基层土地行政执法工作困境及其对策研究

牛霂阳

(中原工学院 法学院/知识产权学院, 河南 郑州 450007)

1 Z县土地行政现状

1.1 Z县概况

Z县地处山西省东南部,总面积1 029平方公里,属暖温带大陆性季风气候,受冷暖空气势力交替影响,四季分明,气候温和,雨热同季,季风强盛。Z县辖9镇2乡,常住人口298 690人。

1.1.1 自然资源

Z县山区面积260.8平方公里,占全县总面积的25.3%;丘陵面积316.3平方公里,占30.2%;平川面积459.9平方公里,占44.5%。全县共有耕地面积70.57万亩,占国土总面积的45.63%,草地9.84万亩,林地51.93万亩,水浇地21.81万亩。

Z县境内矿藏资源丰富,现已探明的有煤炭、泥炭、铁矿、硫铁矿、耐火黏土、铁矿、重晶石等7种。已经开采利用的有煤炭、硫铁矿、铁矿、耐火黏土,都集中在县城南部。除煤炭外,多为贫矿。

1.1.2 社会经济

2022年,全年全县地区生产总值2 998 925万元,同比增长6.2%。其中,第一产业增加值155 062万元,同比增长6.3%;第二产业增加值2 247 489 万元,同比增长 7.0%第三产业增加值596 374万元,同比增长4.2%。

全年全县财政总收入1 025 111万元,同比增长 84.21%。一般公共预算收入295 188万元,同比增长56.54%。税收收入261 604万元,增长81.39%。

全年城镇居民人均可支配收入38 855元,同比增长6.6%;农村居民人均可支配收入20 302元,同比增长8%。

1.1.3 国土利用

2020年Z县土地总面积103 119.11公顷,其中农用地87 835.50公顷(占比85.17%)、建设用地8 192.46公顷(占比7.94%)、未利用地7 091.15公顷(占比6.89%)。

2021年Z县土地总面积103 119.11公顷,其中农用地87 795.26公顷(占比85.14%)、建设用地8 251.47公顷(占比8.00%)、未利用地7 072.38公顷(占比6.86%)。

2022年Z县土地总面积103 119.11公顷,其中农用地87 744.51公顷(占比85.09%)、建设用地8 352.43公顷(占比8.1%)、未利用地7 022.17公顷(占比6.81%)。

通过对已公开的近三年土地利用情况对比,可以 发现农用地与未利用地面积连续三年逐年减少,建设 用地的面积逐年增加。

1.2 Z县土地行政执法现状分析

1.2.1 土地行政执法机构设置

Z县土地管理部门为Z县自然资源局,该部门实行不彻底的垂直管理。其主要领导的任命权、组织人事关系由C市规划和自然资源局和Z县人民政府双重管理,而工作人员的任命权和组织人事关系由Z县人民政府管理。C市规划和自然资源局对Z县自然资源局进行监督指导。

Z县自然资源局从事土地行政执法工作的是Z县自然资源综合行政执法队,其主要职责为:对违反土地资源、矿产资源和测绘管理等法律、法规的行为进行监督检查;执法监察巡查、土地矿产卫片执法监督检查,依法组织查处土地、矿产、测绘违法案件;负责处理群众来信来访来电,落实重要信访事项处理。同时,Z县自然资源局下辖的7个乡镇自然资源中心所依据各自人员情况,指定1至2名工作人员从事土地行政执法工作。

1.2.2 土地行政执法机构主要工作职责

(1) 卫片执法检查。卫片执法是指自然资源部通过卫星遥感技术对比前后年份影像,提取疑似违法用地图斑下发地方核查整改,目的在于遏制新增违法用地行为,管控土地资源利用秩序[1]。21世纪以来,随着遥感技术的不断发展与进步,卫片执法检查成为自上而下维护土地管理利用秩序的重要手段,也是目前土地行政执法机构最主要的工作任务。

(2) 土地督察问题整改。国家土地督察局通过例行督察对地方政府用地、管地的合法性、有效性以及履职情况进行监督检查[2]。地方土地行政执法机构针对例行督查中所发现问题,按照整改要求落实整改工作。

(3) 土地动态巡查。土地行政执法机构工作人员通过各种方式,定期对其辖区内土地利用情况进行巡查。该制度的目的在于对违法用地做到早发现、早制止、早查处,从源头上减少违法用地,维护土地市场的管理秩序。

(4) 违法案件查处。土地行政执法机构查处违法案件的主要工作程序为:发现违法线索;核实相关线索;立案侦查;实际调查;案件审理;告知与听证;作出行政处罚;结案。

1.2.3 土地行政执法队伍现状

Z县自然资源综合行政执法队目前共在岗15名工作人员(其中队长1名、副队长3名)。核定财政拨款事业编制8名,但实际在编仅3名,实际在编在岗仅1名,其余工作人员来源为抽调或临时聘用。工作人员中,本科学历6名,其余均为大专学历,年龄差异较大,业务水平差异较大。另外,由于执法证件无法及时发放,目前仍有部分工作人员无法持证上岗。

2 Z县土地行政执法工作中存在的主要问题及其原因分析

2.1 典型案例

2.1.1 案例一:山西Y煤业有限公司违法占地案件

2011年6月,山西Y煤业有限公司与Z县L镇3个村村民委员会签订征用土地协议书,占用3个村集体土地共250.05亩,违法建设煤矿。

2019年12月,Z县自然资源局巡查发现后,及时下达《接受调查通知书》和《责令停止违法行为通知书》,并展开调查勘测,于2020年12月依法立案。经过工作人员实际调查、获取证据、研究分析后,Z县自然资源局于2021年1月27日将《行政处罚决定书》送达当事人,责令退还非法占用的土地;限期拆除在非法占用的不符合规划的38.45亩土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状;没收在非法占用的符合规划的211.6亩土地上新建的建筑物和其他设施;并处罚款3 172 800元(农用地以20元/m2计罚,未利用地/建设用地以10元/m2计罚)。该公司未按时履行处罚内容,经催告后仍不履行。2021年6月21日Z县自然资源局向Z县人民法院申请强制执行,7月6日Z县人民法院对处罚决定准予强制执行,由Z县人民政府组织实施。

在执行过程中,山西Y煤业有限公司于2021年8月27日向Z县自然资源局提交一份情况说明,称非法占用的250.05亩土地中包括Z县自然资源局于2013年已经处罚过的37亩土地,且已于2013年5月9日交纳了该笔罚款246 670元,并提交了相关处罚决定书及代收罚没款收据。该公司认为此次所交罚款应当剔除2013年已交费用,再交罚款金额2 926 130元。Z县自然资源局按一事不再罚原则办理,山西Y煤业有限公司分两次完成2 926 130元罚款交纳。

2022年10月12日,经C市规划和自然资源局耕地破坏鉴定委员会审核并现场踏勘后,认定该地块因建造建筑物及硬化,造成142.8亩耕地严重破坏。该行为涉嫌触犯《中华人民共和国刑法》第342条的规定,已移送Z县公安局受理。

2.1.2 案例二:Z县市容环卫管理中心非法占用土地案件

2019年9月,Z县市容环卫管理中心在未经县级以上人民政府审批的情况下,与N乡A村村民委员会签订占地补偿协议,违法占用该村集体土地1.93亩建造农村垃圾治理项目。

2019年11月,Z县自然资源局巡查发现后,及时下达《责令停止违法行为通知书》,并展开调查勘测,于2020年12月依法立案。在询问有关单位负责人时得知,该项目为公益事业,属于政府划拨用地,目前仅有土地预审意见,相关用地审批手续正在办理中。2021年1月,Z县自然资源局工作人员经过调查询问、研究分析后向Z县市容环卫管理中心下达《行政处罚决定书》,要求退还非法占用的土地;限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状;并处罚款25 733元(以20元/m2计罚)。被执行人对处罚决定在法定期限内既未申请行政复议,也未提起行政诉讼,且未按时履行处罚内容,经催告后仍不履行。

Z县自然资源局于2021年6月21日就“退还非法占用的土地;限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状”内容向Z县人民法院申请强制执行,2021年7月6日Z县人民法院对处罚决定准予强制执行,由Z县人民政府组织实施。后又于2021年8月25日就“罚款25 733元”的内容向Z县人民法院申请强制执行,2021年9月10日Z县人民法院对处罚决定准予强制执行,由Z县自然资源局在该院立案机构办理执行立案登记后移交执行局执行。

但除此案之外,Z县自然资源局于2021年7月22日向Z县人民政府递交的土地违法案件申请法院强制执行名单中,有关Z县市容环卫管理中心因垃圾治理或中转项目的违法占地案件还有两件,加上本案违法用地共计6.26亩。

2.2 土地行政执法工作的困境

2.2.1 土地执法工作滞后

案例一中的企业早在2011年就开始了违法占地行为,但一直到十年后才对其进行查处整改,在此期间企业对违法占用土地的质量已经造成了难以逆转的破坏。即使是被及时发现的案例二的违法占地行为,从违法事实形成到最终法院准予强制执行也长达近一年时间。从上述案例中,我们可以明显认识到土地执法工作的滞后性极为严重。

2.2.2 执法力量、权限薄弱

每年度自然资源部的土地卫片执法检查对打击土地违法行为起到了重要作用,但此种方法无法及时发现日常土地违法行为。实际工作中,仍然是依靠执法人员的动态巡查[3]。然而通过前述Z县自然资源局综合行政执法队的人员现状及两个典型案例,我们能够清楚地认识到现有执法力量完全无法满足对违法行为及时发现、处理的工作任务。同时,由于执法人员执法权限的不足,甚至无法持证上岗,在实际工作中,经常遇到违法行为人拒不配合执法,无法有效制止违法行为的进行。

2.2.3 基层土地行政执法体制运行困难

案例二中的政府公益事业项目,仅仅是将罚款按期缴纳,至今违法占用土地仍未归还,建筑物及设施仍未被拆除。在其他一些地方政府主导的违法占地案件中,执法人员难以公正有效处理,即使依法依规按照程序处理,到法院下达裁定准予强制执行后,由于土地执法没有强制执行权,企业由地方政府组织实施。最终导致的结果便是违法占地单位缴纳罚款后,违法占地实际行为不了了之。另外,土地执法工作有时需要多部门间相互配合,但无论是自然资源局内部各部门之间还是与同级人民政府的其他工作部门之间的沟通协作都很不顺畅,甚至会出现由于各单位的要求和政策各有不同,加剧违法占地行为的发生。

2.2.4 整改执行不到位问题突出

案例一中的山西Y煤业有限公司在法院准予强制执行后向Z县自然资源局提交的情况说明中提到非法占用的250.05亩土地中包括2013年已经接受过行政处罚的37亩土地,从该企业提供当年的《行政处罚决定书》中可以清楚地看到当时的处罚决定为“没收在以形成非法占地事实的37亩土地上新建的建筑物及其他设施并处罚款”,然而一直到本案执行时,8年前的处罚决定仍未被执行完毕。另外,笔者在向Z县自然资源局相关工作人员了解后得知,该单位每年申请法院执行且法院准予强制执行的案件中,能够被实际有效执行的案件不足一成。由此可见,基层土地行政执法中存在严重的整改执行不到位问题。

2.3 土地行政执法工作现存问题的原因分析

2.3.1 立法存在缺陷

当前土地行政执法工作主要依据《中华人民共和国土地管理法》开展,而该法律是按照土地行政执法中的普遍问题而设立的,相关规定缺乏针对性,过于笼统,可操作性不强。例如,《中华人民共和国土地管理法》第二条规定“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”,但是并没有对公共利益的内涵和外延进行界定,实际工作中无从判断。同时,对于基本符合土地利用总体规划的违法用地行为,对于没收非法占用土地建造的建筑物或其他基本设施,由谁去没收或者如何没收,没收后如何处理等问题,法律规范不明,导致土地行政执法在执行此类工作的过程中缺乏明确的执行规范[4]。另外,由于国土资源相关法律法规不完善,在现行法律中并未赋予土地行政执法机构强制执行权,导致行政执法人员在实际执法工作中处境尴尬。

2.3.2 土地执法权威难立

通过对典型案例的分析,不难发现,导致土地行政执法工作出现问题的最大原因就是土地行政执法机构无强制执行权。众所周知,要想顺利推行一项政策或者执行相关法律,执行者的权威必须得到维护。但对于土地行政执法机构而言,权威不足一直是其难以解决的难题。

首先,不同于公安、检察、法院等司法机构,在双重管理体制之下,基层土地行政执法机构受到多方掣肘,基层土地执法工作缺乏独立性。当土地违法问题牵涉到地方政府利益时,土地执法工作就变得寸步难行。另外,在其他土地违法案件中,土地行政执法机构没有强制执行权,只能依靠申请人民法院强制执行[5]。但往往由于各种因素导致难以执行到位,个别基层法院甚至存在不接收该类案件的问题,造成有关处罚措施很难推行下去,最后不了了之。因此使得违法用地者有恃无恐,对行政处罚置之不理,加剧了违法用地的查处难度[6]。

2.3.3 建设用地需求量高

由于社会发展,城镇化进程加快,无论是发展经济还是保障民生,建设用地的需求量都是极高的。随之而来的便是现有建设用地严重不足的问题。但由于保护耕地的需要,实际的建设用地又极为有限。由此矛盾所产生的土地违法问题层出不穷。基于这一矛盾,用地审批程序也更为谨慎,这也导致了违法用地行为的增加。

2.3.4 依法用地意识薄弱

通过调查走访并结合实际案例,不难发现有关土地管理的法律法规普及程度不高。社会公众对其一知半解,更为严重的是许多地方政府工作人员对该法律相关规定也是知之甚少。因此在实际工作中,土地行政执法机构面临的问题很复杂。由于依法用地意识的缺乏,许多违法用地者根本就不知道自己的行为已经违法;相关村委、乡镇也无法及时有效发现问题、解决问题;基层政府对一些违法用地问题置若罔闻,甚至存在主导或鼓励违法行为发生的现象。

3 完善基层土地行政执法工作的建议

3.1 推进行政执法体制改革

3.1.1 完善土地执法相关法律法规

我国现行土地管理法律法规仍然存在一定缺陷,这直接导致土地行政执法运行不畅,阻碍执法工作顺利进行。因此,进一步加强法律法规建设成为解决此类问题的重中之重。首先要对现行法律中规定笼统模糊的法条进行细化,或在实施细则中对其加以解释。其次必须以法律形式明确土地执法的独立性,保障土地执法工作的顺利推动。同时要针对实际工作中因法律法规问题产生的突出矛盾点加以解决改进。另外,要通过法律规定健全执法工作的监督机制,优化土地行政执法的工作质量。

3.1.2 实行垂直管理,保障土地执法的独立性

想要解决基层土地行政执法工作中权威不足、运行不畅的复杂问题,首先就要打破双重管理模式,由传统的地方政府参与的管理模式,实现到垂直管理的转变。至少要将负责土地行政执法工作部门中主要领导和工作人员的任命、组织人事关系、薪资待遇交由上级自然资源局统一管理,让其挣脱地方政府束缚,实现土地执法的独立性。

3.1.3 健全各部门联合工作机制

地方政府要通过定期组织联席会议等方式,让同级政府的各工作部门之间进行充分沟通、交换意见。对于违反多部门规定的违法占地行为,应由地方政府牵头,开展多部门联合执法,确定各部门具体的职能分工。自然资源局内部各部门必须增强责任意识,在土地行政执法过程中摒弃事不关己高高挂起的工作态度,保持高度的工作配合,保证执法工作顺利推进。

3.2 强化普法宣传教育

3.2.1 强化对政府工作部门的宣传

土地管理部门要及时将土地管理法律、法规、政策向地方政府报告,由地方政府进一步将相关内容下发至其他工作部门以供学习参考。同时要在地方政府的主导下,组织人员深入各兄弟单位开展普法教育工作。除此之外,在日常联合执法工作中,或在一些涉及其他部门的违法用地案件中,要深化沟通交流,就相关法律问题进行详细解释。

3.2.2 强化对社会公众的宣传

对社会公众的宣传是法律宣传工作的重点。目前土地管理法律法规的宣传方式较为单一,大多数基层土地管理部门仅仅依靠“6.25全国土地日”向公众进行宣传,这还远远不够。首先必须要加强宣传力度,增加宣传次数,要定期多次开展宣传工作。其次要重视宣传方式的创新,紧跟时代潮流,灵活运用网络载体,如通过微信公众号、视频号、抖音等各种途径开展广泛宣传。同时要提高宣传内容的接受度,努力将生硬的法律法规通过小案例、视频图片等方式生动形象地向公众展示。

3.3 加强土地行政执法工作队伍建设

3.3.1 充实行政执法力量

基层土地执法工作队伍的人员配备不齐、业务能力不强是导致土地行政执法工作滞后的关键因素之一。因此必须首先解决人员配备问题,拓宽执法人员录用渠道,补充新鲜血液,吸引高素质、专业对口的工作人员加入[7]。在实际工作中,还要定期对执法人员进行业务能力培训,也可以通过“以老带新”等各种方式加快执法人员工作能力的提升。另外,土地管理部门要与地方政府协调,通过业务能力考核的方式,对合格的执法人员及时发放执法证件。

3.3.2 健全奖惩机制

自然资源系统内部应当健全对各级工作人员的奖惩机制。首先要建立行之有效的日常考核办法,结合工作能力、工作表现、群众评价等多种因素对工作人员进行奖惩。其次应当在系统内树立工作模范,对真正业务能力强、工作认真负责的工作人员进行表彰,带动其他工作人员的积极性,提升土地行政执法工作效率。

3.3.3 提升技术手段

在科技蓬勃发展的新时期,任何工作都应善于利用科技手段、提高工作效率、降低工作难度。基层土地行政执法工作也要利用高新科技手段强化土地执法。首先要吸收、培养精通3S技术的专业人才,不仅仅依赖上级卫片执法检查,更要及时自主发现土地违法活动。其次可以通过视频监控、无人机等科技产品对偏僻地区或重点区域采集信息、开展巡查,及时发现问题并保存证据。同时可以利用5G网络、人工智能、大数据等技术,通过各类数据叠加分析,对违法违规行为进行早发现、早制止,有效提升土地行政执法的精准度和工作效率,增强数字政府效能。