基于制度嵌入性的产教融合治理

冀涛 贺书霞

摘要：制度是政府主导并推动产教融合发展的重要载体和工具。政府服务环境、监督管理和社会基础环境构成了产教融合发展的制度环境。基于制度嵌入性的治理有助于产教实现资源整合、优势互补和协同发展，并能降低多主体合作的“不确定性”和制度性交易成本。中国教育转型期的抉择与行动需要制度环境的激励和约束，基于中国国情，政府应主导产教融合治理的完善创新，以制度创新和制度嵌入为契合点，推进法治化，建立完善的跨部门和跨主体协调机制，建立公平的监管机制，完善有效聚集资源要素的社会支撑体系及基础平台。

关键词：制度创新；职业教育；治理整合；产教融合；校企合作

产教融合对我国职业教育与经济社会协调发展及职业教育现代化等具有重要意义。党的十九大报告及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确提出“增强职业技术教育适应性，完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作。”［1］产教融合作为职业教育发展的重要方向，我国在职业教育产教融合制度、理念、实践等方面进行了卓有成效的实践探索，但产教融合涉及多主体、多领域及制度、业务、模式等多层次和多维度的互动融合。当前宏观层面的产教良性互动格局尚需完善，微观层面产教协同的育人模式尚未成熟，因此，要充分发挥我国职业教育的制度优势，允许不同主体发挥不同程度的贡献，激发多主体的参与积极性和创新活力，提升产教融合的质量和内涵，同时聚焦价值，推动产教有效衔接，构建经济、社会、教育、企业等协同共进的新发展格局。

一、产教融合制度嵌入和治理整合的价值分析

（一）产教融合的制度嵌入和治理

产教融合作为国家战略，成为我国高等职业教育发展多元治理和发展转型阶段的重要内容。职业教育产教融合是一种以社会需求为导向的技能人才培养和供给模式，它包括政府、学校、企业、行业组织和社会团体等。在产业技术发达的地区，产教融合需求强烈。职业教育具有公共产品的基本属性，职业教育发展需要维系其基本功能和价值，产教融合涉及多元异质主体，它超越了传统职业教育的发展和管理，构建了一种新的教育运行发展机制。产教融合需要通过强制性约束和规范主体行为，构建基于社会、专业和组织互动强制性维度的组织和个人行为的发展模式，［2］即将企业等社会主体微观的经济活动嵌入职业教育的制度环境。职业教育产教融合发展实践实质上是制度与产教融合参与主体的相互作用，把制度对职业教育发展的作用延伸到制度与主体的活动关系中，直接影响政府、学校、企业等社会主体以何种行动和行为参与产教融合，即将产教融合发展嵌入到制度中，包括正式的和非教育的制度。

治理指的是一种由共同的目标支持的活动，具有主体多元性。与统治不同，治理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现，但政府具有主导作用。相对于统治式管理，治理的内涵更加丰富，它包含政府机制，同时也包含非正式的、非政府的机制。［3］产教融合治理是指通过对多主体、多要素治理达到整合职业教育要素并使其协同发展的目标。治理对于职业教育产教融合具有重要意义。首先，治理活动强调多元性和多主体参与，能够调动多方参与职业教育发展的积极性；其次，它强调多主体的公平民主，淡化权力结构，突出服务职能，使得管理理念发生转变，推动政府职能转变；再次，它有利于培育新的職业教育主体，构筑职业教育创新发展的氛围和基础；另外，它能够有效推动社会公共利益的实现，通过优质要素的进入增强职业技术教育的适用性和适应性；最后，治理活动鼓励具有较强创新能力和市场活力的市场经济主体的参与，以此推动职业教育的创新发展。

产教融合的制度发展与其治理整合会相互交织和融合。制度发展的重要内容是构建治理整合的制度框架，产教融合也需要在发展中解决矛盾，即制度不是对需求自动反应而产生出来的，而是通过主体的行动构建出来的。产教融合的制度构建分为“自上而下”和“自下而上”，顶层设计及宏观制度以“自上而下”为主，实践中主体的行动既受社会网络及其可得资源的约束，也受到它们的促进。［4］制度的类型包括经济制度、教育制度、正式制度和非正式制度等。在产教融合治理过程中，虽然各主体都有自己的战略利益，但它们却需要考虑其他主体的利益，并为一系列群体寻求和维持集体身份认同，满足群体成员的利益。

当前，职业教育产教融合的治理进入突破发展阶段。在管理层面，产教融合治理通过快速发展，推动了职业教育从精英教育到大众化教育的转变。相对于传统职业教育管理，产教融合治理具有典型的多元化特征，企业等社会经济主体的市场经济思维与传统的职业教育管理矛盾日益明显，传统职业教育管理模式逐渐失去了可行性，产教融合治理要求构建新的管理规则和行动模式。在发展层面，产教融合治理面临新的挑战并出现新的特征，在初步实现了产教融合规模化发展后，在学校和企业局部进行的产教合作过程中问题日益凸显，其中除了校企本身的战略选择和风险排斥因素之外，更深层的是以学校为中心、以行政和学校文化为基础、非契约化发展的方式使社会参与主体面临“不确定”的收益和风险，造成其积极性和热情难以有效提升。因此，为了产教融合的深层次发展，转变发展方式势在必行。

在“善治”成为国际社会基本理念的背景下，基于中国国情和独特的社会文化，职业教育产教融合治理也需要结合治理理论开展。职业教育产教融合作为当前中国转型升级的重要战略，在求治理和发展的历史变革中需要新的经验和创新，“多主体多元协同治理”就是基于职业教育产教融合实践发展的一种探索。

（二）制度嵌入性视角下的治理价值

制度组织结构经常被用作变革的重要手段和工具。制度可以加强或者阻碍组织的构建或组织间的沟通，它可以推动变革，也可以阻碍变革。制度可以促进创建新的组织架构和沟通模式，可以促进不同组织将行为与目标结合在一起，尤其是不同组织为实现共同目标，需要通过制度创新引进各种协调机制，以确保每个组织都朝着相同的目标工作。产教融合治理的根本目的在于降低产教融合外部环境的“不确定性”和制度性交易成本，健全公平竞争的监管机制、完善社会支撑体系，增进各主体参与的收益和稳定性预期，进而激发参与主体的参与活力和创造性。

1.降低产教融合外部环境的“不确定性”。产教融合的治理强调企业等社会主体参与职业教育的活动要嵌入到职业教育的政治架构、制度基础和教育网络，也强调政府、学校等公益性主体参与产教融合的活动要嵌入到具体的市场架构、制度基础、企业文化和社会网络中。在相互嵌入的过程中存在教育功能相关的非经济性不确定和市场相关的经济性不确定。不确定性作为经营主体的一种成本，制度经济学理论认为制度的建立可以减少交易中的不确定性，加上技术的采用，两者共同决定交易成本（和生产成本）。［5］不确定性的降低实质是主体经营成本的降低和经营收益的增加，收益预期也会随之提高。市场化主体的加入和制度性交易成本的降低，有利于形成职业教育发展创新的中间机制，从而在宏观层面为我国职业教育发展创新提供动力。

2.完善多主体组织协同体系。产教融合治理就是教育组织体系与产业组织体系形成的稳定的专业分工与协同体系。企业等社会组织更多地侧重于产品及市场，教育组织侧重于基础性的人才供给，不同组织和产业之间能够相辅相成，发挥各自优势，共同推动职业教育和行业产业的发展升级。由于产教融合治理的多元性，需要在基本原则或道德义务方面划出某种界线，一方面可以把各主体集合起来，另一方面又能把该共同体与其他共同体区分开来。制度是道德一致性与共同利益在行为上的表现，产教融合治理制度可以调节、限制、疏导各主体参与职业教育的权力，以便使国家的职业教育管理与多主体的职业教育共同体和谐共存，协同发展。

3.健全产教融合的发展平台，完善有效聚集资源要素的社会支撑体系。实现有效聚集资源要素的社会支撑体系重点在构建具有优势的发展平台。要集聚整合更多的社会主体、社会资源，要创新资源要素，营造良好的产教融合环境，完善产教融合功能配套，推动更多产教融合创新形式和项目的成长，打造人才培养高地，为产教融合高质量发展增添新内涵和动力。把多主体参与建立在创新优势上，加快教育资源和产业资源、社会需求和人才培养、产业链和教育链、发展和创新双向融合，立足产教资源融合治理整合优势，完善资源整合及创新体系、聚集创新要素并加强创新协作、探索产学研合作新模式及创新模式，不断壮大产教融合集群。首先要营造产教融合治理的社会氛围，提升社会影响力。产教融合平台的构建及影响力是一个不断积累和持续提升的过程，以互联网新技术在产教融合中的应用为契機，增加高新技术的平台供给，释放新的发展和成长空间，吸引更多社会主体尤其是优质企业及社会组织的参与。重视产教融合项目的对接和全周期跟踪，拉长产教融合的产业链和价值链，把潜在的影响力转化为主体参与热情和动力。在此过程中，政府应注意行政与发展的互动，强化服务意识，形成政府引导、多主体参与、市场化运作的长效机制。同时，构建优势平台，集聚资源要素，凸显“特色”价值。并以“特色”为引领，将产教融合打造成为协同发展的载体和创新创业的空间。与时俱进推动产教融合平台优化升级，优化平台形态，拓展平台信息功能，将优质资本、优势资源、稀缺信息、高端人才、技术精英等通过平台转化为产教协同发展的实际行动，满足产教融合需求。

二、产教融合治理的路径及其意蕴

传统教育管理模式通常是以政府和学校为中心，管理以政府行政为主导，发展实践以学校为主体。这种行政为主体的模式既不能满足市场经济发展的需要，也与职业教育发展目标相悖。对于具有公共属性的职业教育，政府是治理整合的责任主体，政府的制度创新是产教融合治理的重要路径，政府服务是公共行政的重要价值，实现市场竞争及其监管的公平，聚合完备的资源要素是政府制度创新的内在意蕴。

（一）政府是产教融合治理的主体

职业教育产教融合治理作为一项公共治理活动，离不开多元主体的共同参与，政府作为公民权利让渡的产物应担负责任主体的职责，发挥制度主导、引领和保障作用。政府作为公权力的代表，在教育等公共治理中具有核心地位，是顶层设计的规划者和正式制度的制定者，也是非正式制度的引领者。制度创新可以增进资源使用效率，促进目标的实现。基于制度“嵌入性”，将产教融合外部环境的“不确定性”影响和制度性交易成本降到最低，期间政府具有关键作用。

1.宏观发展引导。产教融合作为职业教育新的发展模式，其运行离不开宏观发展信号的引导。产教融合中的市场经济主体以市场经济行为为准则，政府、学校则以国家行政安排为依据。不同性质的主体融合需要超越意识形态的综合价值引领，这种价值引领信号在宏观发展层面是多主体汇合的客观前提，微观层面的学校和企业等主体也需要按照宏观的职业发展信号开展产教融合。这种发展信号是其他实物或奖励等无法替代的，产教融合发展越深入，这种发展信号越重要。发展信号的重要性决定了教育行政部门运用制度的作用，并利用制度创新发出正确的发展信号。

2.利益调节。在产教融合治理的过程中，可以对参与主体之间、行业之间、个人与社会之间等的利益关系进行调剂。政府可以通过制度对各方面、各层次的利益关系进行综合调整或者进行宏观安排，或者说对利益关系进行综合性和广泛性的调整，可以综合运用税收、补贴等其他政策工具，对产教融合进行程序化控制，进而扬长避短。

3.促进国家职业教育发展计划的实现。经济社会和职业教育的协调发展，需要国家从宏观上对职业教育的发展进行计划管理和指导。国家的这一重要职能离不开对制度作用的运用。在这方面，制度作用具有很强的连锁反应，运用得好，对实现国家职业教育发展带来全面的推进作用；运用得不好，则可能阻碍国家职业教育发展计划的全面实现。因此，国家为促进职业教育发展计划的实现，明确了产教融合治理的基本原则，并采取多种配套设施及必要的事后措施。

（二）产教融合治理的关键在于制度创新

产教融合治理强调多主体的互动性和整体性，其独立运作又依赖各主体的协同配合。产教融合以契约方式开展合作，各主体间存在的是局部利益博弈和相互合作的关系，制度和契约的运行对于各主体具有责任和行为约束作用，多主体强调优势互补和合作互动，创造单一主体没有的功能。多主体通过各种形式在公平自愿的基础上，构成一个多元协同组织系统，这是对传统单一主体组织原则和社会管理模式的突破。这种多元协同组织系统化解了异质主体的性质差异、运行规则和发展界限，各主体同等遵守法律和制度约束，并享有平等的决策权。

多主体协同治理整合模式相对于传统治理理论是一种发展。首先，治理理论本身已经包含了多主体、多元化的概念，多主体协同治理整合是对这一概念的强调；其次，突出多主体实质上是突出多元协同在治理中的重要作用，多元协同是发展治理的重要条件和内驱动力。同时，突出了多主体治理整合的目的和意义，强调实现产教协同发展是多主体治理整合的最终目标；再者，多主体治理整合突出了治理和发展的有机统一，治理整合是治理的需要，更是产教协同发展的需要。

（三）制度创新要基于异质多主体“嵌入性”特征

多元治理发展模式是通过构建一种新的系统结构及其运行机制，使系统具有新的功能和作用，以达成多元协同发展的治理新格局。多元主要体现在主体多元、文化多元、资源多元、要素多元等，多主体具有协同发展的主观意愿，并共同参与产教融合治理，为协同发展提供支撑和保障，这样构建了一种新的多元协同发展系统。首先，职业教育体系结构由单一变为多元，这种多元结构体现了职业教育发展的多元化发展，同时形成了新的结构体系。这种结构体系是原有结构体系的创新发展，是多主体超越单一主体而形成的新的利益共同体，在新的平台上公共利益和社会目标成为重要的发展愿景，多主体通过协同实现共赢发展；其次，以协同发展的产教融合平台为基础，政府更好地服务职业教育发展、学校和企业等社会主体，更好地承担社会责任；再次，各主体之间建立平等、民主协商的行动原则，构建一种多元协同、公平民主的决策机制；最后，多主体协同能够实现优势互补，创造新的功能和发挥更大的效用，这种协同目标效益的实现要求从根本上将职业教育的单一主体从政府转移到社会，发挥政府的外部功用、企业效率的内部功用，调动企业等社会各种力量成为职业教育创新发展的重要主体。

三、产教融合治理实践的问题及其成因

在职业教育产教融合改革发展的过程中，各地积极开展治理和发展实践，但不同主体的价值诉求、根本利益和责任义务差异很大，产教融合治理实践中出现利益诉求表达差异化、决策主体多样化、协商决策时间延长化等问题。

（一）产教融合治理实践及面临的问题

1.多主体存在利益诉求表达差异化问题。利益表达是各主体根据自己的价值目标提出利益要求及付诸行动的过程，它可以形成不同的结构，并用不同的方式进行。产教融合涉及多元异质主体，主体合法利益的保障和實现是主体积极参与的根本动力。多种性质的主体以职业教育发展为契机，形成产教融合的发展共同体，但主体的价值目标、利益诉求、行为主张和行动原则各不相同，主体的数量越多，利益诉求、行为主张和行动方式就越复杂多样，并且随着产教融合治理的深入，这种差异也会进一步增大。［6］

2.存在决策主体多样化问题。在治理框架下，职业教育产教融合的参与主体包括政府、学校、企业、社会组织、学生（家长）等多种主体，而产教融合治理的顺利开展不仅要遵循治理逻辑，要求多主体充分参与，并且要确保各主体在治理整合中的参与权、管理权和决策权，这也是产教融合多主体可持续发展的必要条件。

3.协商决策存在时间延长化问题。决策作为产教融合治理组织运转的核心环节，是产教融合发展过程中制定发展战略、进行工作判断和重要事项决策的主要过程，对于产教融合组织的组织运转及其治理整合具有关键作用，决策效率成为影响治理整合水平的重要因素，但多元化的利益诉求表达和多样化的决策主体导致决策分歧概率大大增加，进而导致决策时间和周期进一步延长。［7］

（二）产教融合治理问题的制度根源

职业教育产教融合多元协同治理发展模式虽然取得了一定成效，但基层实践探索的合理性和边界还需要具有逻辑和制度依据。因此，产教融合治理作为一项公共管理活动或过程，需要基于制度的必要条件，这些条件包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式等。

从职业教育产教融合的转型发展来说，主体性的培育是产教融合建构与发展的重要条件。多元主体是对传统职业教育的升级，多主体平台为实施产教融合治理提供了机会和平台，也为职业教育主体培育提供了舞台。发展社会力量是建构产教融合治理的重要途径，是产教融合协同发展的基础条件和重要内容。为实现产教融合协同及其发展共赢，不仅要限制权力机构，让权力真正成为增进公共利益的服务者，而且要构建基于制度的信任，使多主体成为具有充分互信的发展共同体，因此需要完善并创新制度，让制度成为制衡权力的工具，并通过制度化构建多元发展互信体系。

四、产教融合治理的制度设计及路径

（一）完善公共服务制度体系，多措并举科学化解利益矛盾

职业教育产教融合治理是职业教育多元发展的实践探索，是对传统职业教育单一主体的冲击和突破。通过职业教育多元化实现职业教育的可持续发展，社会主体通过各种模式和途径成为职业教育治理发展的主体，并形成新的政企关系，实现职业教育发展过程中不同性质主体平等协商与民主决策，推动校企动态和谐与融合发展，对化解利益冲突具有重要作用。化解利益矛盾涉及化解的手段、方式、思维及具体实践，需要不断进行调适，这是一项复杂的系统工作。首先，要采取措施化解多主体之间的主要矛盾。［8］在职业教育产教融合这一特定的利益格局中，职业教育发展中各主体对发展目标的需求相对固定，化解矛盾应针对不同利益需求的重点采取措施。其次，在保障职业教育基本功能和属性的同时，要在不影响其他相关主体利益的情况下保障社会参与主体的利益，社会主体权益保护是其参与融合的前提条件。另外，在整合价值冲突和利益调适过程中，充分考虑参与主体的利益诉求，坚决避免损害国家及学生利益，杜绝机会主义、违法违规事件的发生。［9］同时，要构建基于制度的产教融合信任体系，这也是产教融合诚信体系和道德规范建设的重要内容。

（二）健全融合共治制度体系，完善协同发展的利益保障机制

职业教育产教融合实质上是多主体产教整合治理发展的复合体，突破了以政府为单一中心的传统职业教育发展模式。多主体的治理发展，形成了一个群策群力、多元复合、民主协商的决策格局，使职业教育资源供给更加多元、更加丰富。产教融合的治理发展需要参与多主体共同努力，但实践中传统的教育管理思想根深蒂固、政企力量悬殊、制度体制尚未完善等均会对产教融合形成制约。因此需要构建基于制度完善协同发展的利益保障机制。

1.政府服务水平提升和权力约束，即政府职能转变的深化。［10］在产教融合治理中，企业等市场主体以市场契约为行为准则，政府和学校以公权力为行为基础，需要约束政府和学校的行政权力，通过制度平衡构建一种多主体系统功能，促进多元民主协商机制的构建，进而激发社会主体参与活力。

2.更好地组织并发挥社会主体的作用。产教融合治理的多主体模式意味着企业等社会组织和政府、学校等共同发挥积极作用，以灵活的机制激发并凝聚更多的社会力量参与职业教育，这将对职业教育的未来发展和重塑发挥重要作用。为此，需要建立信任机制，使企业等社会主体和学校、政府成为职业教育产教融合治理的平等决策主体。在多主体系统中，政府因其国家机器的权威地位使其处于强势和主导地位，多主体互信就需要政府和学校认同企业等社会主体的作用，并以制度方式予以保障。

3.从国家教育发展层面探索推进产教融合，以系统改革推进治理整合发展。以制度约束和制度保障为突破口，建立服务型政府，培育职业教育社会主体，创造更广阔的职业教育发展空间，使社会主体成为推动职业教育内涵发展的重要力量。

（三）构建社会支撑制度体系，实现资源要素的有效聚集和治理整合

社会资源在职业教育发展中的合理配置是职业教育充分发展的必要条件，市场经济条件下市场在资源配置中具有决定性作用，但政府的政策和制度引导可以促进资源的合理整合、有效聚集和高效配置。

1.创新职业教育产教融合治理体制。强化政府服务能力，引导社会主体参与职业教育发展创新，完善社会主体参与职业教育的激励机制、监督机制和保障机制，使其愿意积极参与职业教育，成为和政府、学校协同的职业教育发展主体。

2.完善产教融合平台及其基础设施，为社会主体的参与提供多元化的渠道和方式。将信息技术等先进技术应用于职业教育产教融合平台，使产教融合平台成为校企多主体资源流、信息流、人才流、资金流等要素集聚和互通的重要枢纽，并有序引进竞争机制，逐步优化职业教育资源供给。

3.构建基于制度的职业教育要素有序流动机制。以制度约束和激励政策吸引优质资源，通过产教融合平台在校企多主体间发挥效用。

4.提升政府服务能力和效能，切实保障多主体利益。提升政府在产教融合治理中的责任和服务能力，实现政府高效服务，使产教融合的制度保障措施能够及时兑现，进一步带动多主体和谐发展。特别是在服务意识、政务服务便利化、监管规范化等方面采取具体措施，促进职业教育资源的有效聚集和治理整合。总之，职业教育产教融合治理发展，有赖于中央和地方政府进一步的制度创新，也有赖于政府、学校、企业等社会主体进一步地治理整合实践探索。

参考文献

［1］ 赵婀娜.以更大合力促进产教融合（深观察）［N］.人民日报.2018-06-14（17版）［Z/OL］.人民网http：//edu.people.com.cn/n1/2018/0614/c1006-30056035.html.

［2］ 邹国庆.制度嵌入与制度创业中的企业家行为：宏观与微观的联系［J］．社会科学战线，2020（08）：64-65.

［3］ 俞可平.民主與陀螺［M］.北京：北京大学出版社，2006年1月第1版：79.

［4］ 王宁.家庭消费行为的制度嵌入性［M］.北京：社会科学文献出版社，2014.11：57.

［5］ 道格拉斯·诺斯著.路平、何玮译.新制度经济学及其发展［J］．经济社会体制比较，2002（05）：5-10.

［6］ 贺书霞，冀涛.从“合作”到“融合”：职业教育产教融合机制研究［J］．河北职业教育，2022，6（01）：5-8.

［7］ 崔浩.多治理主体价值和利益冲突的整合思路［J］．领导科学，2020（05）：101-102.

［8］ 池忠军.官僚制的伦理困境及其重构［M］.北京：知识产权出版社，2004.10：193-194.

［9］ 贺书霞.基于“互联网+”的职业教育资源供给模式选择与优化［J］．河北职业教育，2020，4（06）：5-8.

［10］ 陈赤平.公司治理的契约分析：基于企业合作效率的研究［M］.北京：中国经济出版社，2006.04.01：196-197.