党建引领脱贫攻坚有效衔接乡村振兴实践路径研究

阿力只发

摘要：党的二十大报告指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”当前脱贫地区发展不平衡不充分的问题突出，对脱贫攻坚有效衔接乡村振兴，促进全体人民共同富裕提出更高的要求。因此，总结提炼凉山州党建引领脱贫攻坚有效衔接乡村振兴的经验，结合发展实际和发展任务，剖析新发展阶段面临的主要困难和挑战，探索更好推进有效衔接的路径，对党建引领推动凉山高质量跨越式发展，促进农业农村现代化具有重要意义。

关键词：党建引领 脱贫攻坚 乡村振兴 有效衔接 凉山州

* 基金项目：四川省委党校重大研究市州项目（编号：ZDSZ2020009）。

党的二十大报告指出，党的领导是全面的、系统的、整体的。2020年，在党总揽全局、协调各方的领导核心作用下，中國历史性地消除了绝对贫困，全面建成小康社会，正昂首阔步向第二个百年奋斗目标迈进。然而，推进高质量发展促进共同富裕仍面临不少挑战，其中最艰巨最繁重的任务仍然在农村。因此，接续推进乡村振兴，关键在有效衔接。脱贫攻坚是基础，乡村振兴是稳脱贫的保障（汪三贵、冯紫曦，2019）；两者是梯度推进、优化升级的逻辑关系（左停等，2019）；在理论、历史和实践逻辑上是共通的（胡德宝、翟晨喆，2022）。不过，在对象、理念和范畴上具有显著差异，尤其是政策衔接上存在经济政策延续性不佳、对象范围扩大、区域差异性大、治理体系转换难、平衡不同群体诉求等困难（左停，2020）；支撑条件上，存在整体落地不够、农村空心化、产业发育水平低、振兴主体培育难度大、社会参与机制不健全等困境（王俊、路克利，2022）。因此，要基于脱贫攻坚奠定的理论基础、体制机制和政策体系，继续充分发挥党的领导核心作用，加强党建引领脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接，以共同富裕为政策演进主线（白永秀等，2022），推动乡村振兴，促进全体人民共同富裕。凉山州作为“一部跨千年”的“直过民族”地区，曾经的“三区三州”深度贫困地区，巩固拓展脱贫攻坚成果同有效衔接乡村振兴，成为发展任务的重中之重，剖析党建引领脱贫攻坚有效衔接乡村振兴存在的不足，并探索有效衔接的路径，对实现高质量跨越式发展，推进凉山现代化建设具有重要意义。

一、凉山州党建引领脱贫攻坚有效衔接乡村振兴的成效及经验

2020年，我国实现了消除绝对贫困、全面建成小康社会。然而，脱贫攻坚不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。因此，总结过去党的建设在决战脱贫攻坚以及巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接中的经验，对未来接续推进乡村振兴，以高质量发展推进凉山现代化建设具有重要作用。

（一）坚持底线思维防止规模性返贫

一是以党委政府为主导，科技助力实施精准“滴灌”。凉山州以党委政府为主导，建立健全以“三农”大数据平台为依托的信息化监测体系，2022年对4.2万户17.3万名监测对象分类落实帮扶措施，3.5万户14.6万人通过帮扶实现销号，销号人数率达到约85%，无整乡整村规模性返贫致贫现象，坚决守住不发生规模性返贫底线。二是先富带后富，共享改革发展成果。深入推进“东西部协作”“定点帮扶”和“万企兴万村”行动，甬凉东西部协作“两地仓”模式入选全球最佳减贫案例。三是深化分配机制，兜底兜牢低收入群体民生保障。以财政转移支付为主，充分保障低收入群体特别是特殊群体的生活保障，如德昌县通过凉山州惠民惠农财政补贴资金帮助困难群众，2023年以来累计发放城乡低保2342万元，惠及79109人。通过多举措实现脱贫群众收入增长，脱贫家庭人均纯收入达到1.15万元，较2021年同比增长14.2%，实现了“两个高于”目标。

（二）多措并举输出劳动力稳增收

自户籍制度改革后，农村剩余劳动力实现自由流动，农村居民工资性收入已成为其收入结构中的主要组成部分。脱贫攻坚工作实施以来，在党委政府的支持和引导下，通过东西扶贫协作组织劳务输出、开发公益性岗位、建设扶贫车间吸纳就业，组织就近就业等转移农村剩余劳动力，增加了农民收入。一是东西协作铺就就业路，续谈“山海情”。通过与企业、商会、用人单位构建凉山驻外农民工流动党支部，在宁波、佛山、北京等地建立10个驻外农民工工作服务站、36个农民工流动党支部，不断优化农民工保障模式。同时，对前往定向地区务工的农村劳动力，每人一次性发放1000元生活补助资金作为鼓励。以成渝双城经济圈劳务协作、东西部劳务协作以及“西德冕喜同城化劳务协作”等专项活动在企业和农村劳动力之间架起桥梁，提供点对点、一站式输送服务，各企业提供了2.9万个岗位，入场求职者达到8000余人。二是开发公益性岗位，助力民生兜底。针对困难家庭，通过村党组织识别，农户申请，乡党委政府审核，以公益性岗位帮助困难家庭，形成民生兜底机制。人社、交通、林草、水利等部门全方位联动，调整优化公益性岗位，全州统筹设立护林员、保洁员等公益性岗位，安置脱贫劳动力4.6万余人，保障脱贫困难群众在家就业实现增收。三是组织就近就业。凉山州安宁河流域县市进一步承接吸纳脱贫劳动力转移就业，通过配备劳动力信息和就业专员开展情况摸排、缺工信息摸排，全州摸排出5.09万有就业意愿的未就业脱贫劳动力，梳理出可容纳5709人的647个岗位信息，明确了241人的就业专员队伍，建立就业供需清单，为点对点劳务输出奠定了坚实基础。四是发挥扶贫车间就业吸纳作用。据统计，2022年，通过“产业发展带动一批”“项目建设承载一批”“帮扶载体吸纳一批”“重点群体帮扶一批”“落实政策兜底一批”等多种举措，配套建设147个就业帮扶车间（基地），规划布局12个农业产业园区，持续推动5个工业园区和11个帮扶园区建设，促进全州集中安置点4万名搬迁劳动力就近就业，实现劳务收入6.57亿元，人均务工收入1.64万元，统筹兜底安置公益性岗位1.5万余人，超额完成目标任务。

（三）移风易俗促文明树新风

自《凉山彝族自治州移风易俗条例》出台以来，全州深入贯彻落实中央、省、州对移风易俗工作的要求，并紧紧围绕经济社会发展目标，成立以双组长制为组织架构的移风易俗工作领导小组及其办公室，移风易俗工作领导小组由州委书记、州长任双组长，下设州、县、乡三级“指挥部+工作专班”的工作体系，构建一张网、一盘棋的工作格局，其中州县两级专班共抽调221名优秀干部实行全脱产实体化运行，从而强化组织领导，构建体制之基。以组织领导、宣传发动、载体统揽、机制建设、要素保障、系统治理等全方位、多维度、全链条一体推进，坚决刹住了搞排场、大操大办、奢侈浪费、薄养厚葬、高价彩礼等各种陋习。例如，2022年普格县共报备红白事宜79件，解除无效婚姻1件，监管79起大操大办和各类违规宴请；89个村全覆盖建立红白理事会、村规民约；8个社区100%健全《居民公约》；配备89支文明劝导队；购置68套集中餐饮用具；所有党员、公职人员全覆盖签订《移风易俗承诺书》。

在党委政府的主导下，各县（市）基本形成自治、法治、德治三位一体的治理格局。例如，会东县已建立以村规民约为主要内容的自治体系，全县189个村结合本地实际，通过村民大会或村民代表会议讨论，制定了村规民约，并得到绝大部分村民的认可和遵守，执行效果较好。成立了红白理事会，并积极履行职责，开展婚丧事宜大操大办监督和劝导，向群众深入宣传移风易俗的相关政策法规，积极引导群众讲文明、树新风，村民自治得到有效落实。全面配齐各村网格管理员，189个村和14个社区，共配备网格员275名。同时，完善监督机制，189个村均成立了村（居）务监督委员会，将村（居）务监督小组组长纳入常职干部，较好解决了以往普通村干部兼任村（居）务监督小组组长成效不明显的问题。除强化健全法治体系和自治能力外，布拖县以多元载体推动德治树新风，通过深化移风易俗、“洁美家庭”“倡树新风·感恩奋进”评选等活动，常态化与“武侯有你”“都寨公益”“生辉”“启明”等社会组织合作，开展“儿童四点半课堂”“老人集体生日会”等留守儿童、留守老人关爱服务活动，引导搬迁群众移风易俗、倡树新风，培育践行社会主义核心价值观。

（四）集体经济扶上马送一程

农村村级集体经济是经济社会发展中集聚土地、人才、科技等生产要素的产业载体，是多元主体参与经济活动的结合点，是多元社会资本合力巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的关键点。因此，凉山州党委政府高度重视，着力推动村级集体经济发展，2020年全州实现全面脱贫之际，全州基本消除村级集体经济“空壳村”，净收益达到1.38亿元；2023年6月，全州已建成村集体经济组织2727个，总资产达到94.5亿元，其中经营性资产达27.5亿元。脱贫攻坚和乡村振兴是梯度推进，优化升级的关系，集体经济在推进乡村振兴、促进脱贫户实现增收方面具有重要作用。因此，应以党委政府为主导，继续健全和完善多层级保障和机制。

一是建立健全组织领导体系。州级成立以州委副书记为组长，四大班子分管或联系领导为副组长，20多个相关部门负责人为成员的村级集体经济领导小组。同时，各县（市）对应成立领导机构，县（市）委书记亲自抓，把发展壮大村集体经济纳入农村改革工作重要议事日程、“三级书记抓乡村振兴”重要内容，并与“三农”工作同安排、同部署、同推进，为村级集体经济发展提供了强有力的组织保障。

二是不断完善体制机制。在2019年第一轮农村集体清产核资工作的基础上，依托“两项改革”，持续开展农村集体清产核资，推进集体经济组织成员认定、集体资产股份量化和集体经济组织登记赋码等工作，厘清了村集体经济发展的制度逻辑。同时，出台一系列制度文件，完善村集体经济运行机制，2020年凉山出台《关于进一步发展壮大村级集体经济的意见》。其中，概括总结形成10条集体经济发展路径，并推出5条发展壮大农村村级集体经济的政策。此外，多部门联合出台《发展壮大村集体经济奖励办法》，鼓励村集体经济发展。

三是推进经营模式创新。鼓励和支持龙头企业发挥引领带动作用，构建多元主体参与，多元资本共推农户增收机制，通过“村集体经济组织+公司+农民合作社+家庭农场+农户”等模式构建农业产业化联合体，破解了土地资源细碎、产品粗放、市场渠道不通畅等造成的交易费用高难题，形成多元主体间相互依存、相互依托、相融共生的发展模式。全州州级以上农业产业龙头企业发展到121家，其中，国家级龙头企业3家，省级37家；工商部门登记注册合作社达10104家，其中，国家级示范社18家，省级139家，州级300家；家庭农场发展到23316家，其中，省级112家，州级312家。

二、凉山州党建引领脱贫攻坚有效衔接乡村振兴的现实困境

只有以问题导向，精准分析研判当前面临的困难和挑战，才能不断强化党建引领对巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的作用。

（一）劳动力出得去但留下难

统计数据表明，目前全州就业人员271.38万人，第一、二、三产业就业分别占总就业人口的54.2%、13.1%和32.7%。第一产业就业人员超过了总就业人口的一半，但由于产业之间边际收益的差距，沿海城市发达的第二产业能带来更高的边际收益，凉山州剩余劳动力外出务工成为必然趋势。例如，昭觉县脱贫户劳动力县外务工人数自“十三五”以来持续大幅度增长，增长率最高的年度达到了162.31%，并且年均增长率达到55.31%，农村剩余劳动力实现充分转移。

然而，农村劳动力转移到沿海城市后，大多处于漂移就业和“候鸟式”迁徙的状态中，劳动力出得去但留不下，每年务工的地方都不一样。究其原因，主要体现在以下几个方面：一是城乡户籍制度造成福利分割，使农村转移劳动力人口及其子女不能与城市居民享受同等的公共福利待遇。二是转移劳动力资本积累速度远远低于城市生活所需成本上涨速度，比如高企不下的房价。三是城市居民对农村劳动力人口的排斥，尤其是农村少数民族与城市居民面临难交往、交流、交融的困境。四是农村劳动力转移人口自身人力资本积累较低。例如，在教育方面，凉山州15岁及以上人口平均受教育年限只有7.41年，低于全国、全省平均水平，在全省21市（州）中只高于甘孜州，而全州文盲率则达到10.8%。其中，少数民族占人口比重较大的布拖县、美姑县、昭觉县、木里县等，15岁及以上人口平均受教育年限均低于6年，只有安宁河流域的西昌市、德昌县、冕宁县、会理市、宁南县等五县（市）的15岁及以上人口平均受教育年限超过全州平均水平，仅有西昌市达到全省平均水平。

（二）集体经济开新局但跨越难

首先，小农户家庭经营、分散经营是凉山州农业的基本经营方式，造成的农村土地细碎化已经成为发展多种形式适度规模经营的障碍，阻碍了集体经济的发展。其次，凉山州村级集体经济发展起步晚，基本上在脱贫攻坚时期初步建立，达到村级集体经济可持续发展还需要长时间的探索。从村集体经济发展筹集的资金来源上看，主要属于外源性资金，包括政府补助资金、东西扶贫协作资金、定点帮扶衔接资金以及企业等社会捐赠资金。因此，结合村级集体经济发展的现状，还需要以政府主导的财政资金大力支持，扶持村级集体经济发展走上规范化和盈利化阶段。最后，村级集体经济发展缺乏科技和人才支撑，尤其以“合作社+支部+农户”的組织模式，缺乏技术人员和财务人员支撑。一方面，缺乏技术是村级集体经济发展不可持续的主要原因，缺乏财务人员等人才支撑则导致经营不规范。另一方面，大部分村级集体经济经营业务与市场割裂，不能适应市场的需求，导致经营效果不佳。

（三）低收入群体输血多但造血难

脱贫攻坚以超常规举措，举全社会之力，聚焦深度贫困地区，投入大量人力、物力、财力，在全国全面消除绝对贫困，全面建成小康社会。然而，“授人以鱼，不如授人以渔”。外源性的输血可以解决短期内的发展动力不足问题，但是可持续的、内涵式的发展需要依靠低收入群体提升自身发展能力。首先，凉山州特殊困难群体比重大，财政转移支付兜底民生难。截至2021年底，全州共有7264名孤儿，10830名事实无人抚养儿童，均需全部纳入基本生活救助保障范围。截至2022年12月，全州纳入农村低保群体达22.28万户、52.4万人。其中，纳入低保的脱贫人口达22.45万人，全年新增农村低保共计1.33万户、3.12万人；纳入农村特困人员达1.43万人，困难残疾人有4.65万名，重度残疾人有5.74万人，2022年全州累计发放救助资金达19.49亿元。其次，老龄人口比重提高，人口红利下降。据第七次人口普查数据显示，全州60岁及以上人口总数达到604432人，占全州常住人口总量的12.44%；同时，65岁及以上人口有460839人，占全州常住人口总量的9.49%，按照国际通行划分标准，已经进入老龄化社会。这造成两方面影响：一是劳动力供给将下降，二是老龄化增加了养老及其基本公共服务供给压力。

最后，劳动力人力资本积累低，资源转化能力低。全州15岁及以上人口平均受教育年限仅为7.41年，低于全国以及全省平均水平，低水平人力资本积累，导致劳动力集中在劳动密集型产业。与此同时，全州城镇化水平低，常住人口城镇化率仅为39.46%，城镇工业不发达，吸纳就业能力有限，50%以上就业人员集中在附加值较低的农业产业，收入难以增加。此外，交通网络建设滞后进一步导致农业经济规模小、成本高、市场化程度低，缺乏以科技为基础的农业生产经营形态，三产融合难以推进，低收入群體自我造血能力亟待提高。

（四）易地搬迁搬得进但住好难

作为“三区三州”深度贫困地区，凉山州共有11个脱贫县，由于自然地理条件以及非均衡发展战略等历史问题，全州很多边远山区在发展过程中形成了“一方水土不能养活一方人”的困境，这也成为致贫的重要原因之一。因此，凉山州共实施易地扶贫搬迁7.4万户、35.32万贫困人口，占全州贫困人口的36%，占四川省易地扶贫搬迁总量的25.6%；共新建易地扶贫搬迁集中安置点共1468个，800人以上的集中安置点24个，3000人以上的12个。通过易地扶贫搬迁，贫困群众从“山头”搬到“城头”，从“村民”变“居民”，实现了“一搬跨千年”的历史巨变，总体上解决了“一方水土养不活一方人”的困境。

然而，农村低收入群体在实施易地扶贫搬迁之后，尤其远距离的集中搬迁，打破了原有的生产生活方式。离开以前赖以生存的土地，一方面，减少了收入来源，收入来源仅靠务工收入，如果是老龄家庭或带小孩的家庭，务工收入将更少。另一方面，不适应迁入地的生活习惯。在治理、就业和社会融合方面出现了一系列困难和挑战。因此，为实现易地扶贫搬迁后总体上可持续发展，搬迁居民住得“好”还需持续关注。

三、凉山州党建引领脱贫攻坚有效衔接乡村振兴的路径优化

脱贫攻坚与乡村振兴是梯度推进、优化升级的关系，脱贫攻坚时期已积累了有效的经验，奠定了良好的发展基础。实现乡村全面振兴，要把目标导向和问题导向相结合，不断优化发展路径，解决发展中出现的问题。

（一）以组织建设为引领，增强党建促发展

“全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴，关键在党。”习近平总书记在党的二十大报告中对过去十年党的建设和全面从严治党工作作出深刻总结，对深入推进新时代党的建设新的伟大工程作出全面部署。学习贯彻党的二十大精神和省、州党代会以及历次全会精神，必须将其落实到巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接上来。

在组织建设上，按照《乡村振兴责任制实施办法》，构建职责清晰、各负其责、合力推进的乡村振兴责任体系，进一步压紧压实省、市（州）、县、乡、村五级书记一起抓的责任。充分发挥党员先锋模范作用，在村级集体经济发展中提供人才支撑作用，在推进移风易俗工作中以身示范，在致富路上争做发展致富带头人，并组织动员农民群众共同参与乡村振兴。

（二）聚焦建构性因素，提升低收入人口的可行能力

以党委、政府为主导，引导多元社会主体参与，着力推进区际基本公共服务均等化。在教育年龄结构上，以普惠性教育和技能培训相结合，不断深化少年儿童等学龄阶段普惠性教育，不断加强成年农村劳动力技能培训。技能培训应特别重视劳动力主体需求，以因地制宜为原则，以实用性为导向，以培训质量为重。在教育结构方面，在做好义务教育阶段普及的基础上，继续推进高中阶段教育的普及，同时大力支持并高质量发展职业技术教育，培养新生代技能人才。在人才培养结构方面，更加注重培养应用型、技能型本土人才，以“内培外引”并重，继续强化定向培养、定向就业、定向使用，优化人才结构。尤其是以安宁河谷同城化发展为契机，以西德冕喜一市三县为试点，建立教育和医疗卫生系统人才交流、培训、轮岗等长效机制，以传帮带为链条，充分挖掘和利用知识溢出效应带来的外部性，并逐步在全州逐步扩展。在空间结构上，以乡村为重点，基于脱贫攻坚成果，继续推进教育和医疗卫生领域基础设施建设，缓解城乡区域之间教育和医疗卫生发展不充分不平衡的局面。在就业结构上，充分认识结构性失业问题，以社会发展需求为出发点，引导教育培训向专业化、深层次、多类型发展，形成产学研相互作用的发展链。需要注意的是，在乡村不断空巢化的情况下，也要为农村老龄人口创造适宜的就业岗位，让老龄人口适应现代化生活，实现自我价值。综上所述，在教育、医疗卫生和就业机会等建构性因素方面的提升，将不断提升人口的可行能力，增强低收入群体的自我发展能力，推动发展模式从“外源式”发展向“内涵式”发展转变。

（三）着力解除外部约束，降低交易费用

经济社会的发展，本质上是约束条件下的最优化追求。因此，除了从健康和教育等方面提高低收入群体的自我发展能力外，还要以党委、政府为主导，着力解除外部条件对发展的约束。一是继续深化户籍制度、土地制度等一系列制度改革，为解决城乡分割、福利分割、社会排斥等问题奠定基础。二是持续帮助低收入人群，特别是特殊困难群体，为其提供基本保障。同时，强化为特殊困难群体提供社会服务的能力。例如，提供有效的、有保障的就业信息资源，提高最低工资标准，提供工资拖欠追讨服务、法律服务等服务资源。三是丰富流动人口的精神文化生活。在要素高速流通的时代，不管是外出务工人员，还是易地扶贫搬迁人口，只要有流动产生，必然与流入地产生文化、风俗习惯以及观念上的冲突。因此，开展多元化的活动，尤其是以民族文化为内容的活动，可以让少数民族流动人口与流入地人口有更多的交流交往，最后实现真正的交融。四是作为“三级约束”的第一级硬约束，加之其公共产品属性，交通基础设施建设方面应破除限制发展的障碍，以党委、政府为主导，构建内畅外联的交通基础设施网络，着力降低交通运输成本，促進生产要素实现区际间自由流动。

（四）以产业发展为依托，集聚生产要素实现内涵式发展

产业作为集土地、劳动力、科技、资本、制度等集一系列要素为一体的综合体，是经济社会实现内涵式发展的关键。因此，要以产业发展为依托，集聚多元生产主体、生产要素、多元市场形成产供销一体的链条，提高为其他地区或部门提供优质产品和优质服务的能力和机会。首先，以第一产业为主导，以三产融合为方向，特别是以农文旅融合发展为辅，重点促进较低人力资本积累的农村居民参与到经济社会发展当中，突出其主体性和参与性，建设共建共享的经济社会共同体。其次，鼓励支持社会资本参与到巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接中来，建立以产业为依托、多元主体参与经济社会发展的格局，强化第三次分配对欠发达地区的促进作用。第三，基于土地制度改革，建立城乡一体的全国统一土地要素市场，促进土地资源流转。一方面，能够提高农村居民的财产性收入，另一方面，为农村土地实现适度规模经营以及发展壮大村集体经济提供了可能。第四，以村集体经济适度规模经营为目标导向，以土地要素自由流转、农村剩余劳动力充分就业、龙头企业科技与市场为支撑、社会资本充分参与、体制机制不断完善等构建新发展机制，实现高质量跨越式发展，着力推动共同富裕。

参考文献

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（作者单位：中共凉山彝族自治州委党校）