流域生态环境司法专门化:根基、守成与发展

肖 爱,汤世豪

(1.湘潭大学 法学院,湖南 湘潭 411105;2.湖南师范大学 法学院,湖南 长沙 410081)

2007年11月,我国成立了第一家规范意义上的环保法庭,即贵州省清镇市人民法院生态保护法庭(2017年8月更名环境资源审判庭)。2014年6月,最高人民法院出台《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》(法发〔2014〕11号,以下简称《生态文明建设司法保障意见》),并于同年7月成立最高人民法院环境资源审判庭,拉开了环境资源审判专门化的系统改革序幕。经过近20年的地方探索和近10年的全国系统推进,已经实现了专门化环境资源审判机构对重点区域和流域全覆盖,全方位服务和保障生态环境(1)参见:《中国环境资源审判(2022)》第3页,https:∥www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/402422.html.。近年来,全国各级检察机关纷纷建立生态环境专门检察机构或者团队。然而,生态环境司法专门化改革仍然面临专门司法机构设置、案件集中管辖以及案件审理程序等具体机制建设上系统性、规范性、制度化等方面的不足,这些不足在流域生态环境司法专门化实践中同样存在。综合考察,流域生态环境司法专门化只是比一般情形增加了跨行政区的需求。然而,跨行政区需求正是流域生态环境系统性、整体性在制度视角的表征,这是否意味着流域生态环境司法专门化需要更特别的制度逻辑乃至必须设置专门的流域法院或者法庭?是否需要实行更具独立性的流域司法体制机制?这些问题为科学理解生态环境司法专门化并推动其不断发展提出了新的视角。本文认为,应该从流域生态环境及其治理特性理解流域生态环境司法专门化的制度根基,理解其制度功能的有限性,基于对流域生态环境司法专门化实践的考察,理性审慎推动流域生态环境司法专门化发展,促进生态环境司法专门化法律机制的守成与创新。

一、流域生态环境司法专门化的制度根基

流域是指以分水岭为界的一个河流、湖泊或海洋等的所有水系所覆盖的区域,以及由水系构成的集水区[1]。生态环境是指在一定时间和空间内,生物与其生存环境以及生物与生物之间相互作用,彼此通过物质循环、能量流动和信息交换,形成的不可分割的自然整体[2]。流域或者流域生态环境是一个复杂的巨系统[3],这个“巨系统”并不局限于空间地理范围的大小,即使是小流域也存在这样的“巨系统”特性,即流域或者流域生态环境不仅是各种自然要素的有机集合体,也是地面、地上、地下各种空间元素的结构体,更是该空间区域范围内人类活动、文化生成发展以及与外界互动的载体和平台。流域或者流域生态环境不仅全方位丰富流域内各类主体的主体性以及主体间性内涵,也从不同角度定义流域各类主体与流域外主体间关系。流域生态环境系统是流域系统中基础和根本性子系统,流域生态环境系统优良,流域系统运行才可能顺畅。司法作为社会治理的权威方式,也是流域生态环境治理的权威制度工具。如何回应流域生态环境巨系统的客观需求,成为流域生态环境司法专门化议题正当性的基础。换言之,流域生态环境系统的复杂性孕育了流域生态环境司法专门化的制度根基,流域或流域生态环境的整体性和区域性、动态性和稳定性、共性和差异性以及融入其中并制约这些特性的自然性和人文性等对立统一关系,决定了流域生态环境治理和流域生态环境司法专门化的基本法理。

1.流域生态环境的整体性和区域性

流域生态环境是一个以流域水体为纽带,由水、大气、土壤和各种生物等组成的多面向、多层次的系统,每一个流域既是特定地理区域山水林田湖草生命共同体系统,又是特定地理空间范围内自然、经济、地理、社会等多层面关系的统一体。流域范围内山同脉、水同源、树同根、人同俗,一衣带水,浑然一体,牵一发而动全身,尤其是基于水流以及应水而动的大气流动和生物迁移,使流域整体性和相互影响更为彰显。但是,流域内不同区域生态系统结构并非同一,不仅上中下游、左右岸存在生态系统的差异性,“十里不同天”的自然区域特性也导致依山傍水的生产结构和生活方式产生差异。流域生态环境在整体性中也呈现出自然区域性,只是这种区域性并不一定与作为国家和社会治理基础性制度的行政区划相一致,正是这种不一致性对流域生态环境治理目标、方式等提出多样性要求。流域生态环境治理既要充分考虑流域生态环境整体性,又必须因地制宜顺应流域不同区域的特殊性,还得回应流域内各行政区在治理流域生态环境中的权力结构、治理意愿和治理能力等差异性。2018年4月26日,在武汉召开的深入推动长江经济带发展座谈会上,习近平总书记发表重要讲话,明确要求:“要从生态系统整体性和长江流域系统性着眼,统筹山水林田湖草等生态要素,实施好生态修复和环境保护工程。要坚持整体推进,增强各项措施的关联性和耦合性,防止畸重畸轻、单兵突进、顾此失彼”[4]。流域生态环境治理必然涉及流域整体利益以及流域多元主体的多元利益诉求,而司法是利益关系的调整器[3],司法比其他公权力手段更容易摆脱行政区划和行政层级的制约,流域生态环境司法通过特殊的专门化措施对基于流域整体性和区域性的多元利益协调,调整跨行政区、跨层级、多类型、多方面因素导致的利益冲突,更具有中立性和系统性制度优势。

2.流域生态环境的稳定性和动态性

流域生态环境不是瞬间造地运动产生的,而是流域内各类要素互相联系、互相制约,通过长时间此消彼长形成的,这个系统是平衡和稳定的,在其自然承载力限度内的开发利用甚至短时期或者小范围的污染和破坏,不会损害流域生态环境稳定性。然而,不仅流域生态环境系统中的水流、大气流动、动物活动等不断驱动流域生态环境系统要素和结构发生变化,各要素也按照其自身生命周期循环往复。此外,流域生态系统还受来自流域空间范围外各种作用力的影响,更为重要的是,流域空间范围内外人类活动时刻影响甚至改造着流域生态环境,因此,流域生态环境系统的稳定性只是一种动态平衡,是一种趋势性概括。长期的开发利用,尤其是污染或者破坏,即使是在自然资源承载力范围之内,也可能改变流域生态环境系统,甚至产生量变引起质变的效果,导致该生态系统质量降低。流域生态系统各要素之间的关联是开放性的、动态的,也是复杂的、巨量的,决定了流域生态环境的保护修复与治理不可能依赖单一、碎片化的治理措施,也意味着需要运用开放性、动态性、系统性思维和方法审视流域生态环境司法,适度发展流域生态环境司法专门化,才能不断提升司法在治理流域生态环境中的质效,及时有效回应流域生态环境保护修复与治理的现实需求。这就要求克服立足于行政区划的传统司法对流域生态环境分割治理的困境,形成相对统一、相互协同的流域生态环境司法机制。流域生态系统的稳定性意味着流域社会关系、流域纠纷可以具体分析、判断和调整,流域权利义务关系和责任承担也可以通过司法裁判分配和规范。“但流域环境司法不仅是一种静态的结果,更是一种动态的过程”[3]。流域生态环境司法专门化应该为有效回应流域生态环境系统的稳定性和开放性、动态性提供能动和系统的制度支持。

3.流域生态环境的共性与差异性

任何流域都具有以水为纽带的系统性或整体性,都会因为有关环境污染或者生态破坏的结果随水的规律性流动而输送或者扩散到流域内其他地方;流域内一个地方生态系统质量和稳定性的提升,也同样会因为水的规律性流动而系统性提升整个流域的生态环境承载力,促进流域生态环境整体改善。换言之,任何流域都存在整体与部分、系统与要素之间的互相促进或者互相制约的共同特性。同一个流域的上中下游、左右岸等,差异性是客观和普遍存在的。同时,因为所处的地理位置、流域经济社会结构和发展程度以及流域生态系统构成要素等各不相同,流域与流域之间的差异堪称天壤之别。此外,不同流域、流域内不同区域以及流域生态环境各要素都具有功能多样性,与所处的经济社会因素相互作用,导致其功能差异性明显,普遍存在功能上的竞争性冲突。这些共性和差异性意味着流域生态环境司法既需要普遍的一般性机制,也需要专门化的应对措施,流域生态环境司法专门化需要“守成”,以充分发挥生态环境司法一般规则以及普通的生态环境司法专门化制度功能,在此基础上,切实回应客观需求,方可创新发展灵活高效的流域环境司法专门化机制。

流域生态环境特性可以从不同视角认知和归纳,上述三大对立统一的特性是从流域整体和部分、系统和要素等视角所做出的概括,事实上并非纯自然的观察和描述,而是从社会人文的出发点对流域生态环境展开的认知。因此,这些概括内在地融入了经济社会和制度的判断,这些特性既是自然的,也是社会和人文的;各类主体围绕流域生态环境保护修复与开发利用产生多元诉求,引发利益博弈与调适,赋予上述特性以更深厚和复杂的内涵。这些是生态环境的共同内涵而非流域生态环境所独有。事实上,流域生态环境的特性又隐含在这些复杂内涵之中,那就是作为一般生态环境司法专门化基础的自然生态系统和要素功能分工之外,流域生态环境司法专门化还需面对自然生态环境依据行政区划的空间分工,即流域生态环境司法专门化的逻辑融合了自然生态系统和要素的功能分工、空间分工,前者是决定性、基础性的,主要依赖自然规律;后者是制约性的,基本上是制度选择。这意味着,流域生态环境司法专门化的制度根基决定了该制度必须以一般性生态环境司法、一般性生态环境司法专门化为基础和前提,结合流域的自然特性,明确其制度“射程”,探索其妥切的制度机制。

二、流域生态环境司法专门化的制度功能

“在进行制度建构时,首先必须厘清制度所欲达到的功能以及在既有制度框架下能否达成这些功能,若不能,再行考虑修正或变革既有制度”[5]。判断制度是否需要设置或完善关键在于审视该制度是否以及如何才能充分实现其功能,而不能只是从制度体系的完整性去决断。因为流域生态环境兼具整体性与区域性、稳定性与动态性、共性与差异性等诸多对立统一的特性,而判断这些对立统一关系,不仅需要法律和社会知识和能力,也离不开专门知识和技能的运用;既需要穷尽各行政区的各种治理手段和制度工具,也需要从流域整体性和系统性出发的权威调整;既需要维护和发挥各行政区、各职能部门各尽其责的制度优势,也需要不断避免行政区划对流域整体性的制度化“分割”以及政府职能分工对流域生态环境整体性功能的“分而治之”等弊病。这对传统基于行政区划制度和公权力职能分工的司法机制不断提出挑战,流域生态环境司法专门化因此而成为现实需要,也因此而形成其特定的制度目标或者制度功能,其可以从以司法手段保护流域生态环境整体性、促进流域生态环境司法尺度一致、提升司法保护流域生态环境的质效等方面对其进行概括。

1.保护流域生态环境整体性系统性

通常认为,流域生态环境司法之所以需要专门化,是因为现行司法体制、机制对流域生态环境整体性、系统性的分割。这种分割主要体现在两个方面:一是现行司法体制、机制下,司法区与行政区基本一致,各级地方人民法院、人民检察院均由同级地方人大产生,其管辖范围与各级地方党政权力机关的管辖范围,处于一种高度重叠状态;各级地方司法机关的运转与地方经济状况、地方利益深度捆绑,导致司法地方化[6]。司法地方化对流域生态环境治理影响巨大,要么画地为牢无视流域整体利益,要么在行政边界区域“合谋”降低生态环境保护和治理标准,危害流域生态环境系统质量。二是流域以及流域生态环境要素功能多样,流域生态环境资源开发利用、流域生态环境保护修复以及流域生物安全保障等的监督管理都实行属地管理,由各行政区负责,但是流域生态环境污染和破坏却常常造成流域系统性、整体性影响,现行司法体制、机制则以行政区划为基础,实行民事、行政、刑事“三大诉讼”分立,不仅法律关系明晰的流域生态环境民事案件、行政案件常常因为其跨行政区而变得复杂,甚至“泛政治化”[7],而且流域生态环境纠纷可能同时涉及民事责任、行政责任甚至刑事责任,这类纠纷的司法管辖以及审理都遵循分而治之的制度逻辑,各断其是,结果不仅是在流域内不同行政区的司法意见难一致,“三大诉讼”分立也导致流域内纠纷事实和法律关系判断在“三大诉讼”中彼此冲突不一致,最终很可能“案结事不了”,甚至流域内不同行政区的司法机关意见会互相对立和冲突。流域生态环境司法专门化既要充分发挥一般生态环境司法及其专门化的制度效能,也要通过立足流域生态环境自然和人文特性,拓展、完善司法体制、机制,将保护和提升流域生态环境整体性、系统性、稳定性作为流域生态环境司法专门化的目标。

2.促进流域生态环境司法尺度一致

统一司法尺度是司法公平正义目标实现的基本举措,但是“统一”的只能是基本的尺度以及自由裁量或者确定司法标准的程序、方式等规则,尤其是在现行基于行政区划分的司法体制、机制下,加上流域生态环境存在上述对立统一关系,对流域生态环境纠纷案件难以形成较为统一、能在流域范围内获得普遍接受的司法尺度。同时,司法队伍在环境科学、流域治理和环境法治等专门知识和能力方面普遍欠缺,而司法过程又难免受司法人员法治思维以及证据认知、评价、裁断方式和能力等影响,这些将深刻影响流域内社会对生态环境司法公平正义的感知和判断。流域生态环境司法专门化有助于加强流域生态环境司法协作,树立流域生态环境整体性、系统性司法保障理念,在流域范围内形成普遍接受的、一致的生态环境案件办理规则、司法标准、具体司法程序、自由裁量方式和范围,统一法律适用规则,提升流域生态环境专门化和专业化司法保障水平。

3.提升司法保护流域生态环境的质效

流域生态环境价值多元,不仅体现为流域多元公共利益,也常常在各类流域利益相关者各种私法利益中彰显。流域生态环境司法应该促进这些流域生态环境多元价值协调、平衡地实现,而且不仅要追求司法质量,也要追求司法效率。然而,由于流域生态环境的开放性、动态性以及流域生态环境利益多元性和复杂性,流域生态环境司法既需要及时保障又需要全面权衡;既需要终结过去,确断是非,又需要未雨绸缪,实现流域生态环境治理效率和司法公平正义的协调统一。通过流域司法专门化,以能动司法理念贯穿流域生态环境司法全过程,不仅促使法院和法官发挥主观能动性积极承担法院和法官应尽的社会责任[8],强化流域生态环境案件裁判权威,提升司法公信力,也推进流域生态环境司法过程中法治思维和方法的守成创新,推动司法与流域生态环境行政甚至与相关地方立法和社会监督互动协同,全面提升流域生态环境司法质效。“作为中国环境法治异常活跃的板块,中国环境司法显现出审前有限能动、审理适度能动和审后积极能动的能动现象;同时它镶嵌在具有中国特色的政法体制中,又呈现出政治引领、行政观照和法院主导的程度各异的协同现象。两大样态共同存在于环境司法专门化体系之中”[9]。

综上所述,流域生态环境司法专门化的基本制度功能就是要利用司法权威,保护流域生态环境的整体性、系统性、稳定性,能动提升司法对流域生态环境保护修复质效,在流域层面树立生态环境司法权威,维护国家法治统一。

三、流域生态环境司法专门化实践经验与不足

我国环境资源司法专门化从地方法院审理环境资源案件实践中不断摸索而逐渐发展起来。最高人民法院印发的《生态文明建设司法保障意见》中明确提出“本着确有需要、因地制宜、分步推进的原则,建立环境资源专门审判机构”“积极探索环境资源刑事、民事、行政案件归口审理”“探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度”(2)参见:最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见,https:∥www.court.gov.cn/fabu/xiangqing/13602.html.等改革要求,这意味着最高审判机关正式开始建立环境资源专门化审判机制。在人民法院探索环境资源审判专门化的过程中,检察机关也逐渐意识到其参与环境资源司法专门化的现实意义,环境资源检察专门化也得到快速发展,流域生态环境系统治理则成为这些环境资源司法专门化实践探索的核心领域。流域生态环境司法专门化在环境资源司法体制改革中取得了丰硕实践成果,积累了丰富经验,当然,也显示出明显的不足,制约其制度功能的充分实现。

1.流域生态环境司法专门化的实践经验

司法专门化是根据纠纷所呈现出的类型化特性,实现司法“组织载体的专门化、审判模式的统合化以及审判人员的专业化”[5]。我国流域生态环境司法专门化实践的有效经验包括坚持系统治理和恢复性司法理念、推进专门性司法机构建设、建立健全生态环境案件集中管辖和“三合一”审理机制以及流域生态环境司法协作机制等。

(1)促进恢复性司法理念制度化,落实流域生态环境保护修复

坚持系统治理和恢复性司法理念是我国生态环境法治的总体时代特征。2015年9月,中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中明确指出“树立山水林田湖是一个生命共同体的理念,按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律,统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游,进行整体保护、系统修复、综合治理,增强生态系统循环能力,维护生态平衡”(3)参见:中共中央 国务院印发《生态文明体制改革总体方案》,https:∥www.gov.cn/guowuyuan/2015-09/21/content_2936327.htm.。这一规定宣示了系统治理和保护修复的理念及其基本内涵,能充分涵括流域生态环境的整体性系统性和区域性,是流域生态环境司法实践所应遵循的基本理念。2020年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,明确将“恢复性司法”纳入现代环境治理体系内容之中,并融合了系统治理的精神,还要求“探索建立‘恢复性司法实践+社会化综合治理’审判结果执行机制”(4)参见:中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,https:∥www.gov.cn/zhengce/2020-03/03/content_5486380.htm.。在具体司法政策上,最高人民法院、最高人民检察院先后发布了系列文件,不仅一再宣示系统治理和恢复性司法理念,还不断丰富其具体内涵与举措。2016年5月26日,最高人民法院公布《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》,明确提出“落实以生态环境修复为中心的损害救济制度”“遵循恢复性司法要求,积极探索限期履行、劳务代偿、第三方治理等生态环境修复责任承担方式”(5)参见:最高人民法院《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》,https:∥www.court.gov.cn/fabu/xiangqing/21651.html.。2016年9月29日,最高人民检察院在《关于全面履行检察职能为推进健康中国建设提供有力司法保障的意见》中提出“办案中应当贯彻恢复性司法理念,根据案件情况可以要求行为人修复环境、赔偿损失,降低环境污染的损害程度。行为人主动采取补救措施,消除污染,积极赔偿,防止损失扩大的,依法从宽处理”(6)参见:最高人民检察院《关于全面履行检察职能为推进健康中国建设提供有力司法保障的意见》,https:∥www.spp.gov.cn/tt/201610/t20161022_170334.shtml.。这些政策文件推动了系统治理和恢复性司法理念规范化、制度化。最高人民法院、最高人民检察院围绕长江流域、黄河流域生态文明建设和高质量发展以及对《中华人民共和国长江保护法》(以下简称《长江保护法》)、《中华人民共和国黄河保护法》(以下简称《黄河保护法》)两部流域法的实施等先后发布了近10个司法规范性文件和系列典型案例,系统化发展了流域生态环境恢复性司法理念的基本内涵和相关规则,把保护和修复生态环境摆在首要位置,着力提升流域生态系统质量和稳定性。在这些政策宣示和规范探索基础上,近年来颁布实施的《长江保护法》(2020年)、《中华人民共和国湿地保护法》(2021年)、《黄河保护法》(2022年)、《中华人民共和国青藏高原生态保护法》(2023年)以及《地下水管理条例》(2021年)等都设置了专门条款甚至专门章节具体规定了自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合的系统治理制度,为流域生态环境恢复性司法提供了初步体系化实体法规范。

(2)重视机构建设,搭建流域生态环境司法专门化制度“实验”平台

环境资源司法专门机构建设是环境资源司法专门化的组织保障,在环境资源司法专门化实践中,一直得到高度重视,并成为环境资源司法专门化实践的关键抓手。最高人民法院印发的《关于新时代加强和创新环境资源审判工作 为建设人与自然和谐共生的现代化提供司法服务和保障的意见》(法发〔2021〕28号)强调要“切实聚焦主责主业,加强环境资源法庭建设,充分发挥机构在专门化制度建设中的基础性作用”,还进一步要求“坚持以前瞻性、全局性、战略性、整体性思维系统推进环境资源审判专门化改革”(7)参见:最高人民法院《关于新时代加强和创新环境资源审判工作 为建设人与自然和谐共生的现代化提供司法服务和保障的意见》,http:∥gongbao.court.gov.cn/Details/10e3866a556eaddaf3e5c837104399.html.,人民法院推动建设的专门审判机构包括环境资源法庭、审判庭、合议庭、巡回法庭等多种形式。已有30个高级人民法院及兵团分院成立环境资源审判庭,南京、兰州、昆明、郑州、长春、乌鲁木齐等中级人民法院专设环境资源法庭,包括基层法院共有环境资源专门审判机构、组织2 813个(8)参见:最高人民法院关于人民法院环境资源审判工作情况的报告,https:∥www.court.gov.cn/zixun/xiangqing/415752.html.。在湖南省,郴州市中级人民法院于2014年8月率先设立环境资源审判庭。2016年6月3日,湖南省高级人民法院环境资源审判庭正式成立。2019年12月5日,湖南省高级人民法院发布《关于湖南省湘江、洞庭湖等七个环境资源专门法庭所在法院跨区域集中管辖部分环境资源一审案件的规定(试行)》,规定七个环境资源专门法庭跨行政区集中管辖环境资源案件。迄今,湖南省通过设立专门法庭、人民法庭加挂牌子、设立专门合议庭等方式,先后设立了18个环境资源专门法庭,86个环境资源合议庭,最大限度加强环境资源专门审判机构建设,构建三级法院专门化审判体系(9)参见:当好绿色发展“守护神”——我省生态环境执法工作成效显著,https:∥www.hunantoday.cn/news/xhn/202301/15518620.html.。

作为生态环境资源司法的重要力量,各地检察机关也积极推动生态环境司法专门化、规范化、制度化建设,全国各级检察机关几乎都设立了专门的生态环境检察机构或组织。如重庆市三级检察院设立了44个长江生态检察官办公室,配备140余名长江生态检察官。湖南省检察机关设立湘江流域、环洞庭湖、环东江湖等专业化检察办案机构和办案组织62个(10)参见:最高人民检察院.生态环境和资源保护检察白皮书(2018—2022),https:∥www.spp.gov.cn/xwfbh/wsfbh/202306/t20230605_616291.shtml.。

纵观流域生态环境司法专门化的长期探索和快速发展,专门化的审判机构、检察机构成为至关重要的制度探索或者“实验”平台,基于这些平台,生态环境司法专门化所必需的人才得以培养和聚集、相关司法机制得以不断创新和自我修正完善,能动司法得以在法治统一前提下,在流域生态环境司法领域不断发挥引领和指导作用。

(3)立足案件集中管辖,探索流域生态环境司法专门化运行机制

流域司法专门机构本身并不能解决生态环境司法所要面临的流域生态环境治理问题,必须依赖相应机制的创新和协同。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中要求“在高级人民法院和具备条件的中基层人民法院调整设立专门的环境审判机构,统一涉生态环境案件的受案范围、审理程序等”(11)参见:中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,https:∥www.gov.cn/zhengce/2020-03/03/content_5486380.htm.。建立了生态环境专门审判机构,各级人民法院就可以依托专门审判机构,积极探索环境资源案件集中管辖制度创新,基于集中管辖制度创新,开展相适应的民事、行政、刑事案件“三合一”归口审理,优化审理程序、裁判规则,实现审判模式的统合化,促进依法全面追责及其与刑事、民事、行政责任的协调统一。同理,顺应生态环境司法专门化需求的生态环境检察专门化,依托专门检察机构推进流域生态环境检察机制专门化,除了生态环境案件集中由相应的专门检察机构管辖外,还不断优化生态环境专门检察规则,尤其是结合生态环境公益检察和诉讼,发展出系统的检察公益诉讼规则。在流域生态环境检察专门化领域,更是围绕检察公益诉讼形成了“检察机关一体履职机制和社会支持工作机制”或者说是“检察一体化办案模式”“专案检察机制”,如著名的“南四湖”检察公益诉讼案、万峰湖检察公益诉讼案[10]以及酉水河流域“锰三角”检察公益诉讼案[11]等都是以专案检察的方式成功办理。这些案例体现了一个共性,即基于检察权的特殊性,在公益检察的大框架内,系统性解决综合性、主体多样、性质不同且互相关联制约的案件的管辖以及调查和分类一体化处理。正如最高人民检察院发布的第四十一批指导性案例(万峰湖专案)所总结的,“案情复杂、一时难以确定监督对象的公益损害线索,可以基于公益损害事实立案”,“对于江河湖泊流域性生态环境治理或者跨行政区划重大公益损害案件线索,上级人民检察院可以依法直接立案”“发挥检察一体化优势,上、下级人民检察院统分结合,充分发挥各自的职能作用”(12)参见:最高人民检察院.第四十一批指导性案例(万峰湖专案),https:∥www.spp.gov.cn/spp/jczdal/202209/t20220922_578616.shtml.。

(4)在法治统一前提下,以司法协作辅助实现流域生态环境司法专门化

“环境司法专门化对于统一裁量尺度,打破部门、地方主义等司法僵局具有根本意义……需要加强司法协作解决司法专门化中存在的一些问题”[12]。流域生态环境司法专门化是生态环境司法专门化在流域层面的展开,除了司法机构专门化以及案件集中管辖与审理乃至执行机制的专门化外,还应该加强流域生态环境司法协作机制。流域生态环境司法专门化实践都不同程度存在司法沟通与协作。纵观我国流域生态环境司法专门化实践,可以发现其中的司法协作不仅发生在流域内各行政区的审判机关之间、检察机关之间、审判机关与检察机关之间以及他们分别或者联合与相关主管行政机关之间,也发生在不同行政区的审判机关、检察机关、行政机关之间。流域生态环境司法协作不只是停留在简单的沟通交流上,而是坚持以法律为准绳、以党和国家战略决策和重大政策为指引,通过建立联席会议等沟通平台,以司法协作框架协议等形式建立和规范协作机制,不断推动流域生态环境司法协作的规范化、制度化建设,推动有关实践走深、走实、出成效。经不完全统计,长江流域各类各层级流域生态环境司法协作协议超过50个,湖南省“一江一湖四水”流域环境司法协作协议,也不少于20个[13]。如此丰富的流域生态环境司法协作协议实践为促进流域生态环境司法专门化的制度构建、功能实现不断积累经验,夯实基础。

2.流域生态环境司法专门化的不足

“环境司法专门化改革能够推动环境纠纷司法处理水平的提升,弥补污染治理中环境司法不力的‘短板’”[14],但其发展中也存在不足,一定程度上制约甚至误导流域生态环境司法专门化的健康、科学发展。

一是归口审理模式不完善。一方面,各地归口审理模式并不统一。环境资源案件归口审理是指民事、行政“二审合一”或者刑事、民事、行政“三审合一”,还是刑事、民事、行政以及执行“四审合一”?要在全国范围内最终形成统一的审理机制抑或是各地审理模式可以保持差异?这些基础性问题尚待明确。另一方面,归口审理模式过于片面。不论是“二审合一”“三审合一”“四审合一”或是其他观点,对何谓“专门化”、什么情况下需要“专门化”、如何“专门化”以及需要“专门化”到何种程度等问题还缺乏系统研究,尚未形成基本共识。理论和实务界普遍认为,通常视为“三审合一”或者“四审合一”的实践探索,“在案件审理的程序和实体规定上与原有的审判方式并没有实质区别”[15],“当前环境司法专门化的相关实践似乎陷入一个先入为主的认知误区,即对案件的审理必须在民事、行政、刑事三大传统审判模式中对号入座”[16],否则不足以完整体现环境司法专门化的特殊价值,“诉讼程序的整合才是专门化的内核,专门审判组织仅是这种内核的外化与载体”[5],“如果只是笼统地将环境资源案件交由独立的环保法庭进行简单汇总,而不是对诉讼程序进行实质整合,就没有从根本上突破传统环境司法模式的局限性”[17]。但是,对相关原因和法理并没有可以令人信服的分析,也缺少能自圆其说的多审合一具体机制建设方案论证。

二是环境案件集中管辖机制建设不健全。流域生态环境司法专门化实践中环境资源案件集中管辖机制并未得以普遍正确适用。按照最高人民法院印发的《生态文明建设司法保障意见》,跨行政区划环境资源专门审判机构应当以流域等生态系统或以生态功能区为单位,但地方实践还主要是在本行政区域内实现生态环境资源这一“大类”案件的“归口”管辖,即使实施跨行政区流域环境资源案件的集中管辖,一定程度上缓和了行政区划“分割治理”的争议,但实行集中管辖的基层法院的司法活动仍然难以摆脱本行政区的影响。此外,集中管辖事实上又会形成新的司法区域,产生司法地方化新形态,这与流域生态环境司法专门化消解司法地方化的制度功能这一“初心”相悖。

三是专门司法机构设置与现实需求不匹配。我国环境资源法庭近年来数量增长不均衡,每年不同类型审判机构的增速差距反映环保法庭的设置缺乏规划[18]。不仅如此,对专门审判机构设置缺乏严谨机制要求其充分调研和论证,对其是否为现实所确需缺少全面考量,这在生态环境专门检察机构设置中也同样存在,从2016年以来,我国各层级检察机关几乎都设立了生态环境专门检察机构或者组织,是否有此必要值得思考。整体观之,我国生态环境专门司法机构设置主要依靠上级司法机关指导,借鉴同级司法机关经验,甚至一定程度上为了顺应生态文明建设以及生态环境司法这一社会和政治生活热点或者“大势”,这种“应景性”和“权宜性”阻滞了对生态环境专门司法机构设置现实必要性的深究,这难免会造成流域生态环境司法专门机构设置与现实需求不匹配。此外,与专门司法机构设置相对应,需要实施流域生态环境案件集中管辖,这意味着流域跨行政区有关案件当事人或其他参加人不得不付出更大代价才能及时参加司法过程,如根据湖南省高级人民法院发布的《关于湖南省湘江、洞庭湖等7个环境资源专门法庭所在法院跨区域集中管辖部分环境资源一审案件的规定(试行)》,洞庭湖环境资源法庭集中管辖岳阳、常德、益阳地区涉洞庭湖区域水污染及涉生物多样性保护一审环境资源民事案件、上述地区涉洞庭湖区域检察机关移送起诉的一审环境资源刑事案件、涉洞庭湖区域有较大影响的不服环境保护行政管理的一审行政案件,那么有关案件审理中,常德、益阳地区当事人和诉讼参加人都必须前往洞庭湖环境资源法庭所在的岳阳市君山区人民法院参加相关司法活动。诉讼参加人的成本普遍增加,这与便利当事人的诉讼规则可能产生抵牾,在涉及司法机构所在地与其他行政区之间的流域生态环境司法案件中,还不能不面对如何确保司法获得充分信任不至于影响司法权威等问题。

此外,如上所述,实践中并没有将司法协作视为流域生态环境司法专门化机制的重要组成部分,只是将其作为工作沟通机制。然而,根据前述流域生态环境基本特性或者流域生态环境司法专门化制度根基,流域生态环境司法专门化必须面对基于流域生态环境地理空间分工的司法协作问题。协作的辅助性地位,会导致流域生态环境司法专门化机制建设偏离流域生态环境系统保护修护的初衷。

四、流域生态环境司法专门化的发展完善

制度“好”或者“坏”取决于制度是否能妥帖回应现实需求,为社会治理提供具有阐释力和执行质效的组织化行动方略。流域生态环境司法专门化实践已经积累了丰富素材和系统经验,也显露了与流域生态环境治理制度根基与制度功能不协调的缺陷,需要在动态发展中不断调整完善,以求最大限度回应流域生态环境治理的现实需求。

1.坚持系统观念系统思维

通常认为流域具有整体性,然而,流域并非铁板一块,而是有机整体系统,是组分多元、功能参差、紧密关联又互相制约对立统一的复杂系统,需要统筹兼顾、系统谋划、整体协调。流域生态环境治理乃至流域生态环境司法专门化也因此必然是复杂系统工程。可以从3个方面理解这一原理:一是从空间、时间、流域生态环境构成要素等统筹权衡流域生态系统治理需求。司法过程和司法结果都以流域生态环境的系统性为基础,不仅考虑空间上的上中下游、左右岸等,也考虑时间上的累积性和变动性,并同样重视生态系统组成要素的互相作用。二是协调平衡流域生态环境保护修复与经济社会发展。进入司法视域的流域生态环境不仅是自然的,更是社会性的,只有坚持保护优先,在开发中保护、在保护中开发,贯彻绿水青山就是金山银山的原理,经济社会才能可持续发展。三是坚持自然恢复为主、自然恢复与人工修复相结合。流域生态环境治理要惩前毖后,治已病,防未病,既救人,也救生态环境,要通过司法,让责任人承担修复流域生态环境的责任,但要防止其修复行为给生态环境造成新的威胁和损害,要将自然恢复作为修复和防止流域生态环境新风险的基本准则。

长期实践表明,基于行政区划分的传统司法对流域生态环境治理系统性要求应对乏力。制度化弥补这一不足是流域生态环境司法专门化正当性之源。要实现流域生态环境司法专门化对流域生态环境整体性系统性保护这一制度功能,流域生态环境治理应该采取综合性系统措施,流域生态环境司法需要从整体性、系统性考量,形成审判机构、审判机制、审判程序、审判理论以及审判人员专门化在内的“五位一体”的专门化体系[19]。系统治理理念需要转化为系统性思维,以不断促进对流域生态环境系统性认知,不断发掘流域生态环境司法专门化在流域生态环境治理系统中的制度效能,进而调适和促进流域生态环境司法专门化体制、机制建设。不仅要严格适用发挥司法机关权威裁断功能的硬法机制,也要灵活运用发挥司法服务和引领流域社会自我治理功能的软法机制;既要建立健全类型化分别救济流域生态环境侵害的司法机制,尤其是要将普通的跨行政区私权利主体之间的纠纷通过一般的生态环境民事侵权诉讼途径予以救济[7],也要创新“检察一体化办案模式”“专案检察机制”以及流域生态环境公益诉讼机制等综合性、系统性救济和综合治理机制,促进其规范化、制度化,发挥司法在流域社会综合治理中作用;既要全面救济已经遭受的损害,也要对流域生态环境风险及时采取司法措施,及时恢复、修复生态环境,保障生态系统质量和稳定性。

2.谨慎设置流域生态环境司法专门机构

专门机构设置在流域生态环境司法专门化建设实践中具有基础性地位,但是并非各地理所当然都得设立流域生态环境司法专门机构,也并非设置了专门检察机构的地方就得设立相应的专门审判机构。设置流域生态环境司法专门机构应谨慎,以必要性为根本准则,以充分系统论证为基本前提。流域生态环境司法专门化不是独立的司法形态,甚至也未必是司法体系所必不可少的组分,流域生态环境前述系列对立统一性关系决定了流域生态环境司法专门化只是对基于行政区划的传统司法不足的弥补。换言之,流域生态环境司法专门化只是生态环境司法的一个方面甚至是辅助性机制。设置流域生态环境司法专门机构应该考虑以下几个方面:

一是坚持司法终决原则。流域性生态环境治理问题如果运用非司法手段能处理的,不动用司法这一社会关系最终权威调整工具;穷尽传统司法手段能解决的问题,不应该交付流域生态环境专门司法;能通过司法协作机制解决的流域生态环境治理问题,不得依赖设置专门机构开展流域生态环境专门化司法。

二是攻坚克难,灵活应对。在流域生态环境问题比较突出、流域性矛盾尖锐的地方或者流域生态环境治理攻坚克难的特定时期,流域生态环境司法案件复杂且数量大,则流域生态环境司法专门化需求加强,可能特别需要设置相应的专门司法机构;而流域生态环境纠纷相对缓和、流域生态环境司法案件相对少、流域生态环境治理各种关系相对平衡的时期,或者在未来生态环境司法人才充分、相应专家机制更灵活有效的时候,可能并不需要设置生态环境司法专门机构,甚至生态环境司法专门化需求也逐渐衰减。

三是流域生态环境司法专门化不是“生态环境司法流域化”。专门司法机构的设置总是关涉国家司法权的地位及其分配,甚至关涉央地权力结构,其设置不能不谨慎,尤其不能将流域生态环境司法专门化简单混同于“生态环境司法的流域化”,后者依赖设立流域层面的司法机关,建立相对独立的司法规则,以统一流域生态环境司法保障。且不说其合宪性、合法性有待系统论证,其专门化运行的制度成本和可操作性等也需要进一步研究,而且以更高一级的组织统辖下一级多个组织,不仅仍然是传统行政区划基础上司法体制、机制的基本逻辑,而且层次越多,制度决策和实施“失真”的风险越大,从长远来看,生态环境司法流域化不一定能解决流域性生态环境治理问题,反而可能带来新的制度风险。

3.积极探索流域生态环境司法专门化运行机制

要通过流域生态环境司法专门化提升流域生态环境治理质效,除了理性设置必要的专门司法机构,还必须建立健全相应的流域生态环境司法专门化运行机制。

(1)优化流域生态环境案件集中管辖制度

流域生态环境司法专门化实践在生态环境案件集中管辖方面积累了不少卓有成效的经验措施,值得系统梳理、研究,总结上升为具体制度规范。案件集中管辖可以是原来分散在流域内各行政区司法机关管辖的案件集中到特定的专门司法机构管辖,也可以是在一个司法机关内原属于不同内设司法机构管辖的案件集中到该司法机关内设的专门司法机构管辖。

前一种集中管辖一定程度上增加当事人的司法成本,会阻碍当事人对自认为“忍忍算了”的生态环境问题采取司法救济行动,可能导致错过流域生态环境治理的最佳机会。坚持“以人民为中心”的司法站位,践行“司法为民”,在环境资源案件跨行政区集中管辖的前提下,建立健全巡回司法机制,值得肯定。不少地方人民法院都探索了巡回审判工作机制,有的还在基层法院设立环境资源巡回审判点,如在湖南省高级人民法院统筹下,湘江环境资源法庭在株洲市石峰区、湘潭市岳塘区、衡阳市珠晖区、永州市蓝山县4地人民法院设立了巡回审判点,开展流域环境资源专门化审判工作(13)参见:江闽川.2023湖南省湘江流域环境资源审判司法协作启动仪式顺利举行,http:∥cszy.hunancourt.gov.cn/article/detail/2023/06/id/7350073.shtml.。环境资源巡回审判点有利于便利当事人这一司法原则落实。

后一种环境资源案件集中管辖在检察系统内运行制度障碍小,最高人民检察院发布的“第四十一批指导性案例(万峰湖专案)”实践表明这种“检察一体化”“专案”办案机制下的流域生态环境案件集中管辖有明显的制度优势,有待提炼为具体制度规范予以法律化。对同一法院内部原来分散在民事庭、行政庭、刑事庭等业务庭的生态环境案件集中到专门的环境资源法庭审理,有利于整合有限的专业司法资源,提升司法质效,但需要借助“多审合一”审判机制优化创新以保障集中管辖名实相符。

(2)实施“程序嵌合式”有限的“多审合一”审理机制

集中管辖尤其是流域生态环境民事案件、行政案件、刑事案件、执行案件以及生态环境保护公益诉讼案件都集中到一个司法机构管辖,自然而然会产生通常所说的“二审合一”“三审合一”“四审合一”等“多审合一”审理机制问题,希冀建立统一、完整、逻辑纯粹单一的“多审合一”司法程序。然而,在“三大诉讼”分立,司法体制机制完全按照民事诉讼法、行政诉讼法、刑事诉讼法三大诉讼法稳定运行的前提下,“多审合一”的理想状态不现实,因为民事、刑事、行政以及执行诉讼的逻辑、原理、程序、标准以及证据规则等法理基础和审理机制各不相同,在职权主义审判模式下,将“三大诉讼”完全融而合一,尚难以找到有说服力的理论空间和阐释工具。英美法的对抗制审判模式运行逻辑和方式,无法为解决这个问题提供可模仿的制度工具。流域生态环境司法专门化应该实施“程序嵌合式”有限的“多审合一”审理机制,即流域生态环境纠纷案件集中管辖后,专门审判机构根据案件争议主责确定诉讼适用的主体程序,全案按照该主体程序进行审理,其中涉及其他相关争议,难以按照主体程序审理的,则将相应程序“嵌入”主体审理程序,如果其与主体程序存在冲突或者难以融合的问题,则按照法治统一和“人民至上”、保护当事人权益、保护生态环境公共利益的基本准则,建立相应的证据价值清单与多元利益衡量规则,维护主体审理程序的有效实施。

(3)将流域司法协作作为流域生态环境司法专门化的机制的重要组成部分

流域生态环境司法协作与流域生态环境司法专门化是相辅相成的关系,流域生态环境司法专门化制度功能的实现、系统治理和恢复性司法理念的贯彻落实,有赖于流域内不同行政区司法协作,通过不同行政区的司法机关与司法机关之间、司法机关与行政机关甚至立法机关之间的协作,沟通意愿、平衡利益、形成共识、互相督促、互相监督,促进流域生态环境司法专门化有的放矢,更充分地发挥其制度优势,这符合流域生态环境司法专门化系统思维的基本原理。当然,必须明确流域司法协作的制度功能是有限的,不能取代流域生态环境司法本身,为协作而协作。流域生态环境司法协作本身应该纳入系统的监督体系并便利利益相关者和中立研究者获取相关协作信息,应该建立健全流域生态环境司法协作会议体系与相应的会议规则,统一司法协作协议名称、结构和基本条款以规范流域环境司法协作协议[13]。

五、结语

为解决生态环境法治长期面临的流域生态环境治理这一重点难点问题,流域生态环境司法专门化从地方探索到全国长期实践,以其卓著的成效成为令人信赖的制度工具。这一制度具有突出的问题导向性,根源于流域生态环境自然生态系统与经济社会系统的融合,这种融合以自然规律和经济社会规律持续不断的“磨合”为特征,反映在流域生态环境整体性与区域性、稳定性和动态性、共性与差异性以及直接影响甚至深度制约这些特性此消彼长的自然性和人文性这些对立统一特性之中。这些特性决定了流域生态环境专门司法制度功能的有限性。流域生态环境司法专门化不能不深度依赖基于行政区划的传统司法体制、机制,不断促进其回应流域生态环境治理特殊性的能力,提升司法保护流域生态环境整体性系统性的质效。这意味着,流域生态环境司法专门化只是生态环境司法专门化的空间延伸。以系统观和系统性思维为指针和方法论,流域生态环境司法专门化应该随着流域生态环境及其治理问题的变化而不断变化,在流域生态环境问题缓和稳定的地区或者时期,在司法人员生态环境法治知识和能力普遍提升的未来,流域生态环境司法专门化制度需求应该没有当前期望的那么迫切和高远。以流域性专门法院以及相应更具独立性专门化制度逻辑为内核的“生态环境司法流域化”,其灵活应变性有待论证,可能并非良策。在现行稳定而整体有效的司法体制、机制下,适度的司法组织和案件管辖制度优化、嵌合式司法程序调适机制以及灵动的司法协作机制更切合流域生态环境的各种对立统一关系,这也是未来该领域需要理论和实践不断深耕的园地。