基层治理转型视角下的过程内卷与形式主义困境

[摘 要] 形式主义已然成为基层治理之困，从基层治理转型的视角出发，探析形式主义在基层的症结及其生成机理，有助于为破解形式主义困局提供思路。后税费时期以来的基层治理转型主要包括四个维度，即治理目标“具体—宏大”转型，治理资源“汲取—分配”转型，治理方式“结果—过程”转型，治理环境“监督软化—监督强化”转型。在监督强化的环境下，余下三种转型通过三条路径导向基层治理的过程内卷。一是，监督从结果转向全过程，表现为基层治理的痕迹主义。二是，密集资源下的分配型治理凸显了对公平性的要求，基层以程序公平替代实质不公，即以过程自我免责。三是，治理目标宏大与治理资源密集和监督强化形成一个显著的冲突结构，倒逼基层以过程为履职尽责本身，即以过程代替结果。过程内卷描述的是“基层治理在过程中空转，看不见效果却看得见忙碌”的状态，是基层治理形式主义的集中体现。

[关键词] 形式主义；基层治理转型；宏大目标；过程内卷；监督下乡

[DOI编号] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.05.010

[中图分类号] D267.2;D422.6             [文献标识码] A      [文章编号] 1004-0544（2024）05-0103-12

基金项目：国家社科基金青年项目“城乡融合背景下农村土地资源整合机制研究”（21CSH012）。

作者简介：陈文琼（1989—），女，公共管理学博士，中南大学公共管理学院副教授、博士生导师。

一、引言与综述：基层形式主义的元问题

近几年，基层形式主义成为政策界和学界集中关注和设法克服的基层治理面临的核心问题之一。在探讨这一问题之前，有几个关于基层形式主义的元问题需要厘清，即在基层，形式主义是什么，主要表现在哪些方面，根源何在。

习近平总书记在中共十九届中央纪委三次全会上的讲话中指出，“形式主义、官僚主义是目前党内存在的突出矛盾和问题”，认为“有的落实党中央决策部署不用心、不务实、不尽力，口号喊得震天响、行动起来轻飘飘，把说的当做了，把做了当做成了”，并指明“形式主义背后是功利主义、实用主义作祟，政绩观错位、责任心缺失，只想当官不想干事，只想出彩不想担责，满足于做表面文章，重显绩不重潜绩，重包装不重实效”1。习近平总书记的论述，是探讨上述三个元问题的根本指南。

既有研究指出，“任何事物都有形式和内容两个方面，形式一旦背离了内容所要达成的目的就会成为形式主义”2。2013年人民网发布了一项关于公众最反感的官场形式主义调查，将形式主义的主要表现归为十种，如领导讲话假大空、弄虚作假迎检、好大喜功搞形象工程、文山会海等1。既有研究将其概括为痕迹主义23、规则下乡4、监督下乡56和数字“负能”7等。结合习近平总书记“把说了当做了，把做了当做成了”的论述，可以认为，所有不属于“做成了”的基层工作，都属于形式工作，“做成”是结果和实效，“说”和“做”都是过程，结果的实现以一定的过程为前提，但在过程里打转，以过程为成绩就是本末倒置，是形式主义的表现。由此，本文认为，形式主义在基层的集中体现是，基层工作在过程中过分消耗和重视，而并未导向基层良序善治的结果，即过程内卷。

致力于探讨当前基层形式主义根源何在的既有研究十分丰硕，主要可以归纳为以下三种研究进路。其一，也是学界着墨相对最厚重的，即基于基层治理方式的研究进路，科层化8、规范化9、数字化10、技术化?等都是该进路下对当前阶段基层治理方式进行的有代表性的学理化总结，而基层治理方式的这些特征有其相应的生成机理，在相应既有研究的论述中，形成了两个基本共识，一是国家能力提升和资源下乡是触发基层治理方式嬗变的起点，二是压力型体制、晋升锦标赛和基层避责被认为是连接基层治理方式的上述特征和基层形式主义之间的演变机制。其二，基于基层治理内容属性的研究进路，从管理到服务的转型与服务下乡?、生活治理转向?、精细化和精准化?、多中心化?等是该进路下形成的对基层治理内容属性的学理化总结，它们与形式主义之间的核心关联是治理内容与治理需求之间不适配。其三，基于基层治理结构特征的研究进路，上下共谋的府际关系?和条强块弱的条块关系?是该进路下形成的关于基层治理结构特征的学理化总结，它们与基层形式主义的核心关联是基层自主性丧失和工作的泛中心化。上述三种不同的进路，某种程度上是对习近平总书记“形式主义背后是功利主义和实用主义作祟，政绩观错位、责任心缺失”的论断作出的具体阐释，对理解基层形式主义的产生及其何以成为顽疾具有很强的实践和学理价值。

在既有研究的基础上，本文试图作以下阐释：一是将基层形式主义纷繁复杂的现象表征聚焦到其集中体现中去，因为不同的具体表现对应着不同具体工作和相应的基层治理运作，聚焦到集中体现中来，便于抽离基层形式主义的一般特征和相对更具普遍解释力的一般机制。二是尝试对既有研究进路进行整合。既有研究进路看似相对分散，事实上都焦聚于基层治理转型，只不过是基层治理的不同维度。本文尝试从基层治理转型的视角出发建构一个理解基层形式主义集中体现生成的解释框架。

二、研究框架：基层治理转型视角与过程内卷

上述既有研究对当下基层治理诸多特征的总结，都从不同维度印证了基层治理正在转型。基层治理现代化是基层治理转型的总体要求和方向引领，也是国家治理现代化的重要组成部分，学界对基层治理现代化目标的共识是要建立和强化国家力量对基层农村社会的统合1以及制度化解决基层社会问题的能力2。既有研究很大程度上也是以该共识考察基层治理转型成功与否，只是从各地的基层治理实践和既有研究的判断来看，基层治理转型困境都异常突出，基层治理内卷化3并未带来治理效率提升甚至降低了治理效率，但相比于刻画基层治理内卷化抓手的具体化程度来说，基层治理内卷化的总结本身尚显笼统。基层治理转型和基层治理内卷化与基层形式主义的关系，可以通过对基层治理转型的剖析和基层治理内卷化不同面向的剥离得到呈现。

（一）基层治理转型与过程管理凸显

既有关于基层治理转型的研究是深刻且富有启发性的，变迁的乡村社会4、变化的国家与社会关系5以及变化的权力分配结构6等都是探讨基层治理转型的有力抓手。这些研究形成的共识是，基层治理正在走向权力集中化，国家对社会的整合和围绕权威重建秩序的阶段，因此行政化和制度化都更为深刻地成为基层治理转型的具体特征。相比之下，以对基层治理具体转型内容的分析作为中观机制来衔接宏观结构和转型，将面临的具体问题就稍显分散。

从治理者从事的基层治理工作所涵盖的具体内容来看，基层治理是在一个宏观的治理环境下以一定的资源通过某种方式实现治理目标的过程。因此，治理者角度下，基层治理至少包含治理环境、治理目标、治理资源和治理方式四个不同的维度，基层治理转型不仅是某一个维度的转型，而是整体转型，只是在不同维度上有不同的内容呈现。

基层治理环境的转型，指的是基层所处的纵向府际关系和横向条块关系都已经发生了显著变化，即纵向权力集中化程度提升7和条强块弱的横向关系重组8，其结果是基层治理自主空间被极大压缩。强化问责和督查是纵向权力集中化的主要方式之一，与过去相比，问责和督查已经贯穿基层治理全过程；资源下乡和“跑部钱进”是条块关系重组的重要契机，随之而来的是提供资源的部门对使用资源的基层政府进行考核和督查具有了必要性和合理性。因此，基层治理环境的转型，是从过去“监督软化1”到当前“监督强化”的转型。

对基层治理目标的考察可以从不同阶段基层治理的主要任务着手。从基层干部的工作感受来看，他们普遍认为对比现在的基层工作，税费时期的基层工作相对容易2，因为这些工作的目标本身就很具体。而当前基层治理任务目标总体而言都比较宏大，如乡村振兴、改善农村人居环境、耕地保护和粮食安全等。事实上，对于这些任务要如何落实，各地都还在探索中，但上级部门已经迫不及待地为实现这些宏大目标设置了许多“对标对表”的指标体系，意图为基层治理者提供行动指南，也为自上而下的检查督查提供参照标准，以至于宏大目标在落地过程中被转换为精细化甚至精准化的具体目标，而这些具体目标又常常不能导向宏大目标的实现。因此，基层治理目标转型是从具体到宏大的转型，而宏大目标被操作成具体目标可以理解为过程，这些过程常常代替了国家为基层治理设置的宏大目标，成为基层治理的目标本身。

基层治理资源转型的讨论相对而言最具有确定性，即从自下而上的汲取转型为自上而下的分配。资源下乡以来，国家通过各种惠农支农补贴政策、涉农社会保障政策、项目化资源供给向农村社会注入了巨量资源，同时也使得分配不公的问题在一段时间异常突出。以农村最低生活保障制度为例，“好事不好办”的问题就成为学界关注的热点问题，建立和输入下乡资源的分配规则或制度不仅是上级政府和各部门出于监督的需要，更是基层治理者从必然会发生的分配不公中自我免责的需要3。

基层治理方式转型的讨论是四个维度中既有研究基础最为丰硕的，这些研究的共识是，基层治理已经全然不是过去很长一段时间所坚持的简约治理，而转向了复杂、科层、规范和数字技术等，相比于治理结果更加重视治理过程的规范、可控甚至可视。因此，填表和录数据就成为将基层治理者近乎淹没的基层治理工作。

综上，不论从哪一个维度考察，基层治理转型都使过程管理凸显出来。过程管理的凸显，也是近两年学界研究的初步共识45。它或者是基层治理者在迷茫或功利状态下被本末倒置为基层治理任务本身而存在，即习近平总书记总结的“把说了当做了，把做了当做成了”，学界以“以‘迹为‘绩”或“痕迹主义”对其造成的形式主义进行总结6；或者作为基层治理者自我免责需要而存在，即习近平总书记总结的“只想出彩不想担责”，学界通常用“自证清白”7和“基层避责”8来概括这种形式主义；又或者作为基层治理者不必要的工作负担而存在，通常表现为“文山会海”和“指尖上的形式主义”9。由此，可以通过过程管理在基层治理转型与基层形式主义间建立起清晰的关联，如图1所示。

（二）过程内卷：基层治理内卷化的面向与基层形式主义的集中体现

相比于预期效果，以强化过程管理为突出特征的基层治理转型阶段，基层治理者“改而不变”1“忙而无效”2的问题异常突出，下乡资源与基层社会的不满同时增长的悖论3异常突出。内卷化是对这种突出问题的形象总结，既有研究主要以下乡资源的使用效率4和下乡规则的治理效率5为抓手，对基层治理内卷化的问题予以论证。

基层治理本身是一个相对比较宽泛的范畴，因此基层治理内卷化也是相应比较宽泛的总结，既有论证基层治理内卷化的不同抓手，也是基层治理内卷化的不同面向，即基层治理的资源内卷面向和规则内卷面向，但这并非基层治理内卷化的全部内容。并且，相比于规则内卷，资源内卷与形式主义之间的关联并不能清晰呈现。再者，仅阐述规则内卷与基层治理形式主义之间的关联，会导致基层治理内卷化的内容进一步窄化。既然过程管理已成为基层治理转型的突出特征和普遍要求，基层治理者陷于过程之中，其“忙而无效”和“改而不变”的状态便可以直接概括为基层治理内卷化的过程面向，即过程内卷。

过程内卷相比于资源内卷和规则内卷，更能清晰且全面地呈现基层治理内卷化与基层形式主义之间的关联，因为过程管理贯穿于基层治理转型的各个维度，能够克服内容窄化的问题。相比于纷繁复杂的形式主义现象面，过程内卷更适合作为基层形式主义的集中体现，因为其既反映现象又是对现象的抽象，过程是对致力于或者至少表面上致力于“做成”的所有基层工作的总结，进而具有更普遍的包容性和解释力。过程内卷使基层做的工作与宏大目标“做成”关系不大，却依然消耗了基层治理的大量人力、物力和财力。如图2所示。

三、用过程替代“做成”：监督强化与目标宏大背景下的基层形式主义

（一）监督强化背景下基层实践国家宏大目标的“标表化”

习近平总书记在2020年12月28日中央农村工作会议中指出，“‘三农工作在新征程上仍然极端重要”，并为该阶段的农村工作确立了几个重点，即“巩固脱贫攻坚成果”“把住粮食安全主动权”“全面推进乡村振兴”以及“加强党对‘三农工作的全面领导”1。这些目标体现了党中央对农村工作的高度重视，对实现农民对美好生活的向往的深切决心，也是中央对落实农村工作的基层政府提出的殷切要求。

从国家的宏大目标到基层的具体实践中间，还有若干重要环节，各部委和省市委、省市政府的政策制定、落地过程中的政策转换是其中的关键2。并且由于国家重视宏大目标，这些政策往往附着着巨量资源的投放和使用，因此对政策执行状况的监督也非常严密。由于自税费时期以来，对基层的“信任缺口”仍然存在，加上自上而下对基层把握中央的宏大目标没有信心，为了督促基层落实中央根据宏大目标制定的政策，各部委和省市委、省市政府在层层下达过程中倾向于严格限制基层的自主性。从结果上看，基层政府的政策转换空间被上收，对于执行政策的基层而言，宏大目标就是需要顶格执行的精细的指标体系3，并为此设置了复杂且繁多的表格，此即宏大目标的“标表化”。

国家要实现乡村振兴等宏大目标并为其投入大量资源面临着大国体制的层级间信息不对称的固有矛盾，并且该矛盾在国家越主动去与基层社会互动时表现得越强烈4。当前，国家的宏大目标几乎涉及基层乡村生产生活意识形态的各个方面，生产方面如产业振兴、继续深化农村改革，生活方面如改善农村人居环境、厕所革命、移风易俗等，意识形态领域即加强基层党组织建设。在此形势下，国家要克服的信息不对称矛盾的动力和决心也是前所未有的巨大。权力上收、强化监督、政策制定的指标精细化以及限制基层变通空间等，都是自上而下克服前述矛盾的具体办法，由此就形成了如图3所示的宏大目标“标表化”现象。

国家与基层之间的各个层级，负责转换实现宏大目标的各项政策并将宏大目标操作为精细的指标体系，其动力机制主要有二。一是给基层提供行动指南，压缩基层变通执行的空间，以确保政策在执行过程中不会走样、变形；二是给自身提供监督基层执行的依据，同时也给监督自身的其他部门提供“痕迹”。如此，在最细致且缺乏弹性的指标体系和最严格的监督组合下，宏大目标是否就能很好地在基层乡村社会落地呢？

（二）“对标对表”的基层实践并未导向国家宏大目标的实现

在密集且严格“对标对表”的监督下，完成甚至填写“标表”要求的内容成为基层的刚性政治任务，同时成为基层落实国家宏大目标的全部工作。然而，在实践中往往发现，由于精细的政策指标体系与基层乡土社会之间无法匹配的问题十分突出，“对标对表”的基层工作并未推进国家宏大目标的实现，从而使得基层工作走向形式主义。

至少有四个必然存在的因素会导致精细化的政策指标体系与基层乡土社会之间的错位。首先，制度的规则性与乡村社会的不规则性之间的冲突固然存在。严格的“对标对表”，极大压缩了留给基层政策执行者在与乡村社会互动过程中聚集基层和群众智慧的空间，以至于需要灵活处理的问题只能刚性处理。以2020年中部B县的厕所革命实践为例，按照上级政策文件要求，每一栋房子都必须有卫生厕所，并且对卫生厕所的修建有标准，要有门、有窗户、通电并装电灯，政策文件还要求每一个自然村都要修一个公共厕所。而农村的实际情况给政策的落实带来了很大的困难，如有一些房子虽然还在，但常年无人居住，农户就认为没有改厕的必要；再比如有一些房子已经建成，厕所有电灯，但是不具备开窗户的条件；还有一些农户习惯了使用粪肥，按照上级要求厕改后给其使用粪肥带来了很大的不便利，还增加了生活成本；基层干部也不能理解为什么要设置公共厕所的数量配备的要求，因为很多自然村每家每户都有厕所了，新增加公共厕所既无必要又增加管护成本。但是B县没有自主设置标准的权限，只能按政策规定去落实，无法顾及农民的差异化诉求，也无法不折不扣地落实上面的规定，以至于对自上而下“对标对表”的检查只能想办法应付，最后农民不满意，工作也未完全落实。

其次，制度约束力的普遍性与不同区域的差异性之间的冲突固然存在。制度“标表”要求的顶格管理，放大了制度约束力的普遍性和刚性，也很大程度上压缩了各县域和各乡镇街道根据区域差异因地制宜落实制度要求的空间。2015年S县落实土地确权，但县域地形差异显著，如南边的LS镇是平原，田土质量相对均衡，而GY镇是丘陵，田土质量参差不齐，这意味着两个地方形成了完全不同的地权格局，即LS镇基本实现了按户连片集中，而GY镇则是细碎插花的格局，若不考虑这个情况呆板执行土地确权政策，势必会使GY镇限制机械化和增加生产成本的地权格局固化下来，增加以后进行国土整治可能带来的权属纠纷。于是S县在全县推广“按户连片集中耕种”，但由于基层干部对少数农民可能以制度和法律规定的“农村土地承包关系保持稳定并长久不变”1为依据来抵制“按户连片集中耕种”的做法毫无招架之力，从而导致在很多村土地确权工作和“按户连片集中耕种”都只是走了个过场。

再次，制度一旦开始落实就会不可避免地具有迟滞性，其与基层乡村社会实践的流变性之间的冲突固然存在。当下，乡村社会中群众普遍反应各项政策对脱贫户和检测户的照顾和倾斜对普通农户来说很不公平，并且这种不公平情绪已经给基层干部开展工作带来了困扰。以X县的医保收缴为例，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进发》第八十三条规定“国家完善医疗救助制度，保障符合条件的困难群众获得基本医疗服务”，国家医保局在2023年的医保工作通知中规定“为巩固提升‘基本医疗有保障成果，稳定实现农村低收入人口和脱贫人口参保率达到99%以上，坚决守牢不发生因病规模性返贫底线”1。N省医保局进一步规定要“对纳入乡村振兴部门监测范围的脱贫不稳定户、边缘易致贫户、突发严重困难户以及低保对象、最低生活保障边缘家庭成员等困难人员参加居民医保的个人缴费给予50%的资助”2。在上述规定的基础上，N省D市的医保局将2023年针对脱贫户、检测户的医保实施办法设定为，困难群众100%参保并给予50%的资助。但在实际收缴过程中，困难群众100%的收缴任务很大程度上都无法实现，X县绝大部分行政村的实施办法是由村干部代缴，然后财政上再想办法对代缴人予以补偿。矛盾的是，精准扶贫工作开展以来相当部分困难群众的生活条件已经得到了极大改善，却依然能享受政策照顾；而没有“戴帽”的困难群众，既享受不了50%的优惠，也享受不了个体任性的财政兜底，他们上缴医保的积极性也极大受损。2023年X县YX镇的自愿上缴率连40%都达不到，距离市级政策规定的95%任务相去甚远，倒逼基层政府只能在数字上设法实现95%的参保率，而实际上最多只有80%。

最后，制度的专项性与实践的综合性之间的冲突固然存在。其典型是人居环境整治中的厕改环节与耕地保护政策的冲突。据中部S区农业局副局长反映，当前政策打架让他们无所适从的问题非常突出，常常只能顾一个而应付另一个。根据S区农村居民传统生活习惯，厕所通常是附属屋，建设得比较简陋，也未硬化。从耕地保护的政策要求出发，这一类房子通常属于违法使用耕地的建筑，应该予以拆除。但从厕改的工作要求出发，却要将这些厕所翻建为卫生厕所，要硬化地面、要符合建筑安全，总之，会导致耕地占用的固化，还原的可能性更低。2021年以前，耕地保护政策执行的严格度并不高，以至于农村厕改工作给耕地保护工作遗留了很大的麻烦，拆的话等于否定了过去的工作，不拆就只能想办法应付上面的检查，使耕地保护的落实流于形式。

而精细化的政策指标体系与基层乡村社会之间错位，本质上是精细化的政策指标体系与国家宏大目标之间的错位。这种错位的结果是，基层政府在落实政策的过程中只能僵化执行，对无法落地的指标要求的大量工作只能停留在表格上和示范点里，以应付检查，从而巨量资源和基层的工作精力在并未导向国家宏大目标的过程中耗散，即图3中，由行政体制向基层乡村社会落地的环节遇到梗阻。简言之，即对过程的严格遵循替代了对宏大目标的追求，成为基层形式主义的一个突出特点。

四、以过程自保：监督强化与资源密集背景下的基层形式主义

并非所有的程序都是上级要求的，事实上，也有很多程序甚至是基层自身进行治理创新的产物，其典型如河南邓州的“四议两公开”，浙江宁海的“三十六条”，以及湖南新化的“双月讲评”。这一类基层治理创新名义上旨在规范小微权力的行使，或者调动基层工作积极性。实际上基层主动增加程序规定来限制自身的自主性或量化其成绩，更大程度上是缘于基层乡村社会的政策实践已经因群众对分配不公的不满为其带来了问责风险，需要增加程序设定来自保或自我免责。增加程序后，的确不再有任何证据表明基层干部就是分配不公的制造者，但分配不公的事实仍然没有改变，从而使基层工作陷于以过程自保的形式主义。从基层治理转型的视角来看，基层之所以产生用程序自保的需求，一方面缘于虽然自上而下的资源总量很大，但相对于对资源有着强烈渴求的基层乡村社会来说，资源仍然是紧缺的，为了避免“撒胡椒面”和“吃大锅饭”，自上而下的资源分配就需要有一定筛选门槛来激发效率，同时也为不公平埋下了隐患。另一方面则缘于自上而下的监督强化，监督强化使不公平隐患成为问责风险。

（一）资源下乡与瞄准困境和资源紧缺状态下的分配不公

过去通常认为资源汲取工作很难，事实上，资源分配工作的难度也同样很高。既有研究通过对资源下乡实践的梳理，总结了资源下乡的7种形式1。并且，几乎各种形式的下乡资源都存在错配、漏配、套取等分配不公的问题：农村最低生活保障制度从2007年开始在农村实现全覆盖，但直至2015年期间，其存在的错配问题一直非常突出2；农业补贴政策的对象瞄准问题3，项目资源的不公平分配问题4等都引起了学界关注。

低保错配很大程度上缘于低保的指标化和制度化管理。指标化管理使指标与各地/村的实际需要总会出现偏差，从而造成指标过少的陷阱。当指标无法覆盖实际需求时，意味着有一部分群众的需要无法被满足；当指标超过实际需求时，意味着更多的群众会感受到不公。当低保从指标制走向申请制，被制度化的标准实际上也无法兼顾农村真实存在的困难群众，比如政策要求以农民家庭为会计单位进行核算就无法兼顾那些被子女拒绝养老的老年人，而政策一旦开个“口子”又会给“钻空子”留下缝隙，引发其他的不公平。

农业补贴政策的瞄准难题，以粮食补贴政策为其中典型。在基层乡村社会，农业经营主体及其经营面积几乎每年都在变化，补贴政策执行的难度和成本都很大。在N县调研发现，若依赖村干部提供数据，可能会存在村干部与补贴领取人合谋套取补贴的情况；若依赖第三方公司核实数据，又存在外来者对情况不熟悉，容易发生信息失真的问题。总之，对象瞄准几乎是补贴发放的头等难题，这也是粮食直补在实践中倾向于以有明确且稳定的数据信息的农户承包经营权证上的面积为发放补贴的依据，也即有着承包经营权的农户都可以领取补贴。而事实上农户早就发生了耕者和非耕者的分化，上述分配办法对耕者的不公平是显而易见的。

上述资源的分配不公都是在乡村社会的个体之间发生的，而项目资源的分配不公通常发生于村与村之间，甚至是乡镇与乡镇之间。后者发生的整体性某种程度上削弱了群众对这种不公平的感知，但是该领域的不公平涉及到的资源总量往往更大。有研究用资源下乡背景下乡村关系的差序格局来刻画项目资源不公平分配的状态5，这也是基层在落实政策的过程中用表面上的“以点带面”遮蔽事实上的“以点代面”6工作逻辑的产物，而项目资源青睐的村或乡镇街道在县域中，往往是凤毛麟角。

资源下乡是再分配的过程，初次分配注重效率，再分配注重公平。但缘于资源紧缺或瞄准困境的限制，不公平的现象会持续存在，基层政府需要与持续存在的分配不公长期互动，要么加剧它，要么缓解它，但就是无法消除它。具体来说，资源紧缺指的是下乡资源相对于建设基层乡村社会来说是不充分的，所以，基层在实践中往往倾向于依赖集中有限资源来打造示范点或迎检点的工作路径，由此资源在不同行政单元之间的不均衡分配就普遍且长期存在。而对于直接瞄准个体的下乡资源，又存在难以通过信息技术弥合的瞄准困境，以至于政策瞄准很多时候并不是一个技术问题，而仍然是一个依赖基层的治理问题。因瞄准偏差带来的不公平问题不只是基层治理的结果，更是基层治理的困扰。

（二）监督强化、分配不公的问责风险化与以过程自保

由于大量资源的投入和信息不对称、信息失真的结构性问题，强化自上而下的监督成为确保资源使用效率的方式，也成为基层面临的治理环境的主要特征。监督的强化至少表现在五个方面，一是监督主体的独立化和多元化更有利于监督结果更趋向客观；二是监督频次大幅提升压缩了基层“临时抱佛脚”的时间和空间；三是监督手段的数字化和技术化极大提升了监督的实效和便捷性；四是监督标准的精细化一定程度上限制了监督主体和监督对象在监督过程中的共谋空间；五是监督的方式从以抽查为主转变为抽查与普查并重减少了侥幸心理下的基层不作为。如此，基层工作如同置于全景敞视的情境之中，进而资源下乡与近乎必然且长期存在的分配不公就会没有悬念地进入监督主体关注的视野。换言之，由基层治理带来或者把基层治理围困的分配不公，在监督强化的结构下，也将转化为基层可能面临的问责风险。所以，当基层治理的努力不能消除分配不公时，就需要想办法将自身与必然发生的分配不公撇清关系，简言之，即“甩锅”。

从克服资源与个体对接过程中的分配不公对基层治理带来的困境来看，基层通常采取的办法是用更加民主化的程序和客观化且精细化的指标向内压缩自身执行政策的自主空间。如河南邓州的“四议两公开”，一度被基层广泛应用于低保对象评定和识别；湖北秭归“六比六看”等类似的制度化标准也被广泛应用于低保对象的评定和识别。事实上，这些办法都没有从根本上解决分配不公的问题，却能很好地帮助基层政策执行者摆脱不公制造者的嫌疑，即便群众有情绪，基层也能通过程序公正的证据自证清白，以应对自上而下的监督。由此，该领域的分配不公就被转嫁给民主程序和制度刚性。

从资源与村镇整体对接过程中的分布不均来看，基层通常采取将资源分配与自上而下的考核评比结合起来，或者与县域项目库中的各行政单元的申请先后及其与县域工作重点的契合度结合起来，从而在明面上弱化资源配置的自由度，以对普遍且长期存在的资源分布不均提供合理证据。然而，与其说考核评比和自下而上的项目申请是资源配置的依据，不如说它们是根据原本就有的资源分配意向而制造的“提线木偶”，即很大程度上是资源配置的倾向本身决定了考核评比和项目申请的结果，而不是相反。在这种操作下，资源与整体对接的分配不公就会被转嫁给各行政单元治理者工作能力不济或者申报项目的决策失误。

从结果来看，资源再分配的公平目标并未实现，而基层却通过一系列的程序、制度和规范营造了公平的假象，这些假象最大的意义是让基层从分配不公的围困中脱身以自证清白。所以，本质上基层为了营造公平假象所做的系列工作，也是形式主义的工作，本文将此类形式主义概括为以过程自保。

五、不堪过程之负：监督强化与治理方式过程化转型背景下的基层形式主义

除了因为对实现宏大目标缺乏把握而用过程替代真实目标和以过程自保来克服分配不公及其可能引发的问责风险之外，基层还做了大量不知意义何在的工作，这些工作在形式上集中表现为数据。数据形式主义也称指尖上的形式主义1，它产生的背景是基层治理方式的转变，以及监督强化将治理方式转变带来的影响予以顶格化和放大化，而其产生的客观条件是信息技术的充分发展及其在基层治理中的广泛应用，但数字赋能的同时也确实带来了不容忽视的数字负担1。

（一）基层治理方式的过程化转型与监督强化背景下的顶格化

2015年笔者在湖北沙洋农村调查，一位50多岁的村会计每天都要在村部办公室的电脑上指定的平台里录入今天处理了哪些工作的信息，他不明白这个工作的意义，因为从他填报的材料里，上级既看不出工作的难点，也发现不了工作的机制，但是上级确实是以这些材料对村干部进行考核。2017年在江苏溧水农村调研时，当地村干部说，很多工作明明做起来很简单，比如村民反映村庄有卫生问题，但是根据上级的要求，就必须准备齐全的工具、证人和上传信息为村干部证明做了这个工作，常常是“办事5分钟、留痕2小时”，但其实5分钟做成的效果和2小时又5分钟做成的效果，从结果来看并没有什么差别。2022年7月和8月笔者分别在贵州施秉和湖南宁乡调研，发现基层干部花了大量的精力在做数据收集和填报的工作，如房屋信息摸排、农业统计工作、疫情防控工作和劳动力就业信息统计等，基层干部和网格化管理的体系分别近乎成为数据采集员和数据采集体系，并且因为政策要求适应不规则乡村社会的不断调试、上级要求的变化以及信息技术漏洞，很多数据收集和填报工作需要反复做。2023年在湖南新化农村调研时，调研者还协助基层干部连夜填报农户的厕所信息并上传各家各户厕所的照片，基层干部调侃，基层工作确实不怕脏不怕累。

上述例子印证了基层治理转型的两个特征，一是，基层治理方式从重视结果的简约治理转向了过程和结果并重且突出重视过程的转型，并且自上而下通过各种信息技术的应用让过程数据化、可视化。二是，以过程为导向的数据收集和填报工作是基层既反感却又不得不做的工作，因为这也是自上而下的监督考核的重要工作内容。在多中心工作的格局下，几乎所有的数据收集工作在基层都被视为政治任务，不能怠慢，即过程管理被顶格化。

（二）不堪过程之负与被数据填报围困的基层治理

信息技术应用于基层治理，为数据的即时传递提供了客观可能。各条线都致力于建立自己的信息平台，以至于基层要收集的数据的涉及面非常广，并且因为每条线收集的相关信息具体包括哪些指标是上级部门通过与相关权威机构商讨之后制定出来的，很多信息的数据指标就被操作得无比精细。上级部门和权威机构认为这是科学化，但应对的并不是依照科学而是依照习惯行事的农民，很多信息的统计实无意义。其典型如房屋信息摸排，该工作原本是要统计辖区内存在建筑安全隐患的农村自建房，尤其是经营性自建房，但上级部门索取的信息远远不止于此，建筑结构、施工队资质等很难填写的信息都让基层不明所以。

有些过程数据存在认认真真走形式从而限制数据可信度的问题。因为，数据收集和填报不仅依赖基层干部的责任心，还面对着一个不规则且流变性很强的乡村社会。比如农民家庭收入数据就很难统计，只能以贫困线为参照线近乎于随意填写。再比如部分基层干部在录入信息时，用6张照片不同的排列组合来填报500多户的厕所信息。还有的地方的基层干部用冬天巡河的照片来充当夏天巡河的记录，后来在纪委督查的时候被发现并被通报批评并责令整改。

综上，无论过程如何细致，自上而下对基层工作过程的监督如何严密，都并未致力于提升基层治理效果，反而极大增加了达到同样治理效果的时间从而降低了治理效率。已有的数据一定程度上增加了基层政府对乡村社会各方面信息把握的细致度和精准度。但由于数据失真的存在和大量数据并不具备明确的治理意义，数据就不仅没有赋能，反而因占用了基层的大量工作经历而形成了负能效应。即技术治理手段在基层的广泛应用在提升信息掌握的即时性的同时，也将基层困在大量的数据收集和填报任务之中。事实上，基层政府的治理任务不可谓不重，应对自上而下的检查压力不可谓不小，还要分出相当一部分的心力来做数据员，并且大量数据不知其意义何在，基层又没有自主空间只能“对标对表”顶格执行，实在是有些不堪过程之负，此即基层形式主义的重点表现之三。

六、结论与余论：从过程内卷向“做成”回归

基层形式主义问题的存在及其顽固性，使其成为政策界和学界广泛关注的问题，基层减负与减负悖论①是印证基层形式主义顽固性的突出典型。致力于克服基层形式主义的努力应该以明晰基层形式主义集中体现及其症结所在为前提，在既有研究的基础上，本研究试图从厘清基层形式主义的几个元问题出发做一个尝试。基于既有研究的启发，本研究选择从基层治理转型的视角出发，发现：第一，从治理环境、治理资源、治理方式和治理目标的转型在重视过程要素上实现了聚合。第二，过程内卷是基层形式主义的集中体现。第三，过程内卷具体表现为，用过程替代“做成”、以过程自保和不堪过程之负三个层面。第四，过程内卷生成于基层治理四个维度转型的过程导向。

最后，本研究认为从以过程内卷为集中表现的基层形式主义向“做成”回归，关键是对基层治理四个维度的转型或其具体操作和转化做一定程度的方向性调整。具体来说，一是，转变全过程监督的转型方向，将基层从既不必要又耗时甚多的“留痕”工作中解放出来，破解不堪过程之负的形式主义困境。二是，转变将宏大目标操作化为精细化的标表来要求基层顶格执行的倾向性，应该在基层乡村社会基于宏大目标的实现做一个集群众和基层智慧、尊重区域差异的大讨论，即要有一个基层政府组织基层社会在国家宏大目标的指引下自主操作具体政策目标的空间，破解用过程替代“做成”的形式主义困境。三是，在资源下乡的分配型政权阶段一定程度上增加容错空间，同时尝试改变项目资源下乡的方式，破解以过程自保的形式主义困境。这些还只是不太成熟的方向性建议，还有进一步细化和可行性论证的巨大空间。

责任编辑   杨    幸

技术编辑   余梦瑶