二十世纪五六十年代黄河下游引黄灌溉失序原因重探

【摘 要】新中国成立后，以兴建人民胜利渠为标志拉开了黄河下游引黄灌溉的序幕。“引黄灌溉”作为一种利用黄河水资源，抵御干旱、保障农业生产的重要方式，在1949年后的黄河水资源开发利用史上具有代表性。二十世纪五六十年代，黄河下游引黄灌溉陷入“失序”状态，具体表现为：引黄工程蜂拥上马和灌区用水“大引大灌”，最终导致了严重的内涝和次生盐碱化问题。黄河下游引黄灌溉不得不按下“暂停键”。究其缘由，与完成粮棉高产指标和缺乏有效监管不无关系，根本上则暴露了黄河水权制度建设的缺陷，为开发利用黄河水资源敲响了警钟。随着黄河下游引黄工程的复灌，水权和黄河水资源管理也逐渐确立和规范起来。回顾这段历史，既是对新中国治水兴水艰辛历程的再回顾，也有助于我们理解当前黄河流域生态保护和高质量发展战略所要求的水资源集约节约利用的历史必然性。

【关键词】引黄灌溉；人民胜利渠；水权；黄河下游

【中图分类号】D232【文献标志码】A【文章编号】2096-6644（2024）02-0067-11

“引黄灌溉”是利用黄河水资源，抵御干旱、保障农业生产的一种重要方式。新中国成立伊始，本着“除害兴利”并重的治黄原则，黄河下游兴建了“引黄灌溉济卫”工程，后改称为“人民胜利渠”，从此结束了“黄河百害，唯富一套”的历史。但是，到了20世纪50年代中后期，“我们大搞引黄灌溉，弄了个8000万亩的计划……1958年至1961年，引了400亿方水”，黄河下游引黄灌溉陷入“失序”状态。一则表现为短时间内黄河下游大规模扩建增建引黄灌溉工程；二则表现为引黄灌区“大引大灌”，结果造成“大约减少了1000万亩耕地，2000万亩耕地碱化了，减产粮食将近100亿斤”。 “引黄兴利”演变为“引黄之殇”，教训深刻。遗憾的是，至今这段历史并未引起重视，只有个别学者介绍了黄河下游引黄灌溉的发展历程和取得的成就，对黄河下游“引黄灌溉”遭遇顿挫的解释也基本停留在“没有按照科学办事，盲目蛮干”的“大跃进”语境内，缺少深层原因探究。

人民胜利渠是新中国黄河下游引黄灌溉“第一渠”，其建成于20世纪50年代初期，扩建于20世纪50年代中后期，又在20世纪60年代初按下“暂停键”，经过一段时间的调整于1970年初复灌。它是黄河下游引黄灌溉发展史上的标志性工程，经历了黄河下游引黄灌溉从兴起、受挫到重新发展的全过程，至今仍发挥着重要作用。鉴于此，笔者以黄河下游“引黄第一渠”——人民胜利渠为中心，透过这一时期黄河水资源利用所经历的曲折，重新对二十世纪五六十年代黄河下游引黄灌溉失序的原因进行探究，以期丰富新中国成立后“除害兴利”治黄实践的历史叙事，加深我们对当前黄河水资源集约节约利用历史必然性的理解。

一、完成粮棉高产指标是引黄灌溉失序的首要原因

黄河下游流经的华北平原是我国重要的粮棉生产区。但是，华北地区属于暖温带大陆性季风气候，降水分布极不均匀，自然灾害频发，尤以水旱灾害为甚。据统计，1470—1979年间，510年中华北平原就有491年遭受不同范围的旱涝灾害，占总年数的96.3％，无旱涝的年份仅有19年，占3.7％。“水灾一条线，旱灾一大片”，相较于水灾带来的瞬时性危害，干旱的破坏性更强，最直接的影响就是粮食减产甚至绝收。水利是农业的命脉，在耕地面积少、淡水资源缺乏的条件下，使有限的耕地产出更多的粮食，除了扩大耕地面积总量，引水灌溉农田是中国这个古老农耕国度保障农业生产的传统水利之法。

黄河可以为干旱的华北地区提供灌溉水源。水利专家曾就利用黄河下游水资源发展农业的可行性进行了论证，得出的结论是：黄河是华北地区最大和最重要的水源，黄河下游具备引黄灌溉的条件。一是地形便利。黄河过京广铁路后，两岸是广大的平原。河北岸地形由西南向东北倾斜，地面坡降三千分之一至五千分之一，正好用来发展自流灌溉。二则水量有保障。当时黄河年平均水量480亿立方米，年输沙量16亿吨。已有灌区年用水量约200亿立方米，尚有二三百亿立方米流入大海，可待利用。三是水质优势，黄河的水质属于淡水，完全合乎灌溉要求。黄河的泥沙来自西北黄土高原，内含宝贵的肥分及有机质，沙碱薄地上一次淤，可以肥两季。可见，引黄灌溉可以有效缓解黄河下游旱情，保障农业生产。1955年7月第一届全国人民代表大会第二次会通过的《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的报告》描述了引黄灌溉实现粮棉增产的美好愿景，指出根据近十年的水文观测资料，黄河的多年平均水量约为470亿立方（立方公尺），虽然只有长江的多年平均水量的1/20，但是只要充分利用，却可以把灌溉区域扩大到11600万亩的土地，在这个灌溉区域内可以使粮食增产137亿斤，棉花增产12亿斤。正因为如此，新中国成立伊始，党和国家在面临黄河下游防洪形势严峻，国家财政状况紧张，缺乏组建大型灌区经验等不利条件下，还是下定决心在黄河下游兴建引黄工程。

1949年11月，各解放区水利联席会议上确立了“防止水患，兴修水利，以达到大量发展生产的目的”的水利建设方针，水利部据此决定将引黄灌溉济卫工程作为“有极大收益的重要工程”予以支持。该工程位于平原省新乡境内，1951年3月开工，1953年8月完工。建成时，可灌溉6县72万亩农田，是黄河下游首个大型灌区。人民胜利渠开灌前，“这里十年九旱，是气死龙王地”，1951年粮食平均亩产仅177斤，棉花29斤（皮棉），开灌后，“干旱威胁解除，农业生产顺利发展，生产力得到解放，三、五年功夫，生产水平大有提高，1957年灌区平均每亩粮食收到279斤，皮棉53斤，较灌前粮食提高58%，棉花提高83%”。由此看来，引黄灌溉为干旱地区提高粮食产量发挥了重要作用，“水利是农业的命脉”在干旱半干旱的华北平原表现得尤为突出，引黄灌溉也因之更受決策者的重视。

20世纪50年代中期，全国农业合作化进程加快。虽然中央高层关于农业合作化发展速度问题产生了分歧，但分歧很快就在党的七届六中全会上以对农业社会主义改造“右倾保守思想”的批判而暂告一段落，农业合作化随即加速发展。1955年春，全国农业生产合作社发展至67万个。在全国范围内，实际形成了这样一股空气：谁不跑步前进，谁就是“小脚女人走路”。负责国民经济生产的国务院各部纷纷修改了1955年夏季提出的计划指标。在农业方面，农业生产计划指标一再提高。粮食产量：1955年9月确定的1956年计划指标仅比丰收的1955年预计数增长1.7%，12月改为增长8.1%，1956年5月又改为增长9.1%。棉花产量：1955年9月确定的1956年计划指标比1955年预计减少1.3%，可是，到了12月则改为增长16.9%，1956年5月又改为增长18%。

为了配合粮棉增产任务，水利部于1955年6月24日召开了“引黄水量分配座谈会”，决定引黄灌区在原有的基础上，再扩大灌溉面积90多万亩（不包括淤灌）。引黄水量分配会议之后，开始筹备人民胜利渠的扩建工作。《引黄灌区的改建与扩建的初步意见》明确指出扩建对于粮食增产的积极作用：如将潜力充分发挥和利用起来，灌溉面积可以扩大到380多万亩，除河北、山东、天津市以及沿卫河两岸河南境内灌溉253万亩以外，现有的灌区也可以扩大到130多万亩较原有的增加60多万亩，可以每年给国家增产粮食2400万斤。1956年春，第一期扩建工程完工。但是，原计划增建的二期工程武嘉灌区却没有开工。河南省人民委员会的意见是：“武嘉灌区究竟用渠道灌溉或用机井提水灌溉或用井渠结合灌溉尚未能作最后结论，还须进一步调查研究。此地区的盐碱地改良和排水系统的规划以及将来发展黄河大灌区（共产主义渠、武嘉灌区、原延封灌区）的配合，也需进一步研究，因此将原设计暂缓实施。”可见，当时对扩建引黄灌区仍有一定的规划和把控。可是从1957年下半年开始，随着“四五八”指标正式下达全国，黄河下游引黄灌溉的步伐明显加快了。

“四五八”指标是一组牵动20世纪中叶中国农村生产力变革的“增产数字”，实际上也成为引黄工程加速上马的“发令枪”。1956年1月26日《人民日报》第二版全文刊发了《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）》（简称《纲要（草案）》）。《纲要（草案）》第6条指出：从1956年开始，在12年内，粮食每亩平均年产量，在黄河、秦岭、白龙江、黄河（青海境内）以北地区，由1955年的150多斤增加到400斤；黄河以南、淮河以北地区，由1955年的208斤增加到500斤；淮河、秦岭、白龙江以南地区，由1955年的400斤增加到800斤。从1956年开始，在12年内，棉花每亩平均年产量（皮棉），按照各地情况，由1955年的35斤（全国平均数）分别增加到60斤、80斤和100斤。这就是“四五八”指标。1957年9月，党的八届三中全会审议通过了《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（修正草案）》，“四五八”指标正式下发全国。9月24日，中共中央、国务院发布《关于今冬明春大规模地开展兴修农田水利和积肥运动的决定》，进一步激发了全党全国大办农业的决心。为实现 “四五八”指标，各地发出了粮食“过黄河、跨长江”的号召，以大搞农田水利建设和积肥运动的方式，助力农业增产增收。全国兴修水利的劳动力投入屡创新高，1957 年10月份二三千万人，11月份六七千万人，12月份八千万人，1958 年1月份达到一亿人。

正是在这样的氛围和要求下，之前暂停的引黄灌溉济卫二期扩建工程也紧急开工了。1957年10月7日，水利部发文指示，由黄河设计院对引黄济卫灌溉扩建工程进行规划设计。只是，这一阶段的扩建采取边设计、边施工的策略。11月28日扩建工程正式开工，12月5日《河南日报》头版以《当前我国最大的现代化灌溉枢纽即将在我省出现 引黄灌区人民胜利渠扩建工程开工》为题报道了开工情况。

这项扩建工程完成后，可以增加引水量280秒公方，其中的170秒公方的流量，将流入河北的沧州和天津两个专区的近海盐碱地区，冲洗盐碱，发展水稻200多万亩。另外的110秒公方的流量，灌溉豫北地区的浚县、内黄、南乐、武陟、获嘉、原阳、延津、封丘、长垣等县的263万亩农田。加上原有渠道引的50秒公方流量灌溉的就是6万亩和卫河、南运河两岸灌溉的130万亩，人民胜利渠引用黄河水达330秒公方，灌溉土地689万亩，成为现代化的最大灌溉工程。

1958年5月1日，扩建工程在渠首举行了放水典礼。河南省副省长齐文俭谈及扩建工程的意义时，他说：“今天竣工的引黄灌溉济卫扩建工程，是开发黄河，利用黄河水资源的重大措施。这项工程的完成，对于我省提前实现‘四五八有着重大意义。”这项扩建工程被命名为“共产主义渠”，寄托了冀鲁豫三省希望华北平原“不知饥馑、水旱从人”的美好愿望。几乎与共产主义渠同时，1958年春，新乡专区又在封丘大力兴建红旗引闸门，计划向封丘、长垣、滑县、濮阳、内黄、清丰、南乐等7县送水280个流量，兴建引黄大功灌区。（新乡专区）引黄灌区面积由1957年人民胜利渠一个灌区96万亩扩建了原延封灌区、武嘉灌区、卫东灌区、红旗灌区共5个灌区1100多亩，扩大十倍多，引水量由50秒公方增大到610秒公方（包括卫河下游用水）。

整个黄河下游的引黄规模也随之不断扩大。从1957年开始，两岸普遍建闸引水灌溉农田，一大批引黄工程蜂拥上马。河南省的情况是，“自1951年兴建人民胜利渠以来，相继兴建了中大型灌区13处（内有向河北送水180秒立方米一处），共计大型涵闸6处，泄洪闸1处，中型引水涵闸7处，机械抽水站32处（3001马力），共计设计引水能力为1763.1秒立方米”。为了保证共产主义渠、人民胜利渠和东风渠引水，1960年6月又修建了花园口枢纽工程。至此，整个引黄灌区分布于新乡、安阳、许昌、开封、郑州、商丘6地（市）的42个县，1959—1960年，引黄灌溉面积达170多万公顷，比1957年增加44倍多。同处黄河下游的山东省，在打漁张引黄灌溉工程建成后，也从1957年开始加速修建引黄工程。1958—1959年兴建了刘庄、位山、韩墩、马扎子、陈垓、苏泗庄、簸箕李等一大批大型引黄灌区。截至1961年山东省引黄灌区设计灌溉面积5752万亩，实灌515万亩。短短一两年间，黄河下游共建引黄涵闸22座，设计引水能力3361立方米每秒，设计灌溉面积8861万亩。只是，这一时期的引黄工程建设前缺乏设计论证，建设中配套设施不健全，工程质量不过关，留下了很多隐患。以共产主义渠为例，自1958年5月引黄放水，在上游沉沙池还不配套和下游灌溉工程尚未兴建的情况下，大引浑水，到1960年初共产主义渠引水已接近设计流量。而且由于共产主义渠渠底比卫河河底纵坡大，致使卫河及其支流发生严重淤积，地下水位上升，土壤盐碱化恶性发展，最终被废弃停用。

黄河下游引黄灌区粮棉产量的提高，让决策者看到了黄河水灌溉农田的潜力。在缺少论证、规划的前提下，引黄工程纷纷上马，成为水利建设“大跃进”的一部分。修建引黄灌溉工程推动农业生产本是华北平原发展水利事业，利用黄河“兴利”的一项重要实践，只是这种“一拥而上”的、“谁建设，谁引用”的“抢夺”式开发并不能真正发挥引黄工程的价值，而是对黄河水资源的滥用。

二、管理松散和盲目蓄水是引黄灌溉失序的重要原因

在引黄工程蜂拥上马的年代，引来的黄河水并没有得到有效利用，“大引大灌”“只灌不排”的用水方法直接导致了土壤盐碱化泛滥成灾，给灌区百姓生产生活带来严重危害。而造成用水混乱的重要原因，是管理机构瘫痪松散，未能对灌区实行有效监管，在急躁冒进的“左”倾思想的影响下，片面执行了“以蓄为主”的治水方针，最终酿成这一场“引黄之殇”。

引黄灌区有专门的管理机构。引黄灌溉济卫管理局（简称“引黄管理局”）是负责灌区管理的专门机构。整体上看，灌区管理机构是按照渠系为主适当照顾行政区划的原则设置的。引黄管理局是灌区管理工作总的领导机构，支渠下设各管理段，斗渠以下由斗长、管理员负责，主要任务是渠系日常检查、维护以及水量调配、组织浇水等。在管理机构的有效监管下，人民胜利渠曾按照苏联专家建议试行计划用水，“就是根据农作物的需水要求，结合水源、渠系、气候、耕作等条件，有计划地引水（提水）、输水、配水、蓄水和生产单位内部进行田间灌水，以使作物适时、适量地获得需要水量，达到高产稳产”。可惜的是，这种科学用水方法没有坚持下去。

1958年以前，灌区管理在统一、规范的轨道上良性运转，“我们认为58年以前的管理组织是完整的，能以渠系的布置进行统一的管理工作。无论在干部运用、水量调配、工程维护等方面均能指挥统一，步调一致，能从整体利益出发，照顾到各个方面的用水要求，减少或杜绝用水纠纷，保证了水源得到充分合理的利用，基本上满足了各个时期作物需水要求”。1958年，豫北平原几乎全部发展成引黄灌区，人民胜利渠灌区的专管机构——引黄灌溉济卫管理局，改为豫北灌溉总局。受权力下放、分散管理的影响，渠内撤销了管理段，只设一个分局，分局以下设水利所，受各县水利局领导。一个完整的渠系分为几段来管，形成了跨县的渠道归两县或三县三所管理的局面，难以统一调配水量，管理工作处于瘫痪状态。以人民胜利渠为例，该灌区支渠以上渠道基本全部跨县，部分斗渠也有牵扯两县、三县土地的现象。由于缺乏有效管理，灌溉期间互相争水，乱扒、乱截、乱堵，随便开闸引水现象频发。1959—1960年在抗旱期间不完全统计，干渠扒口100余处，特别是东三干，扒口引水的就有80余处，斗农渠扒口更多。有的竟私自开闸引水、争水、抢水。这样就造成上游水多，经常浇，下游水少，甚至无水不得浇，上游白天浇夜间排，浪费水，下游缺水。由于工程养护无人问津，渠道长久失修，特别是支渠以下工程，有的遭到破坏，斗门启闭机大都生锈，无人擦洗，承梁断裂，丝栱歪曲，有的被抬走，有的丢到旁边及田间。农渠建筑物损坏更为普遍，部分已经起不到控制水量之作用。有的农渠上的量水设备被抬走垫路，当凳子，有的将砖扒去砌火炉。分散的管理导致灌区用水陷入各行其是的混乱之中，分水配水无法正常进行，加上急躁冒进情绪加深了灌区对“以蓄为主”治水方针的曲解，便出现了“大引大灌”。

“以蓄为主”是“以蓄水为主、以小型为主、以社办为主”水利建设方针中的一项要求，来自河南省治理蟒河（也称为“漭河”）的经验。蟒河是黄河的一条支流。蟒河上游水土流失，河道刷宽，泥沙倾泄，下游淤塞而且河槽狭窄，水患严重，极易造成水旱灾旱。为治理蟒河，当地水利部门根据上下游不同地形水情分类施策，在山地植树造林、封山育林，丘陵岗坡地修梯田、打水窖网陪护草坡；在河沟港汊兴修水库，拦蓄洪水；在平原地区，修渠打井，灌溉排水；低洼易涝区沟洫台田，降低水位，保种保收；在下游修节制闸，利用它发电、分洪、灌溉。蟒河治理取得成效之后，河南省政府按照蟒河模式治理沙颍河亦取得成功。1957年12月，在沙颍河治理工作座谈会上，这种“在下游平原和低洼易涝地区，利用挖坑塘、壕沟、筑畦田、围田等办法，分割雨水、节节拦蓄，既能避免雨水集中，也能蓄水灌溉”的方法受到肯定。会后开始在河南省内推行。1958年3月21日，《人民日报》发表了题为《三主方针深入人心，治理沙颍河工程突飞猛进》的报道，并专门撰写社论《蓄水為主 小型为主 社办为主》，肯定了河南省治理蟒河的经验，重点介绍了“以蓄为主”的治河方法。同年8月29日，中共中央政治局扩大会议通过了《中共中央关于水利工作的指示》，正式在全国范围内施行“蓄水为主，小型为主，社办为主”的水利建设方针。当时，水利“大跃进”正在全国如火如荼地进行，在引黄灌区，“以蓄为主”被极端化，“灌”与“排”的关系被严重扭曲，“需要多少水引多少水，要排水系统干什么”“一块地对一块天，降雨就地吃掉，要排水渠干什么？”“保留排水系统就是对‘以蓄为主的治水方针的对抗”等错误思想泛滥。在这些错误思想的支配下，引黄灌区一味增加灌溉天数，按最大设计流量引水灌溉。人民胜利渠灌区1955—1957年每年灌溉天数88～136天，年灌溉水量1.0亿～1.9亿立方米，每亩平均年用水量为172～250立方米，而1958—1960年每年灌水天数232～313天，年灌水量为3.3亿～5.7亿立方米，按实灌面积计算每亩用水量达476～666立方米，增大2.5倍以上。其中1960年引水358天。由于“大引大灌”，人民胜利渠灌区的地下水位迅速上升，平均埋深由1957年的1.8米上升到1.33米，次生盐碱地面积迅速发展，由1957年的9.6万亩上升到28.3万亩。灌区粮食产量急剧下降，1961年粮食亩产193斤，又倒退到接近灌前的水平（1951年粮食平均亩产177斤）。

黄河下游引黄灌区的土壤次生盐碱化也非常严重。据黄河水利委员会1962年3月统计，截至1961年底，两省（河南、山东）引黄灌区次生盐碱化面积1363.72万亩，其中河南省971.78万亩、山东省391.94万亩。除了次生盐碱化，内涝亦相当严重。1958—1961年三年间，盲目大量引黄灌溉之后，打乱了水系，淤积了河流、沟渠。于是，自1962—1965年连续四年发生大涝灾……1963年出现了新中国成立以来成灾面积最大的一年。

固然，粮食高产指标和管理松散、盲目蓄水引发了引黄灌溉工程的“失序”。可是，是否有更深层的原因导致上述问题的产生呢？究其根本，地方“乱建”引黄工程，灌区用水分配失灵的根源在于用水观念的落后和水权制度的缺失。

三、水权制度建设迟滞是引黄灌溉失序的根本原因

“乱建”引黄工程和“乱用”引黄水资源反映了当时用水观念的落后。中央层面曾对黄河用水量进行过分配。1954年国家计委组织编制了黄河流域综合利用规划，首次对全河水资源进行了分配。当时黄河天然年径流量545亿立方米，除去工业及城市生活用水、远期规划的水库蒸发损失等，下余470亿立方米为灌溉用水。各省（区）分配方案是：青海40.0亿立方米，甘肃45.0亿立方米，内蒙古57.3亿立方米，陕西47.0亿立方米，山西26.0亿立方米，河南112.0亿立方米，山东101.0亿立方米，河北77.4亿立方米。且不说这份黄河水资源分配方案并未发挥实际作用，单就方案中表现出的把黄河水“吃光喝净”的开发思路也是不正确的。“黄河之水天上来”的固有印象造成了黄河水是取之不尽用之不竭的错误观念。在这一错误观念的支配下，引黄工程“能建尽建”，灌区用水“大引大灌”、毫无节制。而且，就职责监管层面看，从负责水利工作的中央部委到黄河流域专门管理机构黄河水利委员会，都没有明确黄河水资源使用权限，也没有就约束地方用水行为出台专门的法律法规。当然，这也和当时“重除害，轻兴利”的治黄实际有关。1949年8月，黄河水利委员会向华北人民政府递交了《治理黄河初步意见》，提出：“我们治理黄河的目的，应该是变害河为利河；治理黄河的方针，应该是防灾和兴利并重，上中下三游统筹，本流和支流兼顾。” 1950年2月，黄河水利委员会第一次工作会制定了治黄的方针：确保大堤不决口，积极进行水保和灌溉，摸清黄河水情，为全面治理黄河编制规划。虽然新中国治黄是在“除害兴利”并重的方针下进行的，可“黄河之患”主要在于洪水和泥沙，且1947—1949年，黄河下游连续3年发生洪水，党和国家当时还是把治黄的重点放在“除害”上，黄河水“兴利”退居其次。1955年7月18日，国务院副总理邓子恢在第一届全国人大第二次会议上作《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的报告》，该报告中体现的“蓄水拦沙”的治黄思路，即在黄河干支流修建一系列水库和拦河坝，节节蓄水，分段拦泥，尽一切可能把河水用在工业、农业和运输业上。同时，在水土流失严重地区做好水土保持工作，成为此后一段时期新中国治理黄河的基本遵循。遗憾的是，有关黄河水资源管理和利用问题主要体现为发挥水库蓄水的灌溉、发电、航运功效和增加灌溉面积，对于全流域范围水资源综合规划、分配、监管等问题并未引起足够的重视。

而用水观念落后和缺乏黄河水资源监管背后则反映了新中国水权制度建设的迟滞。水权是一种客观存在的权利义务关系，只要有水的治理、开发和利用行为，就存在水权问题。水权从广义上讲，一般是指水资源的所有权和使用权。新中国成立后，水资源的所有权明确为国家所有。1949年11月，水利部部长傅作义代表水利部在各解放区水利联席会议上指出：“所有河流湖泊均为国家资源，为人民公有，应由水利部及各级水利行政机关统一管理。不论人民团体或政府机构举办任何水利事业，均须先行向水利机关申请取得水权——水之使用权和受益权。”虽然水资源所有权归国家所有，但是水资源的使用权如何分配、如何获取，具体到黄河水资源的使用问题上，沿黄省（区）用水权的获取，水量的分配与用水的监管，再具体到用水大户引黄灌区的水费征收问题等，一系列关于黄河水资源使用的关键问题都没有明确、成文的法律法规、制度条文保障其施行。开发黄河下游水资源一开始就在缺乏水权制度规范的用水逻辑下运行。加之，水资源的使用权被置于“公共领域”，不具有排他性，就会刺激河流流域内各用水主体试图获取更多的水资源。于是，下游各省根据工程规模，本着“谁建议，谁引用”的原则决定取水量，大批引黄工程蜂拥上马，90%的引黄灌区是地方各级政府在这一时期组织建设的。黄河下游引黄灌区的建设进入“竭泽而渔”式的开发状态，黄河下游引黄省份也因此产生了纠纷。1959年，为协调黄河下游河南、河北、山东三省的用水问题，黄河水利委员会提出枯水季节水量分配的初步意见：以秦厂（相当于现在的花园口）流量2∶2∶1的比例由河南、山东、河北三省分别使用。1961年，在由水利水电部、农业部召集的引黄春灌会议上，对黄河下游水行政管理的领导权、用水顺序权、配水量分别作了规定。提出黄河下游引黄灌区的用水问题由黄河水利委员会负责，冀鲁豫三省派代表组成配水小组，进行三省配水工作；用水顺序上首先满足农业农水，然后照顾其他用水。由此才开始有意识地规划用水顺权，并强调流域机构黄河水利委员会在用水问题上的监管职责。

四、余论

1962年3月，周恩來委托谭震林在范县主持召开冀、鲁、豫三省引黄问题水利工作会议，会议决定“停止引黄灌溉，不经水电部批准不准开闸”。黄河下游引黄灌溉暂告一段落。鉴于人民胜利渠兼有航运、城市供水职责，允许少量引水，灌溉面积减少到24万亩，作为试验性灌区。范县会议以后，没有完全停摆的人民胜利渠一面少量引水应对旱情，一面做好灌区管理和灌区配套工程整修以及除涝治碱工作，并且在地下水观测、树木管理等方面取得了进展。1962年灌区涝灾面积减少10.574万亩，地下水位下降，改良盐碱地面积13.3万亩。1965年，灌区内的次生盐碱地脱盐，盐碱地面积缩减到10.82万亩，与开灌初期持平。20世纪70年代初，人民胜利渠开始扩建，黄河下游引黄灌区陆续复灌。之后，针对引黄灌溉中暴露出的水权问题，国家和水利主管部门抓紧建立黄河水资源管理制度，健全水权制度以规范黄河下游水资源的综合利用。1978年新中国第一部水法的起草工作正式启动。进入80年代后，沿黄各省引黄灌区开始就计划用水制定详细的规章制度。1981年，黄河水利委员会转发水利部《关于加强黄河下游引黄灌溉管理工作的通知》，制定了“签票开闸放水责任制”来规范黄河水的使用。之后，地方性取水许可制度的确立和引黄灌区水费征收的明确使黄河水权制度逐步得以完善，为科学利用黄河水资源提供了法律依据和制度保障。进入新时代后，国家对黄河水资源开发利用问题提出了更高的要求。2019年9月和2021年10月，中共中央总书记习近平在郑州、济南两次召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，强调要精打细算用好水资源，“有多少汤泡多少馍”，“坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求”。2023年4月，《中华人民共和国黄河保护法》正式施行，黄河水资源开发利用有了更严格的法律约束。当前黄河下游引黄灌区正在“水资源集约利用”的要求下，改造了一批渠系及配套建筑物、灌排泵站、渡槽、排水沟等一系列骨干工程，灌区用水效率显著提升。

整体上，黄河下游引黄灌溉的阶段性“失序”是黄河水资源粗放利用的一个表现，经此顿挫为开发利用黄河水资源敲响了警钟。此后，黄河水权制度建设步伐加快，黄河水资源集约节约利用逐步加强，黄河水资源监管也更加严格。对比二十世纪五六十年代黄河水资源利用过程中走過的弯路，今天对水资源集约节约利用的重视既是对过往教训的汲取，也体现了国家层面上在治水兴水思想和方略等方面的成熟与进步。

［袁坤，法学博士，苏州城市学院马克思主义学院讲师］

（责任编辑：周晓辉）

Reexploration on the Causes of Disordered Irrigation in the Lower Reaches of the Yellow Rirer in

the 1950s and 1960s： Taking the Peoples Victory Canal as the Center

Yuan Kun

Abstract： After the founding of New China， with the construction of the Peoples Victory Canal as a symbol， the lower Yellow River irrigation began. As an important way to utilize Yellow River water resources， resist drought and guarantee agricultural production， “Yellow River irrigation” is representative in the history of Yellow River water resources development and utilization after 1949. In the 1950s and 1960s， Yellow River diversion irrigation in the lower reaches fell into a state of “disorder”， which was embodied in the following： the Yellow River diversion project rushed to the horse and the irrigation area， which eventually led to serious waterlogging and secondary salinization problems. The lower Yellow River diversion irrigation had to be pressed the “pause button”. The reason is related to the completion of grain and cotton high yield index and the lack of effective supervision， and fundamentally exposes the defects of the construction of the Yellow River water rights system， and sounds the alarm for the development and utilization of the Yellow River water resources. With the re-irrigation of the Yellow River diversion project in the lower reaches， water rights and water resources management of the Yellow River have been gradually established and standardized. Reviewing this history is not only a review of the arduous process of water control and prosperity in New China， but also helps us understand the historical inevitability of the current ecological protection and high-quality development strategy in the Yellow River Basin requiring intensive and economical use of water resources.

Key words： diversion of the Yellow River for irrigation; the Peoples Victory Canal; water rights; lower reaches of the Yellow River