水权制度框架设计构想

王贵作

（水利部发展研究中心，100038，北京）

2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出“建立国家初始水权分配制度和水权转让制度”。党的十八届三中全会决定明确提出 “健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”，并提出建设水权交易制度。近年，众多学者对我国的水权制度进行了广泛的讨论，但学术观点尚未统一。本文试图从宪法明确的水资源所有权归属和水的多功能性角度出发，提出水权制度建设的基本框架。

一、水权的界定

目前多数研究中将水权界定为使用权或取水权。这一类界定认同了在现有宪法制度框架下讨论资源权属问题要明确所有权与其他占有、使用、收益和处置权的分离。但无论界定水权为水资源使用权还是取水权，都排除了水资源的收益和处置权能，进而在讨论水权交易时失去了基础。

我国宪法第九条规定 “矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”。水法第三条规定“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使”。在社会主义公有制大背景下，水资源的所有权是不可交易的。因此，我们讨论的水权是与水资源所有权分离的占有、使用、收益和处置权。

二、初始水权分配

1.水资源“公有”决定了初始水权的分配范围

无论水权如何定义，其天然的是水资源所有权的部分内容。我国宪法第九条规定明确了国家或全民是水权的所有者，因此水权的初始分配也只能在这个范围内进行。初始水权分配存在3种可能情形，一是国家持有全部初始水权，由国务院代为行使水权；二是初始水权在全民范围内按份额分配，此时水权由“公权”转变为“私权”，每个公民取得“人均份额水权”；三是国家持有部分水权，全民持有部分水权。

2.水的多功能性决定了初始水权的分配方式

水资源的一项重要特性就是水的多功能性，按照水的用途可粗略划分为生活用水、生产用水（包括农业、工业、服务业用水）、生态用水（航运用水等在水权讨论中性质基本等同于生态用水，为讨论方便不单独列出）。

水权制度建设的目的是充分利用市场机制实现水资源的优化配置。而生活用水需求、生态用水需求、农业用水需求不具备参与市场竞争的能力，这就要求政府在进行初始水权分配时优先满足生活用水、农业用水和生态用水的需要，进而考虑余下水权的分配，即需要由国家持有部分水权以保障公益性行业的用水需求，同时明确其余超出公益性需求的水权在全民范围内分配（份额水权）。

3.初始水权的公益性、非公益性分配

基于水的多功能性，可将水权划分为两个部分：一是公益性水权，包括生活水权、农业水权、生态水权；二是非公益性水权，包括份额水权。

政府为满足群众生活、粮食安全、生态环境安全的需要，依据一定的标准可对水权进行公益性水权的划分，即优先划分出生活水权、农业水权、生态水权。宪法明确水资源的所有权属于国家，本条规定奠定了政府可依据国家整体利益的需求开展公益性水权分配的法律基础。实践中可依据科学的生活用水定额、农业生产用水定额、生态最小需水量进行划分。其中农业生产用水的水权分配应特指具备灌溉条件的地区依据单户农户拥有的耕地面积与农业用水定额确定。由于农业水权是以一种基于保障粮食安全作出的特殊政策安排，为保障水与土地间的紧密联系，可设定“水随地走”原则，即在耕地流转时水权无条件随耕地流转。

水资源的所有权为全民所有，这表明理论上国家在进行份额水权分配时只能平均分配给每个公民，即人均份额水权。实践中考虑水资源分布的不均匀性，可以依据水量分配方案，按照最小水量分配的行政单元将水权平均分配给区域内每个公民。

三、水权交易与水的交付

水资源的市场化配置需要解决4个问题，一是可交易的水权，二是交易主体，三是要建立交易市场平台，四是水的交付。其中水权交易市场平台建设是个非水权理论分析要解决的问题，本文暂不讨论。

1.可交易的水权

经过公益性与非公益性水权的分配后，水权按功能被划分为4种类型，包括生活水权、农业水权、生态水权和份额水权。不同类型的水权因其水功能的不同，其可交易性也存在差异（见图 1）。

（1）生活水权的可交易性

考虑绝大多数情况下，人们生活用水的供给是由自来水供水企业完成，因此生活水权的可交易性判定必须考虑自来水供水企业在水权交易市场中的竞购能力。由于水是生活必需品，且自来水供水企业竞购能力较弱，必须认定生活水权是受限制的可交易水权。实践中，可要求居民使用自来水交纳水费的同时必须支付相应额度的生活水权，则剩余部分生活水权可进行自由交易，这也符合节约用水的导向需求。

（2）生态水权的可交易性

生态水权是为维护良好生态环境而划分的水权，其意义在于保护环境安全，不应受到侵害，因此不具有可交易性。

（3）农业水权的可交易性

图1 可交易水权划分

依据耕地面积和用水定额，赋予灌区农户农业水权是保障粮食安全的重要措施。农业是弱势产业，农业水权若直接参与市场交易必定严重威胁粮食安全，因此农业水权应是受限制的可交易水权。考虑农民有权决定是否进行灌溉，为最大限度保障农业水权优先满足于农业生产用水需求，实践中可要求农业水权交易必须优先满足其他农业用水户购买需求后才可参与自由的市场交易。

（4）份额水权的可交易性

份额水权是在满足生活用水需求、生态用水需求、农业用水需求后的剩余水权，因此具有完全可交易性。

2.水权交易主体

水权进入市场交易环节，其对交易主体的要求应与一般的市场主体一致。从事经济活动，享有权利和承担义务的个人和组织都可以成为水权交易主体。具体来说，就是指具有独立经济利益和资产，享有民事权利和承担民事义务的可从事市场交易活动的法人或自然人。这表明投资者、企业、个人等都可以成为水权交易主体。政府法人作为法人的特殊类型也可以成为市场交易主体，特指政府可因公益性需求购买水权。

3.水的交付

水权交易与一般的商品交易相比具有一定的特殊性。水交付受限于供水工程的供水可行性。水权持有者必须委托供水工程单位或企业为其提供供水服务才能获得水的供应。

四、水权制度建设与现行重要水资源管理制度的衔接

现行多项水资源管理制度在实践中发挥了重要作用，如水量分配、取水许可、水资源有偿使用等。水权制度设计应予以充分考虑。

1.水权与水量分配

最严格水资源管理制度实施以来，全国面上开展了水量分配，目前已经推进到市县一级。地方政府可依据本行政区域的水量分配额度确认本地区的生活水权、生态水权、农业水权和份额水权，进而可计算单位水权对应的水资源量。

2.水的交付与取水许可

现行取水许可制度所指的取水许可不仅包含对取水行为的许可，还包括对取水量的许可。依据本文讨论的水权制度建设思路，取水许可的内涵应进行适当调整，取水许可可作为一种行政监督管理手段，由地方水行政主管部门监督取水工程单位或企业是否受到水权持有者委托或是否持有水权而许可其取水。

3.水权与水资源有偿使用

2006年颁布施行的 《取水许可和水资源费征收管理条例》明确了水资源有偿使用制度。从征收水资源费的目的来看，主要是为了促进水资源的节约，这与水权交易制度的目标一致，从这个意义上来讲，水资源有偿使用制度可取消。从水资源费的使用来看，水资源费主要用于水资源的节约、保护和管理，也可以用于水资源的合理开发。水资源费为水资源的节约、保护和管理等提供了资金来源，且也符合税费改革中按照有偿使用原则，保留开发利用国有资源而向使用者收取费用的思路，因此，从这个意义上讲是可以保留的。

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