国家治理现代化进程中的工会代表性建设研究

摘 要：伴随着国家治理体系和治理能力现代化的深入推进，我国工会逐渐由行政附属性的准政治组织转变为承担治理功能的群团组织，工会代表性建设也由此从狭义的劳工治理范畴拓展为广义的国家治理范畴，其代表性不仅包括执政党、国家和职工两个层面的双重代表性，也包括治理机制和治理能力建构两个方面。新时代工会代表性建设体现为工会通过组织嵌入、制度嵌入和功能嵌入来参与国家治理并借此通过功能拓展来增强代表能力。在全面建设社会主义现代化国家进程中，工会代表性建设要以执政党、国家与职工群众的良性互动为出发点，通过完善政治支持、促进功能拓展、强化能力建设、优化资源供给等途径加强工会的治理功能开发，并将治理功能转化为代表效能，从而探索出与国家治理现代化相协调的中国特色工会代表性建设路径。

关键词：工会代表性；代表能力；国家治理；嵌入治理

中图分类号：D41

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2024）05-0043-09

基金项目：国家社会科学基金项目“新时代党领导人民团体的制度体系及其政治整合机制研究”（21BDJ054）。

作者简介：张立国（1982—），济南人，河南师范大学公共政策与社会治理创新研究中心研究员，政治学博士，研究方向：政治学理论、当代中国政府与政治。

党的二十大报告指出：“深化工会、共青团、妇联等群团组织改革和建设，有效发挥桥梁和纽带作用。”［1］推进国家治理体系和治理能力现代化、发展全过程人民民主是新时代中国式现代化建设的重要内容和保障。在这个过程中工会、共青团、妇联等群团组织作为介于国家与社会之间的重要组织形式发挥着纽带性的桥梁作用，是推进国家治理现代化、实现全过程人民民主的重要制度性力量，正如习近平总书记在2015年中共中央首次召开的党的群团工作会议上所指出的：“群团事业是党的事业的重要组成”，“我们必须把群团组织建设得更加充满活力、更加坚强有力，使之成为国家治理体系和治理能力现代化的重要力量” ［2］。工会作为中国共产党领导的组织体系最为健全、规模最为庞大、群众基础最为广泛的工人阶级群团组织，保持和增强其政治性、先进性和群众性是新时代工会改革的核心议题和价值目标。工会的群众性本质上体现为工会在职工群众中的代表性，它是工会职能发挥的前提和基础，直接影响着工会的政治性、先进性及其履职效果。伴随着改革开放以来劳动关系的变革，工会在维护职工权益等方面的代表性不断强化，但是代表性不充分、代表性失衡等问题仍然是影响职工对工会认同及制约工会转型发展的根本性因素。尤其是在新的劳动形态和劳动关系不断涌现、职工群体结构和利益诉求日渐多样化、群团组织改革逐步深化的背景下，工会如何适应我国社会主要矛盾新变化和国家治理现代化新要求，通过强化代表性来充分发挥工会在工人阶级和执政党之间、社会与国家之间的中介作用成为值得关注的重要命题。

学术界关于工会代表性问题的现有研究，主要是从法学层面分析代表权的实现问题，或是从合法性视角出发探究工会如何通过加强自身建设来提升代表性。而实际上，从中国工会所处的制度环境来看，研究工会代表性议题仅从工人与工会之间的合法性关系出发是远远不够的，它还涉及工会的角色、体制、職能及运行等诸多关键性环节；而对于工会所联系和代表的职工群体而言，工会代表性不仅表现为法律层面的工会参与和劳动维权，而且也体现为社会和政治等层面权益的获得和保障。如此一来，工会代表性问题不仅包含代表权、代表性的内涵，也指涉代表能力的问题。因此，新时代提升工会代表性需要将其放在国家治理体系复杂关系网络中才能更为全面地呈现工会代表性问题的整体样貌，同时也只有当工会对于所代表的职工群体既具有回应性又具备治理有效性时，工会代表性才能得到更为充分的实现。本文以工会代表性为研究对象，从治理视角探讨工会如何通过嵌入国家治理，在拓展功能的过程中增强自身代表性。

一、国家治理现代化进程中工会代表性的内涵拓展：双重代表与治理参与

工会作为工人群体集体行动的组织实现方式，本质上是一个现代范畴，它是伴随着现代大工业生产力及其生产关系的出现而逐渐发展起来的社会政治组织，工会的地位和权利也是在现代民主政治条件下才得以实现和保障的。因此，工会代表性问题也就可以借鉴政治学意义上的代表理论来进行探讨。

“代表”（representation）在英文中是重复的、再次的（re）到场、展示或出席（presentation）的意思，它描述的是缺席者和到场者之间的委托和代理关系，“代表性”则是由代表概念引申和派生出来的。“代表性在政治关系中所映射的就是受托人与委托人之间具有象征和更替意蕴的关系，在这种关系中，委托人的意志通过作为中介的授权行为得以表达和实现。”［3］从这个意义上来说，代表性本质上体现的是合法性问题，“代表性成为现代权威合法性的必要条件和首要条件”［4］。具体到工会的代表性，它本质上是一种工人和工会之间的委托和代理关系，体现为工会组织的代表对象、代表内容和代表能力等基本范畴，反映了工会代表工人群体及其权益的性质和能力。工会代表性是工会组织及其制度体系建构、职能发挥的基石，也是工会的本质属性。工会代表性强，其合法性程度就高，功能发挥就越充分，也就越能得到工人的认可；反之亦然。对此，刘少奇曾指出：“他们通常的出发点和目的很简单，就是要使工会成为保护他们日常切身利益的组织。……如果工会不能实现他们这个目的，如果工会脱离了保护工人利益这个基本任务，那么，他们就会脱离工会，甚至会另找办法来保护他们的利益，工会就会脱离工人群众。”［5］

近现代意义上的工会最早产生于西方国家，它是西方资本主义制度条件下经济矛盾和劳资关系矛盾的产物。由于资本家对剩余价值及其再生产的贪婪追求，对工人进行极限压榨和过度剥削，导致工人生存境遇持续恶化和劳动力再生产的困顿。工人为了改善劳动条件和生存处境而团结起来奋起反抗，通过组建工会来集体与资方进行组织化的博弈和斗争。因此，西方资本主义国家工会内生性的属性就是在劳资关系中为工人进行维权，工会的代表性和权威性也建基于此。之后，工会代表性随着资本主义政治、经济制度的变迁被制度化为一种社会性存在，并形成了以美国为代表的多元主义工会模式和以欧洲国家为代表的法团主义工会模式。“工会平时活动的指导方针不是推翻资本主义制度，而是在资本主义条件下通过集体谈判和三方协商机制改善工人待遇，促进劳动关系的和谐和稳定。”［6］尽管20世纪80年代以来，由于新自由主义的“去工会化”思潮，西方国家的工会发展遇到了较大阻力甚至趋于衰落，但“工会作为一种社会组织仍然存在于西方世界，并发挥着重要的政治作用”［7］。追溯西方国家的工会发展，作为一种冲突型和压力型社会组织，它是在多元政治和分权制衡框架下工人对抗资本家和政府的一种组织化手段，其活动都是围绕着资本主义生产关系过程中的劳资矛盾展开的，工会代表性从根本上源于工人的同意、选举和授权，其代表性更加侧重和凸显合法性、正当性的内涵。

我国工会组织是近代民族资本主义工业发展过程中工人阶级意识觉醒的产物，而其发展和壮大则受益于中国共产党对工人运动和工会组织的领导。中国共产党从诞生之日起就是工人阶级的先锋队，工会所联系和代表的工人群体是中国共产党领导革命运动的阶级基础，党通过在工人群体中组建工会组织来引导工人从个体走向阶级的联合，从自在走向自觉，进而团结在中国共产党的周围成为党的重要外围组织。党通过工会组织实现对工人阶级的领导和整合，工人通过党来领导和代表他们实现自身诉求，工会在中国共产党和工人群体之间起到了“传送带”的作用。新中国成立后，中国共产党成为执政党，工人阶级则是国家的领导阶级。伴随着大规模工业化过程中单位体制的建立，工会组织成为动员工人阶级参与工业生产和国家建设的政治性人民团体，并在国家政治结构中被赋予合法性的制度身份和地位，维护、建设、参与、教育成为工会的基本职能。一方面，执政党和国家通过工会自上而下地实现对工人群体的领导和整合；另一方面，工人则通过工会自下而上地实现有序政治参与和表达。工会组织的政治传送带、党联系工人的桥梁和纽带的定位在现代党政体制中就被固定下来。由此，“中国的工会走过了工人的组织——社会的组织——国家的组织的嬗变过程” ［8］。工会组织在属性、角色和代表性上都呈现与西方国家工会截然不同的双重性特点：在属性上——既有国家属性，又有社团属性；在角色上——既是党联系工人群体的桥梁和纽带，又是会员和职工权益的代表；在代表性上——“既代表国家，维护集体利益；又代表工人，维护会员和职工利益”［9］。

尽管中国工会与西方国家工会的代表性内涵有着本质性差异，但是代表性的建构都立足于工会的合法性来源或者说委托—代表关系，其区别则在于合法性来源于单一的工人群体，还是源于国家与工人的双向赋权。这样的代表性理论都是从政治输入视角突出强调代表性的出发点或合法性来源。而代表性的落脚点则要體现在政治输出上。从这个角度而言，工会代表性的建构还要依赖于其有效性，它具体体现为工会的代表能力或者治理能力。正如萨托利所言：“代表不但对人负责，还要对事负责。也就是说，代议制本身含有两个要素：回应能力，还有独立负责。”［10］回应性是工会代表性的基本要求，体现为对人负责；独立负责表现为工会有效解决问题的能力，体现为对事负责。对人负责是前提和基础，对事负责则是对人负责的当然要求。因此，对于工会代表性而言，治理能力是其必不可少的构成要件，它直接决定了代表性的实现程度，缺乏代表能力的工会，终将会消解工会制度本身的内在价值。西方国家20世纪末期出现的工会衰落现象就在于其单方面过度强调对工人权益的保护，而无法有效参与国家治理，也不能从工人—资方—政府的动态关系中发挥协同功能作用，甚至还沦为劳动力垄断的利益集团，其代表性受到严重侵蚀，工会组织的衰落也就势所必然。而我国工会作为国家与工人双向赋权的社会组织，是一种介于国家和社会之间的存在，本身就在国家治理体系中具有独特的中介作用和功能，而且具备参与国家治理的政治优势、组织优势、群众优势和资源优势，其通过参与国家治理而实现功能有效发挥和代表能力提升本身就是新时代中国工会代表性的应有之义或者说工会代表性提升的基础性实践路径。

二、国家治理现代化中工会代表性建设的实践探索：嵌入国家治理体系

工会是伴随着现代工业发展过程中生产关系的劳资分化而形成的工人集体行动的社会政治机制，维护工人权益尤其是劳动权益，抗争和限制来自资方和政府对工人权益的现实或潜在侵犯是工会的内生属性。在现代化进程的前期阶段，工会的大量组建为工人权益提供了组织化保障，缓和了劳资矛盾，促进了现代工业尤其是资本主义工业的发展，也推动了国家与社会关系的重塑。而随着现代化、工业化进程的推进和变革，工会与资本、工会与政府、工会与工人以及工人与资本、工人与国家之间的关系发生了深刻变化和调整，彼此的对立统一关系变得更为复杂，单方面过度强调劳工维权的冲突型工会模式已经难以适应这种变化，亦无法从根本上有效维护工人权益。现代工会代表性建设已经不单纯是工人权益维护，它还意味着工会功能的拓展和相应的治理机制建设，而治理机制建设很大程度上体现为在嵌入国家治理中拓展功能进而提升代表性。

（一）工会参与国家治理现状

作为工人自下而上成立的社会性组织，尽管西方国家的工会可以“作为一种社会性存在处在社会治理场域，参与国家治理和政治活动”［7］，但受制于政治体制束缚，其功能主要集中于集体维权、劳资谈判、监督企业、培训工人、参与相关法律制定、支持政党选举和院外活动等方面，对国家治理参与和介入程度相对有限。我国的工会既是一种国家性存在，也是一种社会性存在，还是一种介于国家和社会之间的存在，既有来自执政党和国家政权自上而下的赋权和代表性，也有来自会员和职工自下而上的赋权和代表性，发挥着连接政党与工人、政府与工人、企业与工人、工人与社会等多种中介作用，是一种枢纽型的社会政治组织存在，这就为工会通过参与新时代国家治理来实现功能拓展进而更好地发挥代表性提供了可能。

中国语境中的国家治理是中国共产党领导人民治国理政的过程，它强调在执政党和政府的领导与主导下，其他各种治理主体协同有序参与国家治理活动，党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑成为其鲜明的结构性特征。工会作为党联系职工群众的最大群团组织，内嵌于中国特色的政治体系之中，是国家治理体系的最基本单元之一，“在劳动关系领域、社会治理结构、公共服务体系、意识形态建构、国际劳工合作等方面发挥着越来越重要的功能，成为现代国家建构中不可或缺的角色”［11］。工会工作已然是“党治国理政的一项经常性、基础性工作”［12］。

改革开放以后，伴随着社会主义市场经济的发展，不断涌现的新劳动形态和劳动关系、职工队伍结构变化及利益诉求的多样化、国家与社会关系调整对群团组织改革的新要求都为工会改革和职能转变提供了动力和空间，工会也因应国家治理和工人群体的时代变迁，力图摆脱传统的依附性角色，发挥自身在体制角色、组织机构、群众基础等方面的优势，通过扩大组织覆盖面、转变履职方式、创新维权手段等方式主动嵌入国家的政治治理、经济治理和社会治理中，成为国家治理不可或缺的基本单元，“工会参与国家治理是衡量国家治理体系和治理能力现代化的一条重要标准”［13］。

（二）工会嵌入国家治理下其代表性的建构

“嵌入”在中文语境中是指一个事物镶嵌到另一事物的过程和结果，而它成为一种理论分析视角则源于匈牙利著名学者波兰尼提出的嵌入性（Embeddedness），他认为“人类经济行为嵌入并纠缠于经济与非经济的制度中”［14］。此后，美国学者格兰诺维特对嵌入性理论进行了系统阐发，强调包括经济行为在内的人类所有行为都是嵌入在社会关系网络中的。从一般意义来说，“嵌入性意味着一个系统通过某种组织或机制与另一个系统发生关联，并在二者有机互动的基础上实现组织功能的整体发挥”［15］，它揭示了“组织运行过程中必须正视政治、文化、社会资本等社会环境因素对组织运行逻辑和发展态势的植入性影响”［16］，对社会政治结构及其关系具有广泛解释力，被应用于多学科研究中，并形成了“嵌入性治理”“政党嵌入”等具体分析视角。就工会嵌入国家治理而言，尽管它是体制性存在的最大群团组织，但其代表能力提升仅仅依靠自身建设是难以在由政府、企业、工人等组成的多元网络关系中有效发挥协调作用的。它必须遵循结构决定功能、功能制约代表性的内在逻辑，适应国家治理的结构性要求，通过工会的适应性重构和嵌入性建设来实现自身功能拓展和代表性提升。融入国家治理并拓展自身功能的过程就是工会嵌入国家治理的过程，也是工会提升代表能力的一种治理机制。在这个过程中，工会的角色和功能随之发生变化，由行政性的附属转变为承担治理功能的组织，也即福柯所讲的“国家的治理化”［17］，这种“治理的艺术”在本质上体现为国家治理网络中的多元主体反复互动的过程，其中既涉及工会的自身治理，也包含工会对涉及职工相关公共事务的治理参与。

工会嵌入国家治理既是国家治理现代化过程中国家与职工之间双向互动的要求，也是新时代工会提升自身代表性的必然选择。作为一种治理机制的工会建设意味着工会代表性并非纯粹性的“为了代表而代表”，它超出了狭义的单向性职工代表的范畴，形成了广义的围绕国家治理而展开的工会代表性建设范式。“任何一个社会组织结构的本质，都在于它同社会的功能联系，即都在于它满足社会需要的能力。”［18］工会在明晰自身在国家治理中的角色、地位、功能和方式的过程中，其复合型功能得到充分释放和认可后，它与政府、企业和其他社会组织协同开展维权服务和治理行动才具备更为坚实的合法性基础，狭义上的代表性也才能更有资格、更有底气、更有实效。工会嵌入国家治理凸显了中国工会在坚持维护职工权益的同时，还要坚持围绕党的中心工作、服务国家治理大局的原则，发挥双重代表性、传送带和枢纽型社会组织功能，彰显出中国工会代表性的独特内涵和优势。

（三）工会嵌入国家治理的具体表现

我国的工会之所以能够嵌入国家治理，从根本上源于其性质即它是中国共产党领导的职工自愿结合的工人阶级群众组织，是党联系职工群众的桥梁和纽带，这种双重属性使得工会不仅是职工权益的代表，也是肩负政治性职能和公共任务的准政治性组织，成为中国广义党政体制的重要组成部分，党和国家从政治制度和法律法规层面为工会赋权，保障工会可以凭借体制化、制度化方式参与国家治理。这种制度化身份使工会参与国家治理具有了政治、组织和资源等诸多层面的优势和条件。而工会嵌入国家治理的具体方式依据不同的区分标准则具有多样性，各地的工会组织在实践创新中也形成了多种形式的嵌入治理机制，如深圳工会的组织嵌入创新、义乌工会的社会嵌入创新等。从工会代表性建设的整体角度而言，工会嵌入国家治理的方式主要包括组织嵌入、制度嵌入和功能嵌入。

组织嵌入是工会嵌入国家治理的结构性基础。工会本来就是职工集体行动的组织化形式，组织性是工会的基本属性。我国的工会是中国共产党的外围群团组织，它的组织形态和组织结构对党政组织及单位组织具有很强的体制依附性，但同时也受益于此，工会形成了自上而下的严密组织体系和横向到边、纵向到底的组织覆盖范围。以全国总工会作为总领导机关，省市县地方总工会和产业总工会为地方和行业的领导机关，基层各企事业单位工会为组织末梢，我国已经建立各类基层工会组织280多万个，涵盖了655万余家基层单位，覆盖了近3亿会员、4亿多职工。特别是在其他体制性力量很难进入和覆蓋的非公有制企业尤其是农民工和新就业形态群体比较集中的行业，各级工会通过多种方式灵活延伸组织触角，并力图实现凡是有职工的地方就有工会组织。目前已有1.5亿多农民工、近800万新就业形态职工加入基层工会。工会已经成为我国规模最大的群团组织，也是规模最大的社会组织，它通过严密而广泛的组织体系，向上可以嵌入各级党委和政府的治理活动，为维护职工权益提供体制化通道和保障；向下可以嵌入以基层企事业单位为主体的基层治理，将党和国家的意志传递到职工群众，从而在团结和联系广大职工群体方面形成了无可替代的群众基础和组织优势，成为国家与职工一体化的主要中介机制。

制度嵌入是工会嵌入国家治理的体制性保障。工会的双重性质和双重代表性使得我国工会在嵌入国家治理过程中具有西方国家工会无法比拟的体制性优势，党和国家为工会参与国家治理提供了可靠的制度保障。在国家治理层面，工会是执政党的外围组织和联系工人群众的桥梁与纽带，是国家政权的重要支柱，工会与党和国家的关系成为广义党政体制过程的重要组成部分，工会被赋予政治属性和准政治职能，全国总工会直接在中共中央书记处的领导下开展工作。工会可以凭借其政治身份参与涉及职工群体的相关公共政策的制定和实施，并以总工会界别参与政治协商。例如，全国总工会参与了《劳动合同法》《就业促进法》《公司法》《企业破产法》《物权法》《职业病防治条例》等多部法律法规的制定和修改，为法律层面维护职工权益做了大量工作。在地方治理层面，地方各级总工会要接受同级党组织和上级工会的双重领导，工会主席通常是同级党委成员甚至是常委，或是兼任同级人大副主任、政协副主席，“工会可以依靠其政治身份，在所属层级与党政的政治关联履行参与治理的职能”［19］，而且各地工会也经常采取“借力”的方式，与地方政府建立联席会议，会同党政机关采取联合发文、联合执行的方式嵌入地方治理。在基层治理层面，企事业单位的职工代表大会是基层民主、协商民主和全过程人民民主的重要体现形式，工会依据法律所赋予的权利，可以代表职工通过职代会、集体协商、厂务公开等形式参与单位的民主管理，落实和保障职工的合法权益和民主参与权利。

功能嵌入是工会嵌入国家治理的价值性体现。新中国成立以来，我国工会的功能随着国家发展阶段的演进而不断调整，先后经历了从服务生产到维护权益再到参与治理的变迁历程。虽然历经多轮次的改革，但是工会功能依然主要集中在“维护、建设、参与、教育”层面，其功能发挥不充分和不均衡的问题仍然困扰着工会发展。随着新时代社会主要矛盾的变化，在国家治理现代化、职工队伍结构性变化的共同推动下，主动拓展自身功能既是工会回应国家治理要求、强化自身在国家治理中的地位、保持组织优势和制度优势的适应性调适，也是工会借势来强化自身代表性的过程。在这个过程中，“工会组织抓住当前国家的战略契机，将国家的治理转型与群团组织的改革创新结合起来，将参与社会治理同建设枢纽型社会组织对接起来，将协同各方参与社会治理同工会改革难点去行政化巧妙结合起来”［20］，在发挥基本职能的基础上，通过创新维权方式、强化协调作用、承接政府公共服务职能转移、参与社会治理共建共享等途径主动嵌入国家的政治治理、经济治理、社会治理过程中，形成了诸如上海的服务型工会模式、义乌的工会维权社会化模式等具有典型性的实践探索经验。新时代的工会不仅是职工和国家的双重代表者，也是公共服务的多元提供者、社会治理的多元共建者、社会组织参与的引导者，其枢纽型社会组织的定位和功能得到凸显和诠释，工会代表性也在其自身适应性嵌入国家治理、兼顾多重功能的过程中实现从单向的职工权益维护向更为广阔的社会治理和国家治理领域迈进，工会代表能力建构有了更为广泛的来源和坚实的支撑。

三、国家治理现代化进程中工会代表性建设的发展路向：治理功能开发

新时代工会通过嵌入国家治理将自身的代表性建设从劳工模式推进到国家治理模式，它既是国家治理劳动关系、调整国家与职工关系的重要路径，也是工会回应国家政策导向和经济社会发展要求的必然选择。在这个过程中工会代表性有了新的时代内涵和建构空间。然而，由于工会依附于党政系统而带来的“制度弱势”和惯性依赖，工会在嵌入国家治理的过程中还存在过度行政化、自身改革滞后、功能发挥不充分、回应能力不足等问题，制约了工会代表性建设，使得工会代表性在范围、内容、方式、效力等方面都与国家治理现代化和职工群众的现实需求存在较大差距。国家治理现代化进程中的工会代表性提升依然具有很大空间，如何充分发挥其政治性功能和社会性功能、增强双重代表性，仍然是工会嵌入国家治理过程中所面临的最大挑战和主要任务。在全面建设社会主义现代化国家进程中，工会建设“只能加强，不能削弱；只能改进提高，不能停滞不前”［21］。我国工会的双重性质决定了其代表性建设要以执政党、国家与职工群众的良性互动为出发点，以扩大代表范围、丰富代表内容、拓宽代表渠道、增强代表能力、强化代表效果为重点，充分重视和开发工会的治理功能，并将治理功能转化为代表效能，从而探索出与国家治理现代化相协调的、更加包容更加真实有效的中国特色工会代表性建设路径。

（一）加强工会治理功能的政治支持

习近平指出，“要切实保持和增强党的群团工作的政治性”，“政治性是群團组织的灵魂，是第一位的”［2］。工会作为工人阶级集体行动的组织方式，既是社会组织，也是政治组织，它的生存和发展及其代表性发挥离不开特定社会制度和政治体系的支持。苏东剧变后，东欧国家的工会失去原有执政党和国家的政治支持，地位出现了明显的下降。而西方国家的一些独立工会由于缺乏政党支持也相继陷入困境，这充分说明了来自政党和国家的政治支持对工会发展有着根本性的影响。我国工会作为中国共产党在工人群众中的外围组织、国家政权的支柱力量，其政治性更为鲜明，这同时也是其治理功能开发的巨大优势。从政治支持角度加强工会的治理功能开发，其核心就是形成执政党、国家与工会良性关系的整体建构。因此，工会治理功能开发的政治支持立足点也就体现在执政党、国家和职工三个层面。

一是要坚持和完善党对工会组织的领导，把握党的领导与工会代表性建设的结合点。“自觉接受党的领导，是中国工会的根本政治原则，也是中国工会区别于西方工会的显著标志” ［11］，同时也是中国工会的自身优势所在。面对新时代工人队伍的变化与分化，工会必须通过增强自身对职工群众的代表性来强化对各类职工尤其是新型职工的政治引领与利益整合，为党巩固和拓展执政的阶级基础、社会基础，发挥外围群团组织的传送带作用。在此基础上，“把坚持党的领导与工会依法自治结合起来”［19］，充分认识工会在党治国理政中的重要地位和独特价值，从国家治理角度优化工会的职能定位，在放权赋能和深化改革中实现工会政治功能、社会功能与治理功能的统一。

二是要着眼于国家与社会的良性互动与发展，维护和增进国家与社会、企业与工人、政府与企业的整体利益。西方国家冲突型的工会模式突出了政治国家与作为社会组织的工会之间的竞争对抗性。而我国是以工人阶级为领导的社会主义国家，国家与社会是团结合作的关系，其中工会就是国家与社会良性互动的重要桥梁、中介和枢纽。因此，工会治理功能开发和代表性建设要着眼于国家与社会、企业与劳动者的共建共享共赢，在维护职工群众具体利益与维护国家整体利益之间、在提升职工经济地位与保障企业整体利益之间把握好平衡，引导职工正确处理个体与国家、社会、企业的利益关系，“实现国家整体利益与职工具体利益的和谐共生以及工会双重功能的有机统一”［22］。

三是推动职工权益保障的制度化法治化。作为党领导下的工人阶级的群众组织，工会的初心和使命就是维护好职工群众的正当权益并将工人组织起来，这也是工会治理功能开发的社会政治基础以及执政党、国家与工会良性互动的前提和基础。客观而言，作为国家的领导阶级，工人阶级的整体权益具有坚实的制度保障。然而，市场经济发展过程中“强资本弱劳动”现象的存在、经济发展进入新常态以及新经济形态下劳资关系的变化都对职工权益保障提出了新的挑战。工会在推动国家从政治上完善保障职工群众的政治地位和民主权利相关制度安排的基础上，应重点从劳动就业、收入分配、社会保障、劳动条件等方面主动参与法律法规和公共政策的制定与落实，完善劳资博弈的国家规制，建构职工群众实现共同富裕的制度设计、实践机制和法治保障。

（二）促进工会治理功能的内涵拓展

帕森斯的结构功能主义认为，社会组织系统的维持和存续必须满足适应性功能、目标达成功能、模式维系功能和整合功能。目前工会参与国家治理的功能嵌入主要是以适应性功能为主，其他三项功能开发相对滞后。作为规模最大的群团组织和社会组织，工会的治理功能具有很强的复合型特点，除了维护职工权益的保护性职能之外，还承担着广泛的政治性、经济性和社会性的治理职能。在中国式现代化的国家治理目标之下，工会的治理功能开发应着眼于自身在全面建设社会主义现代化国家中的职能定位，不仅从工会治理本身出发，而且从其在国家治理中的多重角色和功能出发，在强化适应性功能的基础上，增强目标达成功能、模式维系功能和整合功能，形成与国家治理现代化动态要求相适应的工会职能体系。从治理功能的内涵建设角度来看，未来的工会治理功能开发重点涉及功能范围、功能维度和功能内容三个层面。

一是扩大工会治理的覆盖对象范围。一般意义上来说，工会的代表对象是会员和职工群众，但是市场经济条件下职工队伍的分化和分层现象日益突出，其代表对象也呈现出复杂性。除了传统意义上的公有制企事业单位职工之外，尽管工会的组织覆盖面逐年拓展，但是中小企业、外资企业、私营企业的职工和农民工群体仍然有大批成员游离于工会组织之外。尤其是伴随着新经济形态发展而出现的平台用工等新劳动组织形式的发展，“劳动关系不明晰、建会入会没依据、组织动员没渠道的劳动者大量涌现”［11］，这对工会组织扩大自身覆盖面提出了新的挑战，创造性吸纳随着新经济形态和新劳动组织形式的发展而出现的新劳动者和弱势职工群体应该成为工会提升代表性覆盖范围的关注重点。

二是拓展工会治理的功能维度。国家治理现代化的提出为工会治理功能的发挥提供了更为广阔的政治空间、政策空间和行动空间，工会可以更为广泛地参与到国家的政治治理、经济治理、社会治理、文化治理和生态治理过程中来。从政治治理来看，工会参与党和国家的政治过程与公共政策过程，协助中国共产党巩固执政的群众基础，推动社会主义全过程人民民主和协商民主的发展；从经济治理来看，工会通过依法维护职工权益、协调劳资共建共赢、致力高素质职工队伍建设、发展基层经济民主来推动高质量发展，“助推社会主义基本经济制度优势转化为治理效能”［19］；从社会治理来看，工会通过协调劳资关系化解社会矛盾、扩展公共服务和职工帮扶来推动基层社会治理共建共治共享，促进共同富裕；从文化治理来看，工会通过政治引领、文化活动、精神塑造和文明实践，促进职工的政治认同、价值塑造、文化浸润，助力社会主义文化建设；从生态治理来看，工会发挥“宣传者、推动者、践行者和监督者角色”［19］，动员职工参与生态文明建设。

三是丰富工会治理的内容范畴。国家治理现代化赋予作为群团组织的工会在国家治理中的多重角色使命和职能定位。面对社会主要矛盾的新变化、中国式现代化进程中的社会深刻变革和职工队伍的结构性变化，工会既要坚持党对工会的领导来强化党对各种类型职工群体特别是新职工群体的领导力和整合力，也要通过创新公共服务供给、增强维权实效性夯实团结和代表职工的根本基础，还要在“化解社会矛盾以促进经济社会共享性发展、整合社会力量以组織社会治理多元互动、引导有序参与以推动基层治理的民主法治化”［23］等方面发挥工会的职能。

（三）注重工会治理功能的能力建构

能力建构本身就是新时代工会代表性建设的题中之义，亦是实现其治理功能的基础支撑，同时也是工会在参与国家治理过程中发挥自身能动性的关键环节。与国家治理现代化、劳工治理和群团改革对工会的期待相比，工会的能力建设依然滞后并成为制约其治理功能开发和代表性提升的最主要因素。在国家治理现代化过程中充分发掘工会的治理功能必须首先夯实作为治理主体的能力基础，以能力建设支撑和助推治理功能开发。工会的治理能力建构本质上就是具有能动性的工会作为基本主体在参与国家治理的过程中，充分利用自身优势和职能来实现治理功能和效果最大化的过程，它主要体现为工会组织的自身建设能力、对职工群众的整合能力和作为枢纽型社会组织的协调能力。因而，工会能力建设的着力点也就体现为三个方面。

一是建设与国家治理要求相适应的工会组织。国家治理的专业性和复杂性要求各种治理主体要具有与之相适应的科学组织体系和治理行动能力。新时代工会要解决好群团组织存在的行政化、机关化、贵族化和娱乐化的问题，就必须将现代治理理念和要求融入自身改革过程中，以去行政化为核心，回归和凸显工会群团组织和枢纽型社会组织的初心定位，加强政治整合、权益维护、公共服务三大核心主责主业，通过组织扁平化改革推动组织和力量下沉基层，灵活创新基层组织设置方式，加强自下而上和自上而下的双向功能建设，真正将其从联系、管理职工的组织转变为以人民为中心的治理主体、参与主体，推动工会组织实现从“附属性向自主性、从机关性向社团性、从封闭性向开放性”［23］的彻底转变。

二是在社会分化中增强对职工群众的整合能力。自身的政治属性决定了工会必须实现对职工群众的有效整合，否则将会削弱党执政的阶级基础和社会整合能力。随着改革开放以来国家与社会关系的调整，依附于党政体系的工会出现了疏离工人群体的现象，其整合能力在劳动关系复杂化、职工诉求多样化的社会条件下遇到了较大挑战。面对社会经济发展新常态背景下职工群体的加速分化，工会要在精准把握不同类型职工群体差异化特点的基础上，提升对分众职工群体的政治引领、思想教育的政治整合能力，更加重视发挥自身在职工群众利益表达、利益综合、利益分配中的引导和协调功能，增强对工人阶级的利益整合能力，真正担负起团结带领职工“听党话、跟党走”的政治使命。

三是发挥枢纽型社会组织的协调能力。工会是国家治理中“一核多元”的重要主体，多元治理主体之间的相互联系和依赖关系决定了工会有效嵌入国家治理离不开其他治理主体的配合。工会作为多元治理网络的重要中介性组织和机制，可以借助政府赋权，在工资集体协商、劳资纠纷化解、职工权益维护、扩大公共服务供给等劳工事务治理中发挥主体联动、信息沟通、资源转换、利益协调的角色和职能，尤其是在社会组织引导和规制层面，充分承接起政府在劳工志愿组织方面的部分管理职能，将政府的价值导向、管理政策和行动规范传递给草根劳工组织。同时，引导各种社会资源依法有序参与劳工治理，让工会真正成为“政府部门与政策和社会之间的转换中介、资源汇聚的转换中介、群体利益与公共责任的转换中介” ［24］。

（四）优化工会治理功能的资源供给

治理资源是支撑和维持工会治理功能的各种组织要素、制度要素、物质要素的总和。治理资源供给直接决定着工会代表能力的强弱，对其治理功能开发起着至关重要的保障作用，也影响着工会参与国家治理的实际效果。尽管我国工会拥有体制性的资源优势，但是它更多地是服务于其政治功能建设，而随着自身治理功能的拓展，相对于行政机关等权力性治理主体，工会的治理资源短板就比较明显了，治理资源短缺已然成为制约其治理功能发挥的重要因素。工会治理功能开发要求聚合多方面的资源实现优势互补，提升资源配置对治理功能开发的支撑度。因此，这就需要工会利用其独特的群团组织角色，通过聚力和借力机制整合起各种资源，丰富新时代工会治理功能开发的手段和方式。根据资源所属主体的不同，优化工会治理资源供给可以从体制性资源、群众资源、社会资源等三个方面来切入。

一是完善和扩展体制性资源。尽管国家治理需要工会参与的领域众多，但是工会参与国家治理的制度化渠道和资源却是比较有限的。工会要在国家治理现代化中发挥自身的主动性就必须争取执政党和政府更多的赋权和赋能，与社保、公检法司、财政、税务、民政等相关部门建立广泛的互动关系和制度化合作机制，通过“借势”和“借力”拓展工会参与国家治理的政治资源和行政资源，为工会具体参与涉及职工的公共事务治理提供制度设计、运作规范和法治保障，推动完善“党委领导、政府负责、工会协同、民主协商、职工参与、法治保障”的治理机制和格局。

二是充分挖掘群众资源。群众工作是党的一切工作的基础和生命线，同样也是工会的核心功能和根本使命，更是工会参与国家治理的组织优势和基础资源。正如原全国总工会主席赖若愚所指出的：“工会的生命、工会的所有力量在于联系群众，失去了群众，工会什么力量也没有。”［25］工会的最大危险也在于脱离群众。工会组织长期存在的机关化、行政化、娱乐化现象造成职工对工会的认同弱化，而新经济形态下职工队伍的分化和复杂化也对工会的群众工作提出了严峻考验。在新时代社会条件下，工会重新拾起群众工作传统的关键就在于尊重工人群众的主人翁地位，精准把握不同职工的群体特点和需求差异，以“组织为内核、服务为外延”来增强吸引力、凝聚力和认同度，真正夯牢工会代表性的群众基础。

三是整合各种社会资源。“工会被赋予枢纽型社会组织的角色，要对劳动领域的社会组织进行政治引领、示范带动和联系服务。”［19］一方面，承接政府在劳工治理领域的部分职能，工会可以利用自身体制、政策和资源优势为相关社会组织培育和发展提供孵化平台和管理机制，推动社会组织参与劳工治理的制度化、法治化；另一方面，聚合草根性组织和社会组织延伸工会的触角，为工会参与国家治理、服务职工提供更多社会化资源支撑。

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