韧性治理何以实现：城市社区应急管理的困境与因应

李智 张桃梅

摘 要：“与风险共存”是现代社会的基本特征。风险社会突发事件的高度复杂性和不确定性提升了应急管理的战略定位。社区作为突发事件的第一现场，是实现风险消解和危机应对的重要关口，也是国家治理体系和治理能力现代化建设的关键场域。针对传统应急管理有效性不足的问题，韧性治理作为一种新型治理理念，具有抗逆力、恢复力和适应力三重价值指向，契合了社区应急管理的现实需要。基于韧性治理议题和治理要素维度，搭建“主体—制度—过程—能力”的韧性社区治理分析框架，通过分析社区突发公共事件的治理实践，发现社区在应急管理中存在主体支撑薄弱、制度保障乏力、过程管理粗疏和能力供给不足的缺陷。依据韧性社区治理向度，城市社区应急管理应重视社会动员、健全社区参与机制，加强顶层设计、推动预案执行落实，优化流程管理、注重程序适应变通，强化资源保障、推动技术治理嵌入。

关键词：风险社会；韧性治理；城市社区应急管理

中图分类号：D63

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2024）05-0069-10

基金項目：中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“特大城市社区动员型突发风险治理机制研究”（B230207039）。

作者简介：李智（1978—），男，江西上饶人，河海大学公共管理学院副教授，硕士生导师，研究方向：政治社会学、国家治理；张桃梅（1998—），女，安徽阜阳人，河海大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：基层治理、应急管理。

一、问题提出与文献综述

21世纪以来，各类突发事件席卷全球，人类进入全球风险时代。正如乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）所言，人类正生活在文明的“火山”上［1］。现代社会各种风险因素叠加耦合，使得突发事件呈现高度复杂性和不确定性，有效实现对突发事件的应急管理成为各国政府普遍关切的问题。中国作为全球人口集聚、灾害事故频发的国家，在危机风险上升和总体国家安全观的对立冲突下愈加重视应急管理工作。党的十九届四中全会提出要“优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力”。应急管理是国家治理的重要组成部分，承担着防范化解重大安全风险，及时应对处置各类灾害事故的重要职责。社区作为国家治理的终端，内部集聚了各类风险和资源，是突发事件的第一现场，也是应急管理的前沿阵地。随着社会治理重心向基层下沉，社区成为城市风险治理的“桥头堡”，在国家应急管理中发挥着基础性作用。因此，优化和完善社区应急管理是提升国家治理效能、保障国家安全和稳定的基石。然而，伴随着社会结构的转型、外部环境的复杂化和安全风险的交织叠加，社区应急管理的脆弱性愈加凸显，社区治理面临有效性不足的问题，亟须打造更具韧性的社区应急管理。

近些年，基层社区治理的重要地位不断凸显，加之韧性理论在社会治理领域的应用，有关社区韧性的研究成为学术研究的热点和重要增长点。通过梳理现有文献，国内韧性社区研究主要聚焦于以下主题：一是认为韧性治理是社区应急管理的新方向和新引擎，并基于韧性的内涵及特征指向，提出韧性社区治理的建构路径。关于韧性治理的实现，朱正威和刘莹莹（2020）侧重于治理理念和体系的塑造；王东杰、谢川豫和王旭东（2020）重视制度、文化和技术的支持；汪超（2021）则从政治、法治、自治、德治、智治和软治维度进行了讨论。二是基于不同理论视角探讨韧性社区治理的实现。研究视角主要涵盖“新发展理念”［2］、“城市公共安全”［3］、“复杂适应系统（CAS）理论”［4］、“社会治理共同体”［5］、“治理体系现代化”［6］、“新时代”［7］等。三是从社区应急管理体系完善角度阐述了韧性治理的嵌入。例如，颜德如（2020）基于韧性视角，搭建了涵盖物理、组织、技术、制度和心理的社区应急治理框架；施生旭、周晓琳和郑逸芳（2021）从组织、制度、技术、设施和主体方面探讨了社区应急治理的优化策略；盖宏伟、牛朝云（2021）提出从制度、行动和理念上克服社区风险治理的脆弱性，打造社区治理共同体；陈涛和罗强强（2021）则借助“韧性社区”理论和模式特征，强调从主体、资源、机制和技术维度构建社区应急治理体系。四是社区韧性治理的单要素视角研究。如汪静、雷晓康（2021）结合社区疫情防控案例分析了社区风险治理中的结构要素和功能表征，并基于二者的调适和复合指出社区韧性能力的提升路径。钟晓华（2021）则强调城市社区规划的战略作用，结合韧性治理的主体、结构、过程和能力要素框架分析美国纽约社区规划实践，并提出对我国特大城市韧性社区规划的借鉴和启示。综上所述，学者均强调韧性治理是社区应急管理的新向度和模式选择，并从不同角度探讨了韧性社区治理的实现路径，为社区应急管理的优化创新提供了丰富的理论借鉴。然而，现有研究也存在一些不足：在研究内容上，侧重于宏观层面研究，着重探索韧性治理下社区应急管理整体框架的构建，对社区单元应急管理的关注不足。在研究方法上，多采用经验分析法概述社区应急管理的缺陷，缺乏对社区应急实践的深入性考察，虽然部分研究采用了个案研究法，但也存在普适性不强的问题，韧性社区治理研究的理论和实践互证性较弱。

在城市化进程不断加速下，我国面临着各类错综复杂的风险挑战，应急管理成为城市发展的重要议题。新冠肺炎疫情的大规模爆发和迅速传播反映出社区应急管理的脆弱性和迟滞问题。因此，探寻我国社区应急管理和韧性治理目标存在的差距，从而明确社区应急管理的未来指向至关重要。本文在既有研究的基础上，以韧性为分析视角，结合社区突发公共事件治理的具体实践，基于“主体—制度—过程—能力”分析框架，探析城市社区应急管理的现实困境，并以实现韧性治理为导向，提出优化城市社区应急管理的因应之策。

二、韧性治理：社区应急视域中的理论新探索

（一）韧性治理的内涵缘起

“韧性”（resilience）源于拉丁语“resilio”，意为弹回（原来状态），最早用于物理工程、心理学等领域，意指物体或系统受到外力作用后的复原能力［8］。1973年，加拿大理论生态学家霍林（Holling）从生态系统属性的角度对韧性作出了明确阐述，并将其定义为“系统所拥有的应对外来冲击，并在危机出现时仍能维持其主要结构和功能运转的能力”［9］。20世纪90年代后，韧性被引入社会系统研究领域，成为社会治理领域的新理念，实现了从“工程韧性”“生态韧性”到“演进韧性”的范式转型。2001年，帕顿（Paton）等人首次发表以“社区韧性”为标题的论文，推动社区灾害治理由脆弱性向强调社群和社会网络作用的方向转变［10］。2002年，联合国可持续发展全球峰会提出把2030年建成具备韧性的城市和人类居住区作为未来可持续发展的目标之一，将“韧性”概念纳入城市与防灾领域。

关于韧性的研究，当前主要形成了两种理论视角：基于能力视角，韧性表现为系统或组织在受到外界干扰时所具有的吸收和对冲扰动、保持自身结构和功能的稳定并通过学习创新提高自身适应性的一系列能力［11］。基于过程视角，韧性被视为组织或系统在应对外部环境变化和不确定性因素增加时所运行的一连串过程机制，主要体现在风险分析、危机应对和系统恢复方面［2］。韧性治理（Resilience Governance）建立在韧性理论的基础上，以可持续发展为目标、以调适过程为导向，关注社会风险的应对和适应，强调重塑风险治理意识和理念，提升全面应对风险的能力，从根本上改变治理能力不足和治理体系脆弱的缺陷［8］。在韧性理论嵌入公共治理领域下，各国开始将应急管理的工作重点转向社区，注重社区防灾减灾的基础性作用，形成了各具特色的韧性社区建设模式，如日本的“官学民一体化”、澳大利亚的多功能韧性社区公园等。2008年，我国启动实施的“综合减灾示范社区”项目可以视为对韧性社区建设的初步探索。

（二）韧性社区治理的特征及指向

韧性社区突出社区的内生力量，强调非常态化情境下社区治理体系和功能的平稳有效运行，具有明显的自组织、自学习和自适应特征。因应韧性的具体内涵和应急管理目标，本文认为，韧性社区治理是社区共同体遵循全周期管理意识，不断增强社区的内在力量，使社区能够自主对冲外部干扰和风险冲击，迅速从扰动中动态复原并保持自身结构和功能的稳定，同时通过风险分析和危机学习，持续创新和提高社区危机适应力，以有效应对风险形式的演变，实现可持续发展。韧性社区治理蕴含了三重价值指向，即抗逆力、恢复力和适应力。

1.抗逆力指向。抗逆力即系统抵抗外界干扰和风险冲击的能力。韧性社区治理的抗逆力指向对照社区的自组织特征，是一种物理层面的表述，强调社区系统内的物理结构或基础设施，如合理的空间布局、安全防护装置等，能够有效对抗风险灾害，克服和降低突发公共事件造成的破坏和损失［3］。因此，社区抗逆力主要突出社区对风险的承受力而非分析致灾因子，重视社区在防灾减灾过程中的坚固度和物质资源的可及性。健壮性、冗余性、快速性和外部支持性是系统抗逆力产生的四个基本属性［12］。在社区抗逆力塑造中，健壮性指社区对压力刺激的抵抗能力或资源强度，冗余性强调社区内资源的丰富程度，快速性即社区应对风险灾害的速度，外部支持性则与区域对社区的重视程度等因素相关，强调社区获取外部资源的能力。

2.恢复力指向。恢复力即系统受到外界干扰或冲击后的复原能力。研究者认为社区仅依靠物理层面的基础设施建设形成的抵抗力并不足以应对风险灾害或突发公共事件，有必要将社区的经济、社会等因素纳入考量。社区韧性治理的恢复力指向在抗逆力刻画的物理设施外，增加了对社会各种资源和服务的整合，从更深层级发掘了社区主动获取资源和学习反馈的能力［13］。恢复力指向突出了社区自学习特征，更加看重社区内外部系统的交互、联动和共生关系，强调社区治理主体充分利用社区的自有资源、社会资本和知识技能等，将灾难作为一个机会，通过危机学习，达到改善社区的社会动态，提高社区的可持续性发展目标［14］。也就是说，社区在经历外部干扰或风险冲击后并不会恢复到原有状态，而是在与风险灾害的互动耦合和对自身的动态修复過程中达到一种新的平衡。

3.适应力指向。适应力即系统对社会风险或外界冲击的适应能力。韧性是一个过程性概念，社区适应性指向彰显了社区的自适应特征。韧性社区治理强调社区着眼于长远治理和可持续发展目标，主动适应复杂多元的风险社会，不仅在常态化治理中主动识别和评估社区的内部脆弱性和风险状况，而且在风险应对和危机管理过程中积极吸收过往经验，不断创新和提高社区对风险灾害的适应性和持续性治理能力。因此，适应力更加突出社区的内在优势，要求社区主动适应现代社会风险形式的动态演变，在风险冲击和突发事件应对中不断增强自身的内生性作用，通过在逆境中的适应、学习、反馈和重构［15］，持续优化社区风险治理体系，提升全面应急管理能力，实现与风险灾害的共生共存。

（三）韧性社区治理分析框架的构建

韧性治理强调系统对抗外部干扰和压力的主动性和适应性，克服了传统社区治理模式的脆弱性缺陷，促使社区系统从危机中实现恢复、再生和可持续发展。面对突发事件的扰动和冲击，基于治理要素维度，本文构建了社区应急管理主体、制度、过程和能力的韧性治理分析框架，突出社区系统应对危机扰动的自组织、自学习和自适应能力，致力于提升社区治理的整体韧性。韧性突出系统在非常态治理环境中，通过抵抗、存续、调适和成长等过程进行系统复原和更新［16］。主体、制度、过程、能力四个要素相互联结，构成了韧性社区治理的基本内容和实践方向。在韧性社区治理中，主体是社区应急管理的核心要素，表明社区是一个治理共同体，凸显社区治理主体在应急管理中的能动性、参与性和协同性，体现了社区系统内生的多元主体合作治理优势。制度为社区制度设计及体系运行提供了延续性和保障性支撑［17］，反映了社区在面临复合、叠加的现代风险时，所表现出的应变、应对和适应能力［18］，要求社区拥有一整套完备的、涵盖应急管理全过程的制度安排。过程则强调应急管理是一个全周期管理活动，体现社区在非常态治理时期功能和结构的稳定性，突出应急管理各阶段的程序和方法。能力涵盖社区在应急管理中的反应、稳定、恢复和适应等一系列能力［19］，能力韧性是社区风险治理中稳定性、抗逆性和能动性的功能集合［20］。首先，充分的主体意识和多元主体合作治理为社区全周期应急管理提供理念引导及人力资源支持，也能促使社区适应治理目标和环境变化动态调整运行程序。其次，社区在应急管理中对于自主变通和适应性执行的现实需要，也拓展了应急管理制度设计的灵活空间。再次，完善的应急制度设计及应急预案的有效执行，规范了社区应急管理的路径安排，有助于保障社区应急资源的常态化储备和稳定性供给，增强社区应对突发事件的适应力和恢复力，助力社区应急管理能力的提升。最后，大数据和新技术的嵌入促进了社区应急主体的自主性能力发展，有利于削弱社区应急管理的制度性阻碍，并通过强化危机监测和预警，推动实现社区应急的全流程管理。因此，韧性社区治理分析框架强调社区在现代风险因素持续输入的状态下，通过不断增强自身应对外部干扰和冲击的抗逆力、恢复力和适应力，最终实现韧性治理的目标。

图1 韧性社区治理分析框架

三、现实困境：韧性治理视角下社区应急管理的缺陷

社区应急管理是指为了维护社区的公共安全，政府和其他社会主体在应急管理理念的指导下，综合运用科学、技术、规范和管理等手段，采取一系列的必要措施，对社区范围内的突发公共事件进行预防、准备、响应和恢复的全过程管理活动［8］。新冠肺炎疫情的全球蔓延深刻考验着世界各国的治理体系和应急管理能力。在疫情反复的情势下，我国实施的以社区为基础防线的疫情防控措施取得了重大成效，彰显出社区作为社会治理单元在突发公共事件应急管理中的基础性地位和战斗堡垒作用。尽管如此，对照韧性治理向度和三重指向，基于治理要素维度，社区治理仍然面临主体支撑薄弱、制度保障乏力、过程管理粗疏和能力供给不足的困境，限制了社区应急管理的效能发挥。

（一）主体支撑薄弱

韧性社区治理表明多元治理主体参与社区应急管理的自主性和能动性，能够促使社区快速从危机事件中实现复原，并通过治理能力的持续提升，增强社区系统对风险灾害的适应性。在社区应急管理情境下，主体支撑体现为主体意识、社会动员能力和社区参与机制［21］。居委会是社区的一大主体，对上承接基层政府的政策指令，对下统筹和服务社区成员［22］，在社会系统中发挥中枢神经作用。居委会承担了社区治理的基本任务，是社区应急管理的重要引导者和推动者。社区作为治理共同体，社会动员体现了社区多元主体在互动中寻求利益聚合、达成集体行动和增进公共利益的过程［23］。居委会以社会动员的方式，引导社区成员共同参与社区治理，从而增强社区应急管理的主体力量。应急动员的作用发挥依赖于完善的社区参与机制。社区参与机制将社区多元主体参与应急管理活动的内容、渠道、程序等予以具体化，为社区成员的应急参与提供动力支持。

当前，社区应急管理存在主体支撑薄弱问题，主要体现为以下几个方面：一是主体意识不强。社区是突发事件的第一现场，理应成为危机应对的首要力量。社区居委会对自身的管理主体地位存在认知偏差，缺乏必要的危机意识和忧患意识，加之社区居民的自救互救意识较弱，且在社区治理中普遍存在“弱参与”，导致应急管理的主体能动性不足。居委会在社区应急管理工作中倾向于依赖政府部门的决策部署，管理的自觉性和主动意识欠缺，未能预先做好社区非常态治理的系统谋划和应对准备，使得突发公共事件发生后社区基本功能出现中断，居民的正常生活无法得到有效保障。另外，现代城市社区人口的异质性和流动性较大，成员往往缺乏对社区共同体的认同感，且彼此之间有效沟通和合作不足。居民将应急责任归于政府和社区居委会，对社区治理的持续性参与不足。二是社会动员能力较弱。社会动员能够凝结突发事件应对的强大合力，是社区治理的重要手段［24］。面对危机的突发性和紧迫性，社区难以快速实现动员模式的转换，且存在形式化动员和缺乏人文关怀的顽疾，致使社会动员无法满足应急需要。例如，疫情防控初期，社区对社会组织、志愿者等应急主体动员不足，导致社区工作者任务繁重和工作强度过大，普遍存在24小时“连轴转”的超负荷狀况［25］。三是缺乏社区参与机制。社区参与彰显多元主体治理的优势，是韧性治理的基础动力。当前，社区参与存在生态发育迟滞、组织化建设不足的问题，主要表现为参与内容、渠道和程序不明确，一定程度上降低了社会力量参与社区应急管理的积极性。社区由于普遍缺少能够承接政府应急管理职能的社会组织，且对社会力量参与社区治理缺乏具体化和规范化规定，导致管理过于僵硬，居民有效参与不足，工作流程组织混乱的问题［26］。

（二）制度保障乏力

韧性社区治理着眼于社区治理全局，强调持续优化社区风险治理体系，有助于提升社区应对复杂性灾害事件的适应力。社区应急管理的制度保障主要体现在两个方面：一是应急管理制度的健全性和可操作性。制度是应急管理体系的核心要素，能够保障应急管理实践的规范性、稳定性和合法性［27］。二是应急管理制度的执行和落实状况。制度的生命力在于执行，制度执行是将社区应急管理的战略目标转化为行动自觉的关键环节［28］。完善的制度设计能够为应急管理实践提供理论指导和行动指南，可操作性的考量则是提高社区应急的精细化程度、推动应急管理制度有效执行和落实的重要因素。

当前，社区应急管理制度保障乏力：一方面，部分社区缺少本级层面的、细化且易于操作的应急预案。在突发事件应对的实践探索中，我国建立了“纵向到底、横向到边”的应急预案体系，确立了以“一案三制”为核心的应急管理体系［29］。然而，部分基层政府的应急预案缺乏系统性和整体性，未能体现社区应急管理的基本要件［30］。一些社区缺少适用于本辖区的应急预案，应急工作主要参考街道的普适性规定，或者尽管编制了预案，但存在照搬照抄嫌疑，未能有效衔接社区特点和风险状况，预案的形式化、同质化突出，导致应急预案功能性不足和操作梗阻。另一方面，社区应急预案往往流于形式、无法有效落实。政策执行具有明显的委托—代理特点，社区作为代理人在管理任务下沉的情势下，对基层政府的政策有选择执行的倾向，加之对非常态治理缺乏重视，致使社区应急预案“重规划，轻落实”，应急的经验性治理和“人治”现象突出，应急管理制度难以发挥应有效能。

（三）过程管理粗疏

根据适应性循环理论（adaptive cycle），社区应急管理作为复杂适应系统，是一个涵盖预防、准备、响应、恢复四阶段的循环系统［31］。韧性社区治理突出社区应急的全周期性，强调通过危机学习积累治理经验，不断提高社区对风险社会的适应性，实现与风险灾害的共生共存。在社区应急管理场域，过程管理体现在两个层面：一是社区应急管理流程的完整性。社区应健全突发事件的全流程管理，尤其突出应急预防和危机学习。二是社区治理运行过程的适度灵活性。程序的刚性适应了应急管理活动的规范化需要，而治理环境的复杂性则要求社区运行程序存有一定的自由裁量空间，以保证非常态治理下的自主变通。

社区应急管理尚存在过程管理粗疏问题：一方面，社区应急管理流程不完善。社区应急管理重处置、轻预防，显示出“中间大两端小”的橄榄型特征。地方政府在“政治锦标赛”的激励下，强调将资源投入现实的或能够实现快速转化的显性收益领域，而对社区风险预防的长期工程重视不足，加之居委会应急预防意识薄弱，缺乏对危机事件的有效准备，从而降低了社区应急管理的整体效能。部分社区在常态治理中忽视危机预防，且危机初始阶段的应急监测和预警不足，导致应对危机反应迟滞。此外，由于缺乏危机学习机制，随着应急处置流程的结束，媒体和公众的关注点转移，政府和社区也由此进入“灾难冷淡期”。制度性问责压力和外界舆论感知催生了规避责任风险的行为动机和“理性选择”［32］。因此，政府和社区往往重视总结危机管理成绩，而忽视对危机事件的调查、评估和反思，未能形成危机应对的长效机制。另一方面，社区应急管理的适应性不足。社区居委会作为自治组织，也被称为“类行政组织”［33］，管理活动过度依赖行政指导，缺乏行动的自主性和能动性，且在多元参与格局下，社区治理的内卷化现象突出［34］，这导致社区治理运行程序对管理环境变化的适应性不足，治理体系的变通能力较弱，最终造成社会治理功能异化。例如，社区在疫情防控责任下沉的境况下，普遍存在政策执行的“一刀切”和“层层加码”的现象［35］，居委会在协助落实政府的防疫政策时未能有效适应治理形势和管理目标的迁移，导致对居民的正常活动和企业的复工复产造成阻碍。

（四）能力供给不足

韧性社区治理强调发挥社区系统的内生优势，有力抵抗外部风险的冲击，在危机应对中不断提高自身结构的坚韧性，以实现社区功能的稳定供给。社区应急管理的能力供给来源于应急资源保障和技术治理嵌入。社区治理能力与其资源禀赋密切相关，集中体现为组织协调能力、物资存储整合能力和公共服务供给能力。随着互联网技术的延伸，数字技术在应急管理领域的应用发挥了技术赋能社会治理的功能。信息技术嵌入是社区综合运用网络系统和科技支撑实现治理目标的手段，契合了应急管理智能化和精准化的需要。韧性社区治理要求社区持续完善资源保障和数字技术支持，以提升社区系统应对外界扰动冲击的调适能力和适应性。

当下，社区应急管理还存在能力供给不足问题：一是资源保障不到位。社区应急资源包括人员队伍、救援物资和经费支持。当前，各社区普遍缺乏常设的专业化应急队伍和具备应急技能的志愿者團队，且社区工作人员严重短缺，一个居民区往往依靠七八名社工为数千人提供管理和服务［26］。另外，由于缺乏与市场、社会等主体的保供合作，以及对团购行为及货源管理不善，加之社区物资保障和物流运输等配套系统缺位，导致应急管理期间物资供应难以满足居民的生活需要。而社区医疗作为基础性和保障性资源，往往面临“挤兑”和有效供应不足的问题，难以满足居民的就医和用药需求［36］。二是技术治理嵌入不足。城市社区信息化建设尚不完善，缺乏必要的信息实时更新系统和数据共享技术平台，加之社区工作人员的专业化“数字”技术薄弱，致使社区在风险监测预警、信息沟通传递和舆情分析回应等方面存在功能限制［37］，难以满足应急动态化预警、高效化管理、科学化决策和精准化服务的需要。目前，智慧社区建设仍有较大的提升空间。在应急管理场域，社区普遍缺乏风险实时监测系统，且在流动人口数据统计方面与政务系统有效衔接不畅。另外，社区工作者普遍缺乏专业化数字技能。根据社区工作者招录简章，各区对招聘对象的资格要求一般是全日制大学专科及以上学历，部分职位更是将学历要求下放至高中，且对报考者的专业领域或数字技能未作要求，而社区一般也很少组织开展岗前技术治理培训和信息技术常态化学习活动，这导致社区管理主体对智慧社区建设的支撑力度较弱，社区在应急管理过程中面临技术治理能力不足的困境。

四、韧性治理：城市社区应急管理的因应之策

韧性治理是社区因应风险社会、优化创新应急管理能力和体系的策略选择。基于韧性治理分析框架，本文尝试从主体、制度、过程和能力四重维度构建韧性社区治理体系，以提高社区应急管理能力。

（一）培育应急主体：重视社会动员，健全社区参与机制

社区是治理共同体，主体是社区治理的根本资源。韧性治理强调系统的自组织性，要求凝聚和发挥社区多元主体力量，形成应急管理合力，使社区能够有效抵抗外部风险和危机事件。社区治理主体包括社区党组织、居委会、业委会、NGO、驻区企事业单位、志愿者、居民等［38］。韧性社区治理的实现不仅要依靠社区工作者，更需要各主体加强协作。居民是社区最主要的成分，能够为社区治理贡献智慧和力量，成为社区发展的重要推动者；企业作为社会生产性组织，在基本生活物资和应急资源的生产与供给方面具有天然优势；社会组织往往有其独特的专业技能和广泛的社会资本，其成员分布于各领域，因此组织号召力和影响力较强。首先，居委会应充分认识自身的自治组织性质和管理职能。作为社区系统的第一主体，居委会在协助政府部门开展应急管理的同时，应自觉发挥管理的自主性和能动性，根据社区特点和风险状况创新治理方式，在风险识别、监测预警、响应处置和恢复重建等环节发挥主动作用。另外，社会资本是社区在发展过程中形成的潜在资源，涵盖社区关系网络、信任和规范［39］。社区居委会在日常社会互动中，需注重共同体精神的培育，加强治理主体间的交往与合作，积极拓展社会关系网络，以便在危机应对中有效组织和动员社区成员，达成应急管理的集体行动。其次，提升社区的应急动员能力。管理任务和责任的下沉使社区工作人员疲于应付，公共安全关涉社区成员的切身利益，成为动员社区成员合力达成应急集体行动的动力牵引。危机的公共性和紧迫性要求实施迅速而有效的社会动员，社区应基于非常态治理环境，创新社会动员方式，将行政动员与志愿动员相结合，引导业委会、驻区单位、居民等积极参与应急管理，同时发挥社会组织的专业优势和内在动能，构建多元主体合作治理网络。如引导居民骨干、退役军人和专业救援人员等组成志愿者团队参与社区治理，推动构建社区应急人才库，发挥专业智囊团对社区应急管理活动的建言献策作用，鼓励企业加强基本物资与应急产品的生产和供应，并保障非常态化治理下物流运输的持续和稳定，同时注重发挥社会组织的号召动员、应急救援、物资协调和资金筹集等优势。最后，健全社区多元主体参与机制。治理理论倡导治理主体的多元化，社区参与机制是保证多元主体有序高效参与社区治理的运行方式。因应社区主体的多元性和应急事务的复杂性，社区需对社会力量参与应急管理的内容、渠道、程序等予以具体化规定，明确各方的应急职责和权限，在链接内外部资源的基础上，加强治理主体间的应急沟通与协同，进而为多主体参与社区治理提供合法性支持和规范化指引。同时，政府也应给予政策引导和财政支持，推动社区不断加强应急管理领域的社会组织建设，以便社区在危机发生时能够有效对接政府应急职能，提升社区治理的自组织性和风险适应性。

（二）完善应急制度：加强顶层设计，推动预案执行落实

社区是社会的微观系统，制度是社区治理的行动保障。制度内含刚性和灵敏性的双重逻辑，体现了管理的前瞻性和全局性，是韧性水平提升的关键要素。进入风险社会，应急管理的制度化有助于社区有效应对突发事件，是应急治理的合法性来源。一方面，加强应急管理的顶层设计。政府作为制度供给者，应坚持社区治理的法治化思维，持续优化和完善应急管理的制度建设。一是健全法律制度，明确社区应急主体的关系结构、功能定位和权责职属。不断健全和完善分灾种应急法规体系，明晰各治理主体的责任安排，加强部门间的应急协同机制建设，厘清主体间的互动逻辑和权责边界，实现应急管理主体关系和权责结构的法制化，并通过还权赋能为社区自主治理创造良好的政治环境。二是加快制定应急管理细则，突出应急预案的功能性。坚持实践导向，注重发挥党组织的引领作用和社区的自治功能，推动形成分级分类的应急管理实施方案。同时，提高预案编制的科学性和规范性，重点关注风险源辨识、监测和预警等事前预防工作。社区在“一案三制”的应急管理体系下，需有效衔接上级单位的管理规定，并结合自身风险特点和管理目标，编制社区层面的、分灾种的、科学细化且易于操作的应急预案，明确全流程应急的内容和规范，对危机预防、准备、响应、恢复和社区重建等阶段予以细致规划，从而为实施应急管理活动提供制度支撑。另一方面，社区应有效执行和落实应急预案的内容安排。制度执行效能是制度输出的本质价值。应急预案规划了社区应急管理的总体路线，是社区治理的行动指南。社区应根据应急预案的战略目标和内容指向，摒弃传统的经验治理思维，严格落实应急管理规范。一是在社区范围内开展各种形式的应急预案宣传教育和培训活动，鼓励社区成员积极参与应急预案的编制过程，以增强社区成员对预案内容的认知度和应急管理活动的重视度。二是定期组织社区成员参与应急预案演练，通过举行社区代表联席会议桌面演练和社区成员实战演练活动，提高社区应急主体对应急处置流程的熟悉度，从而实现非常态治理阶段社区应急管理程序的顺畅运行。同时，社区应加快制定应急预案实施细则和评价方案，强化对社区应急预案演练和执行的过程管理与效果评估，并对照具体实施情况持续改进预案内容，以不断增强应急管理制度的效能和执行力。

（三）协调应急过程：优化流程管理，注重程序适应变通

社区是要素系统的集合，过程彰显社区治理的动态属性。应急管理作为全流程管理活动，涵盖预防、准备、响应、处置、恢复、重建等阶段。韧性社区治理的过程突出社区应对危机冲击的恢复力和适应力，是实现社区结构稳定和基本功能持续供应的关键因素。在社区治理中，一方面，要优化全流程应急管理。因应应急管理的总体目标和阶段指南，社区应改变过去“运动式”治理路径，树立全周期管理意识和闭环治理思路，加強常态化应急建设，推动形成“平急结合”的长效治理格局。一是突出应急预防的价值。社区需强化对风险因子的识别、监测和评估，全面排查风险源，持续增强社区风险承载力。同时，政府应注重社区应急管理的组织化建设，构建统一的应急指挥协调机构，促进应急管理组织机构的扁平化发展。二是完善社区危机学习机制。组织学习理论强调通过不断积累知识和开发技能，提高组织对环境变化的适应性［40］。危机学习是组织从危机中吸取经验教训，采取补救措施或形成治理策略，以提高组织应急管理弹性的过程［41］。作为衔接常态治理和危机管理的关键枢纽，危机学习既是组织在应急响应过程中对方案进行的临时调整，也是应急恢复完成后组织通过科学调查进行的系统性反思和改进［42］，即危机学习贯穿危机管理的全过程［43］。在学习主体层面，政府作为决策者应加强危机情境演化分析和危机发生源的追溯及管理，适时调整应急安排和建立危机管理数据库；社区作为执行者需根据危机状况及时改进应急策略，并积极开展应急评估和反馈，总结经验教训，以持续提高社区风险适应性和治理效能。另一方面，提升社区应急程序运行的自主变通力。根据复杂适应系统（Complex Adaptive System）理论，社区应在外部系统协调支持下，通过循环适应的运行程式，不断调整自身的行为方式以应对变化的客观环境［44］。因此，政府应通过赋权的方式给予社区适当的自主治理权限，如应急决策权和优先处置权等，以使社区应急管理程序设置存有弹性空间。同时，社区需适应外部条件的变化，因地制宜、因时制宜，增强内部程序操作的自主性，如危机状态下进行迅速而有效的决策、危机解除后对社区秩序恢复和设施重建的统筹，以实现非常态化治理下的灵活变通。

（四）提升应急能力：强化资源保障，促进技术治理嵌入

社区是基本的治理单元，能力是社区治理的重要抓手。韧性社区治理的能力彰显系统应对外界干扰的抵抗力和复原力，强调统筹社区治理资源和技术，增强系统的内在动能。基于韧性社区治理能力尺度，一方面，加强社区应急管理的资源保障。一是推动应急队伍建设，增强社区应急的人力支持。应急救援队伍能够为社区应急响应提供动力来源，包括及时开展抢救、组织应急疏散、搜集灾情信息和防范次生灾害等。当前我国社区应急的组织化建设尚不成熟，社区志愿的资源优势未能得到有效开发。对此，政府应引导社区自觉组建一支具有特定技能和组织救援能力的专业化应急队伍，并推动优化社区应急救援服务站管理。居委会则需深入挖掘社区的人力资源，积极动员社区成员加入应急队伍，定期组织开展针对社区救援队伍及志愿者团队的应急培训和演练活动，注重做好应急队伍和社会力量参与社区应急管理的组织协调工作，以切实提升社区自治组织的应急响应能力。二是完善应急物资储备，提升社区资源的冗余性。韧性治理的抗逆力要求社区具有稳定的物理结构、强劲的基础设施和丰富的资源条件。因此，社区应合理规划空间布局，科学统筹社区资源，持续优化社区应急基础设施建设，做好应急标识和避难场所安排。同时，社区应定期组织开展辖区范围内应急人财物的摸底工作，加强应急物资的存储、管理和更新，鼓励驻区企业发展应急产业，不断健全社区医疗资源保障体系，确保危机时期资源的稳定输出和供给。三是拓展资金来源渠道，强化社区应急的财力保障。基于城市精细化治理目标，管理任务的下沉理应伴随资源和服务的下放，即政府应为社区管理提供必要的资金支持。同时，社区也需发挥自身的自主性和能动性，减少对政府经费的过度依赖，通过引导社会捐助等方式扩大资金基础，为社区基本公共服务供给提供稳定且持续的资金来源。另一方面，推动现代技术融入社区应急管理。数字技术的引入有效实现了技术赋能，是社区韧性治理的“强健性”基础［45］。一是加强社区信息化建设，推动构建“智慧社区”。数字化时代，大数据、云计算、人工智能、区块链等新兴数字技术的发展为社区治理提供了关键技术支撑。因应应急管理效能提升的需要，政府应积极支持社区信息化建设，加强社区智能化设备的开发和应用，推动构建人口数据实时更新系统和危机监测预警平台，形成“互联网+应急管理”的社区智慧治理模式。社区依靠全覆盖的移动通信基础设施搭建数据收集端点网络，在整合多种信息资源的基础上实现数据共享和智慧化治理［46］，并通过持续跟踪方案执行效果进行实时动态调整，提升应急决策的科学性。如社区在网络平台发布应急救援需求信息和提供多样化的参与渠道，鼓励居民“随手拍”并通过“社区通”系统上传风险隐患信息，及时跟进核实并反馈处理结果等。二是吸纳和培育“数字”人才，为社区技术治理提供智力支持。行动主体的技术能力决定技术治理的运行效能［47］。政府应将技术能力纳入社区工作者的录用考量范畴，并加强相关配套激励机制建设，如提升薪酬福利待遇和拓宽优秀社区工作人员进入机关、事业单位的通道，从而吸引更多具有“数字”技能的专业化人才加入社区工作者队伍。同时，政府部门也需定期组织开展社区工作人员技术培训和考核评估活动，注重将数字技术嵌入人员数据实时统计、风险监测预警、资源整合调配和应急活动宣传等社区治理全过程，并形成常态化的培训和学习机制，以持续提高社区行为主体的技术治理能力，助力智慧化韧性社区建设。

五、讨论与思考

韧性突出系统的内生性力量和调适能力，强调系统应对外界干扰时保持基本结构和功能的稳定，蕴含抗逆力、恢复力和适应力三重价值指向。作为社区治理领域的新理念，韧性治理契合了公共危机“新常态”下社区应急管理转型的目标导向，成为社区治理能力提升的重要分析视角。借鉴韧性治理理念，基于治理要素维度，本文构建了“主体—制度—过程—能力”的韧性社区治理分析框架，对照韧性治理新向度，结合社区突发公共事件的治理实践，系统梳理并阐述了社区应急管理的现实困境及因应之策。第一，社区应急管理是国家应急管理的关键要素。社区是国家治理的基本单元，社区应急管理强调社区是突发事件应对的首要力量，要求强化属地管理责任，有效整合社区的资源和力量化解危机事件。因此，以社区为基础的应急管理模式的优化升级对实现国家应急管理体系和应急管理能力的现代化至关重要。第二，韧性治理是社区应急管理的新向度。现代风险社会，突发事件具有明显的复杂性、综合性和不确定性特征，且发生的频次日趋密集。韧性治理强调发挥社区的内在优势，通过强化社区应急主体的多元参与、推动社区应急制度的设计和执行、优化社区应急过程的全流程管理、增强社区应急能力的资源保障和技术治理嵌入，以有力抵抗外部风险的干扰和冲击，实现危机状态下社区功能和结构的稳定，并通过持续学习和调适，增强社区系统的危机适应性。第三，韧性社区治理的实现“道阻且长”。对照韧性治理理念逻辑和价值指向，社区应急管理在现阶段仍面临应急主体意识薄弱和社会参与不充分、应急制度缺乏科学性安排且存在落实梗阻、应急过程的流程缺失和运行程序适应性变通不足、应急能力的基本保障缺乏且提升乏力等困境，很大程度上制约了社区应急管理的整体效能，对韧性社区治理的实践进程造成阻碍。

韧性社区治理的实现是一个持续渐进的过程。以建设韧性社区为目标导向，需要在理论分析和实践探索方面同时发力，以增强二者的互证性。本文以韧性治理为视角，基于主体、制度、过程、能力四重维度，结合城市社区突发公共事件治理的实践案例，探析社区应急管理的韧性目标与治理差距，并尝试规划了韧性社区应急管理的建设路径图。然而，社区是独具特色的“个体”，各社区的主体互动关系、组织制度安排、外部风险状况和内含资源富有量等存在差异，导致研究结果存在一定的效度偏差。因此，未来需要开展更加精细化的探索，分层次对社区应急管理实践的共性和个性进行比较分析，找寻社区应急管理的普适性规范，以为韧性社区治理实践提供理论参照。

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