改革开放以来广州市应对重大突发公共事件的演进历程与基本经验

钟莉

摘要：改革开放以来，广州市经历了多个重大突发公共事件，最大限度保护了人民生命安全与身体健康，维护了经济社会秩序良好运行。从应急实践进程与规范化管理等方面看，广州市应对重大突发公共事件的历史脉络呈现两个阶段，即起步探索期与完善成熟期。广州市应对重大突发公共事件应急管理实践积累了一些基本经验，主要包括始终高度重视应对重大突发公共事件、不断完善突发公共事件应急管理体制、充分发挥社会主义制度优势。

关键词：广州市；重大突发公共事件；应急管理；演进历程；基本经验

改革开放以来，我国经济社会面貌发生巨大变化，同时也迎来了新的挑战和问题，尤其是重大突发公共事件对城市管理和社会稳定提出了更高要求。广州市作为改革开放的前沿阵地，其在应对重大突发公共事件的过程中逐渐形成了一套较为成熟和有效的机制。本文系统回顾和分析广州市在改革开放以来应对重大突发公共事件的演进历程，总结经验教训，为我国乃至全球城市的危机管理实践提供参考。

一、改革开放以来广州市应对重大突发公共事件的演进历程

（一）起步探索期 （1978—2002年）

这一时期，广州市应对重大突发公共事件的处理方式在很大程度上依赖于传统的行政命令和以往经验，缺少系统的风险评估与科学决策机制。事件应对主要依靠政府的直接干预，包括动员社会力量、组织救援、实施救助等措施。由于信息技术和通信技术的局限，早期的预警系统不够完善，信息发布和传播存在滞后，导致公众的防范意识和应急反应能力受限。以1983年的 “8·15”台风为例，台风侵袭造成了严重的人员伤亡和财产损失，暴露出城市基础设施脆弱、应急救援设备不足、防灾减灾宣传教育不到位等问题。

在面对公共卫生事件时，早期的广州市同样受限于医疗资源的不足和疾病预防控制体系的不健全。例如，在20世纪80年代末暴发的流行性乙型脑炎疫情中，由于缺少有效的疫情监测预警系统和群众防控意识不足，导致疫情的快速蔓延和高发病率。尽管政府采取了关闭学校、隔离病例等措施，最终控制了疫情，但这一事件也凸显了应急管理体系的不完善和公共卫生资源的紧张。

在工业安全事故方面，广州市早期处理体现出一定的反应迟缓和应对不足。工业化进程中，随着企业数量的增加和生产规模的扩大，安全生产事故频发，如化学品爆炸、火灾等。这些事故往往因为应急救援能力不强而造成较大的伤亡和经济损失。政府部门虽然在事后采取了补救措施，但对于事故的预防和风险管控仍显不足。

（二）完善成熟期 （2003年至今）

自2003年以来，尤其 “非典”疫情后，广州市在应对重大突发公共事件方面有了较大转变，采取了多项策略，体现了应急管理政策与实践的不断创新和改进。

在风险预防方面，广州市加强了对重大风险源的监管和评估，建立起一套科学的预警机制。通过对历史数据的分析和风险评估模型的构建，有效提前识别和预测可能发生的公共事件。例如，在气象灾害方面，广州市气象局通过建立多层次的气象监测网络，及时向公众发布天气预警信息，减少了由极端天气引起的损失。

在政府协调与资源整合方面，广州市建立了跨部门协调机制，形成了合力应对突发事件的工作格局。政府相关部门之间的信息共享和资源配置得到了显著改善。例如，面对2003年 “非典”疫情，广州市迅速成立防治非典的工作机构，组织医疗、公安等相关部门协调合作，确保医疗物资和防护用品的供应充足和及时到位。

在风险应急反应方面，广州市不断优化应急响应流程，提高应对突发事件的效率。通过建立快速响应队伍和应急指挥体系，在第一时间做出反应，有效处理各类突发事件。例如，2014 年越秀区 “登革热”疫情暴发，广州市越秀区委、区政府立即启动应急响应，成立疫情防控工作指揮部，拨付1 310万元用于疫情防控，控制了疫情。[1]

在社会动员和公众参与方面，广州市充分调动社会各界力量，提升公众的安全意识和自救互救能力。通过举办应急演练、普及应急知识等活动，使社会公众更加了解如何在突发公共事件发生时保护自己和他人的安全。例如，在新冠疫情期间，广州市发布相关指引，引导政府机关、企事业单位和市民增强相关健康知识，提高个人健康素养，并加强个人与他人的健康管理。[2]

在恢复重建方面，广州市注重从根本上提升城市的抗灾复原能力。在重大突发公共事件发生后，政府及时评估灾害损失，制定科学合理的恢复重建规划。同时，注重保障受灾群众的基本生活，助力灾区经济社会的快速恢复。例如，新冠疫情暴发后，众多中小微企业遭受重创，不得不减产、临时关闭。为帮助这些企业复工复产，广州相继推出 “暖企15条”“48条举措”等实招。[3]

二、改革开放以来广州市应对重大突发公共事件的基本经验

（一）始终高度重视应对重大突发公共事件

1.始终把应对重大突发公共事件放在首位

自2003年以来，尤其是 “非典”疫情发生后，广州市政府把应对重大突发公共事件作为执政能力建设的首位，在应对理念、方式、体制机制等方面都有了积极转变，制定了一系列政策措施，如 《广州市突发公共事件总体应急预案》 《广州市突发事件危险源和危险区域管理规定》 《广州市突发事件预警信息发布管理规定》等。针对重大突发公共事件应对，广州市加强顶层设计，制定发展规划。这些都充分体现了广州市对突发公共事件的高度重视。

2.集中一切力量处置重大突发公共事件

以2008年雪灾为例，超40万人员滞留广州火车站，1月23日至2月5日，广州市政府共投入解放军、武警官兵和公安民警等各种春运安全保卫力量27.3万人次，其中警力16.8万人次。[4]再如，2019年末，新冠疫情极度考验广州的治理能力，广州市立即反应，凝聚起众志成城的防疫力量，市政府、发改委、公安、卫健等多个部门运用信息技术手段抗击疫情，控制了疫情蔓延与发展。

3.始终牵挂人民的急难愁盼问题

重大突发公共事件如果不及时干预可能引发次生灾害。重大突发公共事件发生后，广州市政府第一时间响应，及时回应受灾民众的各种诉求，解决受灾民众的急难愁盼问题。例如，2008年雪灾发生后，随着火车晚点、寒冷与饥饿侵袭，滞留的旅客情绪不稳定，旅客与旅客之间、旅客与工作人员之间的矛盾加剧，广州市组织大批公安民警与志愿者为旅客提供食品和饮用水，给滞留旅客提供帮助，让旅客心情逐渐平复与恢复信心。

（二）不断完善重大突发公共事件应急管理体制

1.优化应急预案体系

自2003年以来，广州市不断完善重大突发公共事件应急管理，制定了总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、重点企事业单位应急预案、重大活动应急预案等各级各类应急预案3万多个，形成了覆盖多层级、多领域的 “横向到边、纵向到底”的应急预案体系。[5]

2.健全应急管理机构设置

纵观广州市重大突发公共事件应急管理实践，面对重大突发公共事件，广州市立即做出响应，成立跨部门协调领导小组、应急指挥中心、联防联控机制等。例如，在2019年新冠疫情中，广州市迅速成立了疫情工作指挥部办公室，有效整合医疗卫生、交通、教育、社会组织等多部门资源与力量，形成了统一指挥、分级负责的协调机制。

3.推动以应急管理制度规范化管理

自2003年以来，为深入推进应急管理法治化进程，广州市不断建立健全应急管理制度体系，出台了 《广州市贯彻落实〈广东省党政领导干部安全生产责任制实施细则〉的工作措施》 《广州市危险化学品安全管理规定》，制定修订了 《广州市烟花爆竹安全管理规定》 《广州市安全风险分级管控实施细则 （试行）》等约60部应急管理相关党内法规、地方性法规、政府规章、行政规范性文件。[6]

（三）充分发挥社会主义制度优势

1.坚持党的集中统一领导

坚持党的集中统一领导是我国国家治理体系的显著优势，[7]贯穿于重大突发公共事件应急管理各个环节。一是重大突发公共事件暴发时，广州市迅速成立专项领导小组，协调突发公共事件应急处置过程中遇到的棘手又紧急的问题。例如，2019年末新冠疫情暴发后，广州市迅速开展行动，成立新冠疫情应对领导小组、专家组、工作组、志愿服务组等，开展病情、治疗转归、流行病学调查、病毒检测等分析，为打赢疫情防控阻击战提供强大的政策研究、科研攻关智库以及应急救援力量。二是坚持党对军队的绝对领导。每一次重大突发公共事件暴发后，人民军队往往冲锋在前，奔赴一线，较好地维护了社会的稳定与人民的生命健康与财产安全。例如，2008年雪灾事件中，中央紧急调动4万官兵奔赴广州开展救援。

2.集中力量办大事

习近平总书记指出：“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。这是我们成就事业的重要法宝”。[8]

习近平总书记在党的十九大报告中强调：“打造共建共治共享的社会治理格局”。[9]這为进行应急社会动员提供了根本遵循和行动指南。例如，在新冠疫情防控中，截至2021年6月，广州共发动志愿者超10万人次，服务时长超50万小时，协助开展核酸检测与疫苗接种近350万人次；党员冲锋在前，成立市直机关与国企党员突击队共124支，协助开展核酸检测、志愿服务等，累计近2万人次。[10]

3.科技赋能应急管理智慧化

信息技术为突发公共事件预防预警、应急处置、善后恢复等各个环节提供了技术支撑，提高突发公共事件应急管理智慧化水平。依托大数据、物联网、云计算、人工智能、5G等新一代信息技术，广州市充分整合资源，构建集自然灾害、安全生产等多领域为一体的应急管理综合应用平台，推动各级各类应急管理平台信息共享，构建集统一指挥、快速响应、信息共享、可视化管理于一体的应急指挥平台，大大提高了重大突发公共事件应急管理效能。[11]例如，在新冠疫情防控中，广州市充分利用5G、云计算、大数据和AI等新技术进行流调分析、病毒检测、疫苗研发、人脸识别、远程会诊、发布防疫信息等，为疫情防控提供了强有力的技术支撑。

三、结束语

改革开放以来，广州市成功应对各类重大突发公共事件，最大限度保障了人民生命健康与财产安全，维护了经济社会安全稳定，积累了不少应急管理经验，为其他城市应急管理实践提供了参考与借鉴。

参考文献：

[1] 王有为.广州市越秀区突发公共卫生事件防控研究[D].兰州：兰州大学，2017.

[2] 广州市疾病预防控制中心.广州市新冠肺炎疫情防控指挥办医疗防治组关于印发 《广州市机关、企事业单位新冠肺炎疫情常态化防控工作指引》和 《广州市市民健康防护指引》的通知[EB/OL].[2020-06-09].https：//www.gzcdc.org.cn/news/view/4333.html.

[3] 赵云辉，王蕾，冯泰文，等.新冠疫情下政府差异化复工复产路径研究[J].科研管理，2021，42（04）：191-200.

[4] 网易号.2008年春节，雪灾下的广州火车站，中央紧急调动4万军队进行救援[EB/OL].[2023-02-24].https：//m.163.com/dy/article/HUBSK1QK0553RHO9.html.

[5] 广州市人民政府.广州市人民政府办公厅关于印发广州市应急管理第十四个五年规划（2021—2025年）的通知（穗府办 〔2021〕8号）[EB/OL].[2021-09-18].https：//www.gz.gov.cn/zwgk/fggw/sfbgtwj/content/mpost_7798586.html.

[6] 同[5].

[7] 中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编[M].北京：人民出版社，2019：8.

[8] 习近平谈治国理政：第１卷[Ｍ].北京：外文出版社，2014：109.

[9] 决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[N].人民日报，2017-10-28（001）.

[10] 10万人次志愿服务50万小时 广州志愿力量撑起疫情防控第一线屏障[N].广州日报，2021-06-04（002）.

[11] 同[5].