中国式现代化背景下林长制度改革问题及对策研究

王艺璇　汪兴福

摘要：随着中国式现代化进程的不断推进，生态文明建设和可持续发展已成为国家发展的战略目标。林业作为生态系统的重要组成部分，其管理模式也需要与时俱进。林长制度作为一种现代化林业管理模式，强调生态与经济的有机统一，已被纳入国家政策议程。然而，林长制度改革在实践中面临一系列问题与挑战。在国内案例分析中，以中国西南片区的巧峰林区为例，探讨了林长制度改革在生态保护与经济发展之间的平衡。另外，从华东地区城市绿地管理的角度，分析了林长制度对城市环境管理的积极作用。国外案例分析则涵盖德国和加拿大的实践经验，强调了林业可持续管理和原住民参与林长制度中的重要性。针对当前我国林长制度改革中出现的一些问题提出以下建议，在制度层面，应加强政策法规制定和创新，建立跨部门协同机制；在利益平衡方面，应建立合理的利益分配机制，推动农村居民林权流转和建立林业保险制度；在生态与经济协同发展方面，推动林业结构调整，发展绿色产业和生态旅游；强调多元治理和社会参与，建立社区林长机制，激发社会力量的积极性；加强监管与执法，建立监管体系和信息公开机制。

关键词：中国式现代化；林长制；制度改革

一、引言

随着中国不断深化改革和加速现代化进程，生态文明建设和可持续发展日益成为国家战略的核心内容。林业作为生态系统的重要组成部分，既关乎着国家生态安全，也与人民群众的福祉息息相关。在这一背景下，林长制度作为林业管理的一种新型模式，吸引了广泛关注并被纳入到国家政策议程之中。林长制度作为一种现代化林业管理模式，强调了生态环境保护与经济发展的有机统一，致力于实现“绿色发展、可持续发展”。它通过明确权责、强化社会参与、推动多元治理等方式，旨在推动林业从传统的“管护分离”模式向更加协同一体的管理模式转变。

中国在现代化进程中迈出了坚实的步伐，生态文明建设和可持续发展成为国家战略的核心。作为生态系统的重要组成部分，林业在保护生态环境、促进经济发展方面具有重要意义。在这一背景下，林业管理模式的创新和改革变得尤为迫切。林长制度作为一种“中国式现代化”背景下的制度创新，旨在通过整合生态保护和经济发展，推动林业实现绿色、可持续的发展目标。

林长制度改革旨在打破传统的“管护分离”模式，强调资源保护与利用的有机统一，以及政府、企业、社会等多元主体的参与。然而，伴随着改革所带来的机遇，也伴随着一系列复杂的问题与挑战。通过综合分析国内外经验，结合中国的实际情况，深入探讨“中国式现代化背景下林长制度改革”的问题与难题，提出具有针对性的对策和路径，为林业可持续发展和生态文明建设提供有益的思路和建议。

二、林长制度概述与发展历程

随着中国的经济崛起，人们开始重新审视林业的价值与地位。在国家实现现代化的道路上，林业既承载了经济繁荣的使命，也肩负了生态平衡的责任。如何在保护与发展之间找到最佳平衡点，成为需要认真思考的问题。在这个背景下，林长制度以其创新性和前瞻性备受关注。在中国式现代化背景下，林长制度的改革对于实现生态文明建设和可持续发展目标具有重要意义。

（一）林长制度的定义与基本原则

林长制度作为一种林业管理模式，强调对林地资源的长期持续管理和综合利用，以实现经济、社会和生态效益的协同增长。该制度的核心理念是将森林作为一个生态系统整体进行管理，以促进森林的生态恢复、资源可持续利用和生态环境的保护。林长制度强调长远性、系统性和综合性，追求生态文明建设与可持续发展的有机统一。在林长制度中，林地所有权、使用权和管理权实现分离，强调社会主体参与和多元治理。基于科学的森林经营规划，林长制度注重森林生态系统的稳定性、完整性和多功能性，促进林业的多元化发展和生态环境的改善。

（二）林长制度在中国的发展历程

林长制度在中国的发展历程可以分为三个阶段：起步探索、制度建设与深化创新。

起步探索阶段（1980-1999年）：中国林业改革的起步，主要集中在解放和改革初期。此时，林业管理体制逐渐向市场化、社会化方向调整，开始试点探索林长制度。然而，由于概念不清晰、法律法规不健全等问题，制度实施效果有限。

制度建设阶段（2000-2019年）：中国林业政策逐步明确，林业发展进入新的阶段。2002年，中国正式提出建立林长制度，强调生态建设与可持续发展。各级政府陆续发布相关政策文件，明确了林长制度的基本原则和实施路径。随着政策的推进，各地区纷纷开展试点工作，林长制度逐步在实践中得到验证。

深化创新阶段（2020-2024年）：近年来，中国式现代化背景下，林长制度的改革进入新的深化阶段。政府强调提升林业生态效益，加强监管与评估，进一步明确林业权益，推动林长制度在生态环境保护和可持续发展中的作用。随着数字技术的应用和社会治理的创新，林长制度在信息化、科技化方面也取得一系列成果。

中国式现代化背景下，林长制度从探索到建设再到深化，不断演进与完善，为中国林业发展提供了重要的制度保障。

（三）中国式现代化背景下林业发展的挑战

在中国式现代化的背景下，林业发展面临诸多挑战，其中一些直接影响了林长制度的改革和实施。这些挑战包括：

1.城市化与土地资源竞争。城市化进程加速，导致土地资源的竞争愈发激烈。大量土地被用于城市建设、工业园区和农业生产，使得林地的減少成为可能。在此背景下，如何保护和恢复林地资源，保障生态系统的完整性，成为亟待解决的问题。

2.经济增长与资源利用。中国式现代化要求经济保持快速增长，这带来了对资源的巨大需求。林业作为资源的重要组成部分，其经济价值也受到了日益关注。然而，资源的过度利用可能导致生态破坏和生态平衡的破裂，需要在经济增长和资源可持续利用之间找到平衡点。

3.社会转型与利益关系。随着社会结构的转型，林地的利益关系变得更加复杂。涉及农民、企业、政府等多方利益的平衡，容易导致利益冲突。因此，如何在林长制度中实现利益的合理分配和协调，是一个具有挑战性的问题。

4.生态环境与可持续发展。林业在生态环境保护和可持续发展中发挥着重要作用，然而，在中国式现代化背景下，林地的生态环境问题依然突出。林业发展应如何更好地与生态环境的修复和保护相结合，成为需要认真思考的议题。

5.监管与执法的挑战。林长制度的有效实施需要强化监管与执法。然而，在中国式现代化进程中，城乡管理体系分割、执法部门之间的协调等问题仍然存在，导致监管不足和执法难度加大。

6.数字技术与信息化。在数字技术飞速发展的背景下，信息化手段对于林长制度的支持日益重要。然而，信息技术的普及和应用在不同地区和层次之间存在差异，如何推动数字技术与林业的融合，也是一个需要解决的问题。

三、林长制度改革面临的难题

在中国式现代化的进程中，林长制度改革作为林业管理领域的重要举措，面临一系列的难题。主要涵盖了社会、经济、环境等层面，需要综合考虑各方利益和可持续发展目标，以制定有效的对策和解决方案。

（一）公众参与积极性与利益平衡

林长制度改革过程中，利益平衡与冲突是一个极具挑战性的难题。林地资源的开发与保护之间难以平衡，不同利益主体之间的诉求可能产生冲突。农民期望通过林地的开发获得经济收益，然而这可能对生态环境造成不可逆转的影响。政府需要在各方利益之间寻求平衡，以确保资源的可持续利用和生态系统的健康。因此，需要建立灵活的利益协调机制，鼓励各利益主体参与林长制度改革中来，从而制定出能够满足多方需求的政策。

（二）政策供给与法律法规创新

在中国式现代化的背景下，林长制度改革所面临的一个重要问题是政策供给与法律法规的创新。政策供给与法律法规的不断创新，对于推动林长制度改革的顺利进行具有重要意义。当前我国林业领域的政策供给相对滞后，未能及时适应林长制度改革的需要。林业政策主要以资源开发为主导，生态保护和可持续利用的政策还需要进一步创新。政策供给的不足也会导致政策执行不到位，给资源管理和生态保护等方面带来隐患。

（三）生态保护与经济发展的平衡

生态保护与经济发展的平衡是林长制度改革的核心挑战。林业资源作为生态系统的一部分，与环境的关系密切。但随着经济发展的加速，一些地区的生态环境可能出现恶化，生态脆弱性增加。大规模的木材采伐、土地开发等活动造成生态系统的破坏，影响生物多样性和生态平衡，加剧生态环境问题。生态文明建设的提出，保护生态环境已经成为当务之急，然而经济发展也是不可或缺的。在林长制度改革中，如何实现生态保护与经济发展的协调成为一个关键问题。需要寻找一种模式，既能够保护生态环境，又能够促进经济发展。这需要在政策制定和实施中，更加注重生态环境的保护，引导经济发展朝着绿色可持续的方向发展。

（四）信息不对称与数字技术应用

在林长制度改革中，信息不对称是一个重要的问题。信息不对称指的是各方在信息获取、分析和利用方面存在差异，可能导致决策失误和资源浪费。在林业领域，政府、企业、农民等各利益主体的信息获取渠道和能力存在差异，导致信息不对称的情况。信息不对称会影响政策的制定和执行，限制了林长制度改革的顺利进行。数字技术在林长制度改革中具有重要作用，可以提供数据支持、决策分析等功能。但是从整体上来看，现阶段林业领域数字化程度不高，部分地区存在信息孤岛和技术滞后的情况。这限制了数字技术的广泛应用。此外，数字技术的应用需要专业人才支持，但目前我国在数字技术领域的人才短缺。

四、国内外案例分析

通过对国内外不同地区林长制度改革案例的深入分析，可以借鉴成功经验，总结出适用于中国式现代化背景下的对策和路径，以推动林长制度改革的顺利实施。

（一）中国西南片区：巧峰林区的生态保护与经济发展

位于中国西南地区的巧峰林区曾面临生态环境恶化和经济发展不平衡的问题，这一问题推动了中国西南片区在林业发展中注重产业融合和可持续发展。西南片区的生态旅游、特色林业等产业的发展，促进了林业的经济效益和社会效益相结合。这种产业融合和可持续发展的经验对中国林长制度改革具有借鉴意义，可以在促进林业多元化发展的同时实现可持续发展。在林长制度改革的推动下，巧峰林区实现了生态保护与经济发展的良好平衡。通过划定生态保护区、整合资源管理，林长制度强化了生态环境监测与治理。

（二）华东地区：城市绿地管理与社会参与

在华东地区的一些城市，林长制度也得到了应用。通过设立社区林长，城市居民被引导参与城市绿地的管理与保护。林长制度激发了居民积极参与环保活动的动力，提升了城市的生态环境质量。华东地区在林业管理中积极推动科技创新和数字化管理。应用遥感、地理信息系统等先进技术，实现对林地资源的监测和管理。这种科技创新和数字化管理的经验对中国林长制度改革意味着可以提升林业管理的效率和精准度。

（三）德国：林业可持续管理与社会合作

德国在林业管理方面积累了丰富的经验。其林业可持续管理模式强调社会合作，政府、企业和社会组织之间的合作共治是其成功的关键。通过林业合作社和社区参与，德國在保护林业资源的同时，也实现了经济效益的提升。德国的林地大部分为私有，私有林业管理在德国发挥着重要作用。德国鼓励私有林地的可持续管理，通过提供税收优惠等激励措施，推动私有林地的保护和经营。这种私有林业管理的经验对中国林长制度改革具有启示作用，可以加强私有林地的保护和管理，发挥其在可持续发展中的作用。

（四）加拿大：原住民权益与林业管理

加拿大的林长制度注重原住民的参与和权益保护。加拿大强调社区参与和合作，将林业管理与地方社区的利益相结合。加拿大的原住民在林业管理中发挥着重要作用，政府鼓励合作共赢的模式，实现资源共享和社区发展。加拿大一直以来致力于可持续林业管理，注重长期生态和经济效益的平衡。加拿大通过设立大面积的保护区域、实行严格的伐木许可制度等措施，保护了森林生态系统的完整性。这种可持续林业管理的经验对中国林长制度改革具有借鉴意义，可以在资源管理和生态保护之间寻求平衡。这表明林长制度在尊重多元文化、保护生态多样性方面具有积极作用。

（五）北欧：多功能林业管理与可持续林业认证

北欧国家在林业管理中取得了显著的成就。瑞典是北欧地区的典范之一，其林业管理注重多功能性。瑞典的林业不仅追求经济效益，更注重生态保护和社会效益。通过明确的林地分类，瑞典实现了林业的多元化，涵盖了木材生产、生态保护、旅游等多个方面。这种多功能林业管理的经验对中国林长制度的发展具有借鉴意义，可以在资源利用、生态保护和社会效益之间寻求平衡。芬兰的林业管理注重可持续性，其林业产品享有国际声誉。芬兰林业推行了林业可持续认证，确保了林业的环境和社会效益。通过建立独立的认证机构，芬兰的林业得到了国际认可，有助于提升林产品的市场竞争力。中国在林长制度改革中也可以借鉴认证体系，提升林业可持续管理的透明度和可信度。

中国在不同地区也有一些积极的林长制度改革实践。例如，浙江、福建等省份在林业管理中推行了生态补偿机制，鼓励农村居民参与林地保护。广西等地通过合作社模式，实现了林地经济的多元化发展。这些地方实践为林长制度改革提供了有益的经验和启示。

五、研究对策与建议

通过对国内外案例分析表明，成功的林长制度改革需要充分考虑地方特色和实际情况，注重社会参与和多元治理。政府应建立健全的政策法规体系，保障利益主体的权益，加强监管与评估，推動科技创新和数字化支持。同时，林业经营应注重生态环境保护，实现经济效益与生态效益的有机融合。

（一）政策与法规支持

制定和完善与林长制度相关的政策法规，明确各级政府部门的职责与权力，为林长制度改革提供坚实的制度保障。政府应制定优惠政策，鼓励企业和农村居民参与林业保护和经营，推动形成利益共享的局面。同时，加强法律法规的宣传和培训，增强各利益主体的法律法规意识，减少违法行为发生。林长制度改革涉及多个领域和部门，需要政策协同和跨部门合作。政府部门、科研机构、社会组织等应共同参与，形成合力，推动林长制度改革的全面落实。政策协同方面，不同政策之间需要协调一致，避免出现政策冲突和重复。比如，林业政策与环保政策、土地政策的衔接，需要进行精心策划和协调。跨部门合作方面，可以建立林长制度改革的联席会议制度，由相关部门共同参与，定期研究和解决林业管理中的问题。此外，可以促进科研机构与实践部门的合作，加强研究成果的转化和应用。

（二）林业管理体制创新

构建适应中国式现代化需要的林业管理体制，强化政府、市场和社会的协同治理。建立跨部门协调机制，加强中央与地方政府在林业管理中的协调与合作。同时，推进社会力量参与林业管理，鼓励社会组织、志愿者等参与生态保护和宣传，形成多元治理格局。林业管理体制创新也需要关注生态效益的体现和补偿。可以建立生态补偿机制，将生态价值转化为经济价值，鼓励保护与开发的协调发展。同时，发展绿色金融，为林业产业提供融资支持，推动绿色发展的实现。

（三）利益协调与共享机制

针对林业利益冲突问题，建立合理的利益协调与共享机制，确保各利益主体的合法权益得到平衡。利益协调与共享机制的核心是制定多方共赢的政策，促使不同利益主体在林业管理中形成合力。政府可以制定激励政策，鼓励林业从业者参与生态保护，例如通过补贴或减免税收等方式。同时，政府还可以设立奖励机制，鼓励林业从业者积极参与科技创新，推动林业产业的升级。政府可以通过设立生态补偿基金，为参与林业保护的农村居民提供一定的经济激励，减轻其生计压力。同时，促进林业产业的多元化发展，扩大林业经济收益，增加利益主体的参与热情。

（四）监督与评估体系建设

建立科学、严格的林业监督与评估体系，加强林长制度改革的有效实施。政府需要建立全面的数据采集和信息共享机制，确保林业数据的准确性和及时性。加强监管部门的能力建设，提高执法的严肃性和效率。定期对林长制度的实施效果进行评估，及时调整和优化政策措施。监督与评估体系需要明确监测指标和数据收集方法。可以制定林地生态状况、资源利用情况、环境影响等方面的监测指标，确保监督工作的科学性和准确性。同时，可以建立数据平台，实现数据的集中存储和共享，为监督与评估提供数据支持。

（五）科技创新与数字化支持

在中国式现代化的背景下，科技创新与数字化支持成为推动林长制度改革的重要力量。通过应用先进的科技手段和数字化技术，可以提升林业管理的效率和质量，实现资源的优化配置和可持续利用。充分发挥科技创新的作用，推动林业数字化和智能化发展。利用遥感、GIS等技术，实现林地资源的动态监测和管理。通过互联网和大数据，建立林业信息平台，方便信息共享和决策支持。科技创新与数字化支持可以推动智能化决策与预警。通过人工智能和大数据分析，可以预测林地资源的变化趋势，提前做出调整和安排。智能化决策系统可以根据数据和模型进行决策，提高决策的科学性和准确性。同时，鼓励科技企业参与林业保护和经营，推动林业生态经济的发展。

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＊基金项目：国家社科基金青年项目“人民政协民主监督职能与国家监察权的互动关系研究”（项目编号：18CZZ016）。

【作者单位：中共安徽省委党校（安徽行政学院）】