然张力。”3如今，高税收、高福利的发达国家长期面临着经济低增长、高失业率以及公共债务危机，这也印证了过度消耗财政以提升福祉的选择不可取，中国要避免陷入这种高福利的陷阱，以国家实际财政能力为准不断调整养老福利水平。所以，为了确保个人的自由和财产权，国家给付必须有所限制，不应过分逾越国家照顾目的。给付对于个人而言虽然是一种福利，但给付资源终究依赖个人的让渡。

（二）公民养老权义务主体限度

工业革命快速发展打破了人们自给自足的生活状态，人们对工业生产成果产生较高的依赖性，又因人口的爆发式增长加剧资源的稀缺性，致使个人寻求自我生存能力短缺且生存空间被挤压。依靠个人能力无法获取生存所需资源，国家由此孕育出生存照顾义务理念。因此，“养老责任主体的变化呈现由个人或家庭向社会或国家转变的趋势，但养老责任并不能由国家来垄断，也不能让个人或家庭借机推脱应该承担的养老义务”4。家庭作为社会基本单位，是维系亲属情感的港湾，具有抚幼养老的本质功能，是养老责任的第一归属地；老年个体也应培养自主意识，转变依赖心态，承担养老义务，积极备老。除家庭和个人之外，社会和国家的养老义务作为补充具有阶段性和层次性。

第一，核心养老义务：家庭照料与自我独立。尊老敬老一直是我国优良传统，赡养老人不仅靠道德作为内驱动力，我国《宪法》《民法典》《老年人权益保障法》以及许多地方性法规中还明确了家庭的扶养职责。家庭作为繁衍生息、绵延子嗣的重要载体，凝结着老人奋斗一生的心血，是其最为熟悉和信赖的地方。家庭除基本的生存保障功能之外，更重要的是能够提供相对安全稳固的环境，在家人的陪伴和关怀中安享天伦，在代际的交流中找寻精神支柱，满足落叶归根的心理。家庭承担的主要的是养老照料功能，将养老责任放在第一顺位，既是对基本人伦的尊崇，最大限度满足老年群体的情感需求，也缓解了养老资源的供应不足。随着工业化的发展，家庭规模急剧缩小，呈现“核心家庭”结构，加上高龄少子现象加剧，不断削弱现代家庭的养老功能。养老需求不断从家庭中外溢，推动养老机构快速发展，出现养老义务照料者与实际照料者分离的现象1。需要肯定的是，尽管家庭将一部分扶养职责通过合同约定交由养老机构承担，“但是这不意味着扶养人职责的转移，扶养人不能放弃扶养职责”2。

除家庭养老责任之外，老年个体也要具有独立意识。独立既指在经济上有不依靠他人的能力，也指在精神上不依附他人，拥有完整自洽的人格。老年人在竞争市场中常被作为缺乏劳动能力、没有劳动市场、收入来源少的经济弱势群体，在各项优惠政策、福利救济中处于待救济的位置，加上自古以来的“养儿防老”理念，老年人在心理上也将自己置于依赖者的地位。此处谈老年人的独立并非要与中国自古以来的“孝文化”背离，而是强调老年人作为个体，尽管处于生理机能退化、身体器官衰微的生命进程中，但仍具有独立的个体意识、能力和行动，可以自主选择安全且适于个人选择和能力变化的环境，不作为附庸和累赘被定义。

第二，补充养老义务：社会保障与国家兜底。“养老权的内容也逐渐扩展到社会的多个领域，不仅仅局限于赡养人对父母的赡养义务，国家和社会在养老权的实现过程中扮演越来越重要的角色。”3一方面，社会养老保障呈阶段性变化。改革开放之前，由国家对公务员和企事业职工这部分主体承担养老、医疗、住房方面保障；改革开放以后，随着国有企业改革，养老保障由市场自发调节，呈现供需矛盾突出、政策供给不足问题；进入新世纪，政府出台系列政策，发挥引导作用，鼓励社会积极参加养老，助力“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”的社会养老服务体系建设。其中，社会养老保险覆盖范围扩大，改变家庭可支配收入结构，极大减轻家庭和个人的养老负担；社会养老机构以专业的管理模式和服务人才满足社会老年群体的养老需求。

另一方面，国家养老责任具有兜底性。国家介入具有层次性，在尊重不干涉、保护自由、促成机会前提下，若仍然缺乏其他可能性，国家才直接供给诸如食品或可以用于食品的资源之类的满足基本需要4。对于无法以家庭作为养老依托的“三无”特困老年群体，国家为了弥合家庭养老功能的缺失或不足，应当承担养老生存保障的兜底义务。按照《老年人权益保障法》第31条的规定，老年人无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人，或者其赡养人和扶养人确无赡养能力或者扶养能力的，由地方各级人民政府依照有关规定给予供养或者救助。我国也先后建立起农村“五保”供养、城市“三无”人员救济和敬老院供养制度，保障特困人员基本生活，同时提供免费或优惠的养老服务。

六、结语

认真对待公民养老权，让每位老人都能体面和有尊严地老去是构建社会主义和谐社会的价值体现。涉及养老服务、养老机构、医疗救助等有关养老的规范文件陆续颁布，呈现数量庞杂、零散繁复等特征，以致在基本养老服务制度建设、保障和救济等方面仍缺乏必要回应。重提公民养老权权利研究，以其理论上和制度上的正当性为基础，贯彻社会权蕴含的实质平等，树立权利保障理念，形成基础理论阐释框架，以其层级逻辑渐进推动养老制度构建，可以帮助真正实现老年人从消极被动福利受体到积极主动的权利主体的转型。

责任编辑   杨   幸