全民所有自然资源资产损害民事救济的实现路径

李挚萍,秦萱钰

(中山大学 法学院,广东 广州 510275)

引 言

自然资源是国家和人民赖以生存与发展的物质性基础,是财富之源和生态之要,其重要性不言而喻。中办、国办于2022年印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》(以下简称《试点方案》),《试点方案》强调要有效维护全民所有自然资源资产所有者的权益。全民所有自然资源资产损害赔偿制度的构建是本次试点要着重解决的重点、难点问题之一。无救济则无权利,全民所有自然资源资产损害赔偿旨在对全民所有自然资源资产所有权人的损失进行填补救济。本文立足于全民所有自然资源资产产权制度改革的总体要求,遵循全民所有自然资源资产所有权委托代理机制的具体安排,试图对作为权利基础的全民所有自然资源资产所有权展开剖析,并对国家作为全民所有自然资源资产损害赔偿权利人提起民事索赔的应然路径展开进一步探讨。

一、全民所有自然资源资产损害民事救济的缺位与错位

1.国家作为全民所有自然资源资产所有权人的损害赔偿请求权处于休眠状态

《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)以根本法的形式对归属于国家(全民)的自然资源作出明确规定(1)《宪法》第九条规定了矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。,民法以及自然资源单行法对此进一步重申并结合部门法性质作出细化规定。作为物权客体的自然资源依据权属的不同可以区分出国家(全民)所有和集体所有两种类型。民事法律关系中所有权损害情形主要为物之损害,包括了有形损害和无形损害,例如,对物的侵占、抢夺、截留、妨害以及造成物之毁损等。全民所有的自然资源资产作为民法中的物权客体遭受侵害时,作为所有权人的国家可依据《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)中物权保护请求权(2)《民法典》第二百三十四条至二百三十八条分别规定了物权确认、返还原物、排除妨害、消除危险、恢复原状、损害赔偿的保护方式,多种保护方式之间可单独使用或合并使用。和侵权损害赔偿请求权(3)《民法典》第一千一百六十七条规定了被侵权人有权请求侵权人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险等侵权责任。两种不同功能配置的请求权寻求自然资源资产所有权损害的民事救济。物权保护请求权旨在恢复权利人对自然资源支配的完满状态,除此之外,侵权损害赔偿请求权是填补所有权人损失的第二道防线。《民法典》为全民所有自然资源资产的财产损害赔偿提供了民事实体法依据,国家作为全民所有自然资源资产所有权人有权针对所有者权益的损害提起民事救济,但这在实践中的实际援引率较低。在现有的环境侵权案件中,政府直接以所有权人身份主张全民所有自然资源资产损害赔偿的司法案例并不常见,鲜少的案例中还存在类案不同判的情形。例如,在“台山市人民政府与陈景沛财产损害赔偿纠纷案”中,原告台山市人民政府胜诉,最终判令被告向台山市人民政府赔偿矿产资源价值损失(4)参见:广东省台山市人民法院(2020)粤0781民初1338号民事一审判决书。。而在“上思县自然资源局与鑫海农业投资有限公司等财产损害赔偿纠纷案”中,被告违法开采造成矿产资源经济价值损失,法院却以上思县自然资源局主体不适格,双方之间的关系并非平等主体之间的财产关系为由驳回起诉(5)参见:广西壮族自治区上思县人民法院(2021)桂0621民初1169号民事一审裁定书。。

政府怠于提起全民所有自然资源资产损害相关民事诉讼主要有两个层面的原因。首先是因为政府分饰两角。专属于国家的自然资源资产,个人或组织无法成为所有权人,全民所有自然资源资产所有权主体与普通民事主体相比较为特殊。现行的全民所有自然资源资产所有权行使模式为省级、市地级政府代理履行所有者职责,这就使得省级、市地级政府在全民所有自然资源资产损害救济的过程中扮演了双重角色,其既是全民所有自然资源资产所有权行使的代理人(民事主体)又是生态环境的监管人(行政主体)。相较于作为平等民事主体提起财产损害赔偿而言,政府作为行政监管主体实施行政处罚具有直接性、高效性以及强制性的优势,这导致了其倾向于依赖行政处罚路径救济全民所有自然资源资产的损害。省级、市地级政府同时分饰两角容易导致所有权(民事权利)与监管权(行政权力)混同,实践中也已经出现直接选择用行政手段去替代解决民事纠纷这种“以罚代赔”的现象,某种程度上使得政府的民事损害赔偿请求权被虚置。

其次是因为自然资源资产同时也是生态环境公共利益的物质承载体,除经济性权利之外,还关联生态性权利,现有的救济机制在所有权救济与生态环境公共利益救济中存有混淆。中办、国办于2015年拉开了生态环境损害赔偿改革的序幕。生态环境损害赔偿的适用范围将作为环境要素抑或作为生物要素的自然资源囊括在内,赋予统一行使全民所有自然资源资产所有权的部门以赔偿权利人资格(6)《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(2020年修正)中规定:“省级、市地级人民政府及其指定的相关部门、机构,或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门,因与造成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行磋商的,可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼”。。由此,部分观点认为生态环境损害赔偿的诉讼权源为自然资源所有权,笔者认为这样的认定模糊且混淆了所有权的法学意涵。生态环境损害赔偿一则将财产损失排除在外,二则在制度目的以及具体的内容安排上均未导向自然资源的权属损害,其本质是对生态环境公共利益的救济。因此,生态环境损害赔偿诉讼虽然赋权政府提起诉讼,但实质上是基于政府的行政监管职能而非所有权权能,将生态环境损害赔偿诉讼的诉权基础界定为自然资源所有权并不妥当,存在着诉讼救济目的与权利基础的不匹配。

综上可得,全民所有自然资源资产损害的司法救济成效可见一斑,国家作为所有权主体提起全民所有自然资源资产损害赔偿的法理依据不足。实践中缺乏明确的规范化操作指引,以至于国家似乎只拥有了自然资源资产所有权人的身份,但作为所有权人的民事损害赔偿请求权却长期处于休眠状态。检视现行的救济路径,一方面行政处罚与民事救济调整的是不同的法律关系,功能定位也存在显著差异,并不能用其中一类处罚替代另外一类。行政罚款的数额有上限设置,通常也不足以弥补所有权人的自然资源资产损失。另一方面环境民事公益类的损害救济模式无法救济到自然资源资产的财产损失。由此,为防止国家自然资源资产的流失与损毁,建立健全专门的全民所有自然资源资产所有权损害救济机制刻不容缓。

2.传统财产损害赔偿在全民所有自然资源资产损害救济中的局限性

传统的财产损害赔偿旨在维护纯粹的私益,这决定了其在制度安排、程序设置以及利益倾向上以尊重私主体的自主性为出发点与落脚点。而全民所有自然资源资产相较于一般性财产而言,有着很强的公益性面向。传统的财产损害赔偿在全民所有自然资源资产损害救济中存在着两大局限性。

一是忽视了全民所有自然资源资产的全民属性。全民所有自然资源资产具有资产属性的同时也强调资产的全民性、公共性。全民是一个较为抽象的概念,但其本质上反映出的是一种共同体利益。全民所有决定了自然资源资产损害的救济无论是在程序设置上还是救济内容上都要保障资产的可持续利用,最大限度维护全体人民的共同福祉。财产损害赔偿可以依据私主体的自由意志协商赔付或放弃,也可自由选择赔偿方式和金额。除此之外,私益诉讼在程序设计上缺乏信息公开、公众参与、磋商等体现公共利益保护的救济程序安排,以上种种均无法满足全民利益的救济需求。

二是忽视了全民所有自然资源资产多重价值属性之间的强关联性。全民所有自然资源资产的价值属性构成了全民所有自然资源资产的相关权利基础,全民所有自然资源资产利益也是全民所有自然资源资产价值的法律化表达。法学层面的价值特指客体满足主体需要的积极意义或客体的有用性,全民所有自然资源资产的价值可以理解为全民所有自然资源资产能够满足人类某种需求的功能属性。大多数自然资源同时承载着经济与生态两种价值属性,现有的研究倾向于针对不同价值属性的损害构建不同的“权利-损害-救济”路径,循此思路将经济价值损失认定为私益救济路径,将生态价值损失认定为公益救济路径。全民所有自然资源资产的经济价值损失寻求私益救济路径符合现有救济体系的应然逻辑,但是对于全民所有自然资源资产损害而言,资产利益受损是否能完全等于经济价值损失?以此问题为基础可引发如下关联思考:全民所有自然资源资产的多重价值之间并非彼此孤立,反而具有较强的关联性。经济价值与生态价值是辩证统一、相辅相成的关系,二者往往可以相互转化,同时也往往一损俱损。就资产损害而言,全民所有自然资源资产经济价值受损往往伴随着生态服务功能的减弱,而自然资源资产的生态功能状况也反过来影响所有者权益的实现。一方面,生态价值可以通过多种渠道与形式变现为经济收益;另一方面,生态价值为自然资源资产利益的稳定、可持续提供了安全保障。综上,如果将全民所有自然资源资产损害只限定为经济价值的损失,影响资产利益实现的那部分生态损失则被排除在全民所有自然资源资产损害救济的范畴之外,这样显然是不合理的。将经济价值与生态价值完全割裂地区分救济模式同时也增加了诉讼成本,不利于实现司法资源的最优配置。

全民所有自然资源资产损害的民事救济不到位,究其根本原因是全民所有自然资源资产具有诸多特殊性,使其陷入无法完全适配传统财产损害赔偿,也无法完全融入生态环境损害赔偿的两难境地。目前,国家以自然资源资产所有权人身份提起财产损害赔偿诉讼的情形相对较少,我国自然资源资产损害赔偿的民事救济主要依据生态环境损害赔偿路径展开,但是公益救济无法赔偿自然资源资产的经济损失。《生态环境损害赔偿管理规定》第四条规定了污染环境、破坏生态造成个人和集体财产损失的不属于生态环境损害赔偿范围,该条规定并未将国家的财产损失排除在外,这是否意味着全民所有自然资源资产的经济价值损害可以据此与生态价值一起求偿?但后续的条文也并未进一步涉及国家财产损失的具体赔偿办法。在司法实践中,生态价值损害的赔偿已经于法有据,但生态环境损害赔偿之后,国家的经济损失如何获赔不得而知。总之,无论是传统的财产损害赔偿还是生态环境损害赔偿,现有的法律规范和司法适用都没能体现出对全民所有自然资源资产所有权损害的完整救济。

二、全民所有自然资源资产损害民事救济的逻辑生成

广义上的自然资源损害有着所有权损害和生态环境公共利益损害两种面向。在较早之前的研究中没有对“自然资源损害”与“生态环境损害”进行明晰的概念区分。随着生态环境损害赔偿制度的正式确立,法律文件逐步规范了相关概念的适用范畴。自然资源遭受破坏,由此导致的环境要素发生不利改变或生态系统功能退化的情形统称为生态环境损害,即生态环境损害赔偿的是自然资源损害中生态环境公共利益损害的部分。之后,中办、国办于2019年印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》,其中指出要强化自然资源资产损害赔偿责任。通过对该政策文本的解读,自然资源资产损害赔偿责任旨在有效维护全民所有自然资源资产所有者的权益,即全民所有自然资源资产损害赔偿的是自然资源损害中所有权损害的部分。故而本文不再论述全民所有自然资源资产损害为何以所有权作为请求权基础,拟论证的重点为全民所有自然资源资产所有权损害的救济逻辑与应然路径。

1.“全民所有自然资源资产所有权”的定位省思

以全民所有自然资源资产所有权作为请求权基础提起所有权损害赔偿,是否需要且必要关照到部分生态环境公共利益?回答这一问题,需要对全民所有自然资源资产所有权的性质定位作出界定,这也是明确全民所有自然资源资产损害赔偿机制构建的逻辑起点。关于自然资源所有权性质的讨论持续不断,众说纷纭,引发出“私权还是公权”之思考。部分学者主张,《民法典》对全民所有自然资源资产所有权进行了物权上的确认,在解释论上,宜将全民所有自然资源资产所有权定位为民事权利(私权),国家作为民事主体享有民法所有权中的占有、使用、收益和处分的权能[1]。持反对观点的学者认为全民所有自然资源资产所有权与传统的民法物权并不适配。首先,国家无法真正成为一般意义上平等的民事主体;其次,传统物权客体的特定、可支配与自然资源资产不特定性之间有差异;再次,物权的保护范围无法涵盖所有自然资源;最后,物权行使的意思自治与自然资源所有权不得随意转让、处分之间有矛盾等。从而有环境法学者另辟蹊径提出“自然资源国家所有权的公权说”,主张自然资源国家所有权是为资源利用提供合法依据的宪法公权,自然资源所有权名为所有权,实则强调国家义务的履行,是一种管理权能[2]。另外还有学者提出“三层结构说”,认为自然资源所有权包括私法权能、公法权能、宪法义务三层结构,即持有一种公私权混合的观点[3]。

有关全民所有自然资源资产所有权的公私权性质之争,笔者认为其仍应在私权框架内进行构造,定性为特殊私权,具体原因如下:其一,全民所有自然资源资产所有权确立的出发点之一是利用既有的私权交易机制实现国家所有的自然资源之有效利用和保值增值[4]。自然资源是国家的经济命脉,为人类提供物质财富是自然资源的重要价值之一。要承认自然资源的商品属性、资本属性,要使用自然资源资产,就必须明确权利主体。以全民所有自然资源资产所有权构建自然资源民事权利体系,可以解决自然资源在行政管制之下的弊端,激活市场这双无形的手去合理配置自然资源,实现自然资源的利益最大化。如果把所有权视为公权的话,某种程度上同制度目的相违背,除此之外,由自然资源所有权派生而成的用益物权也无法得到合理解释。其二,全民所有自然资源资产所有权虽然具有不同于传统民法物权客体的特殊性,但是远非超脱出民法框架,将所有权定性为私权并不妨碍其受到公益的约束。《民法典》中已经明确绿色原则是一切民事活动的基本准则,还有众多绿色条款为民事活动提供指引,不能“一刀切”将所有受公共利益约束的法律关系都排除在私权之外。至于所有权无法关照到的与传统物权相抵牾的部分可以通过环境法加以规制,坚持民法的归民法、环境法的归环境法,没有必要对所有权进行公法改造。其三,自然资源国家监管权不需要以自然资源国家所有权为先决条件,所有权的私权定位并不影响国家管理义务的履行,“公权说”模糊了所有权能与管理权能的区别。

综上所述,笔者认为全民所有自然资源资产所有权仍在私权范畴内,但同时相较于民法中一般意义上的财产所有权而言,全民所有自然资源资产所有权存在着客体不确定、主体为国家(全民)以及内容关涉国家利益、社会公共利益等特殊性,其应定位为特殊的私权。据此,全民所有自然资源资产损害赔偿是一种特殊的私权救济类型,在全民所有自然资源资产损害赔偿机制的构建中需要针对以上特殊性做出回应和细化安排。

2.全民所有自然资源资产损害赔偿的公益性扩张与限度

全民所有自然资源资产遭受损害对所有权人最直接的不利影响是资产自身的价值减损以及经营、使用收益的降低。除此之外,全民所有自然资源的资产利益减损可能还包括了部分生态服务功能的损失。因为全民所有自然资源资产损害中有着较强的公益性面向,选择传统的物权、侵权救济模式并不能完整救济全民所有自然资源资产所有权的损害,有必要在传统的所有权救济之上进行一定限度的公益性扩张。

(1)全民所有自然资源资产损害赔偿公益性扩张的必要性

全民所有自然资源资产损害赔偿的公益性扩张是指考虑到全民所有自然资源资产所有权的公益性面向,对全民所有自然资源资产利益损害的外延进行扩大解释,将关联资产利益实现的生态服务功能损失也一并涵盖在内。基于此,在全民所有自然资源资产损害民事救济的制度设计上,除对资产本身价值的恢复与赔偿之外,还应实现对所有权损害之上附带生态环境公共利益的综合救济。全民所有自然资源资产损害赔偿公益性扩张的必要性主要体现在以下四个方面。

首先,全民所有自然资源资产所有权的创设目的是为保障全民的自然资源资产利益。全民所有自然资源所有权权利行使的公益性面向,是其与私人、集体所有权权利行使的本质区别[5]。相较于私人、集体所有权,全民所有自然资源资产所有权承载着为公众谋福祉的社会功能,在保障民生、实现共同富裕、保护生态安全方面发挥重要作用。不同的功能面向决定了全民所有和私人、集体所有的权利内容以及权利结构有所不同,需要更多地考虑到公益性和社会性。

其次,全民所有自然资源资产所有权的主体为国家(全民)。法律明文规定国家所有即全民所有,我国的基本制度决定了国家所有和全民所有具有高度一致性。国家作为法律上的拟制主体,依照全民意志,代表全民行使自然资源资产所有权,国家无法代表个人和集体的自然资源资产利益,其之所以可以代表全民行使权利,是因为国家是全体人民共同缔造的,体现全体人民的意志和利益。所以国家所有的自然资源资产背后体现的是一种共同体利益[6]。

再次,全民所有自然资源资产所有权的客体价值属性多元且相互关联。正如有学者所言:“经济收益与生态收益是自然资源所有权实现的两个基本维度,有形的物质产品和无形的生态产品,共同构成了全民所有自然资源资产所有权实现内容的基础载体”[7]。有学者认为,全民所有自然资源资产损害是指全民所有自然资源资产权益遭受不利影响[8],从而损害到全民所有自然资源资产所有者的合法权益[9]。但其中有关资产权益的内涵界定并不明确,部分观点认为资产权益只能是财产性利益,所以在救济中应将生态利益完全剔除。笔者认为自然资源资产权益确为一种财产性权益,但是对自然资源资产损害的救济却不能只停留在单纯的经济损失上,主要原因是考虑到自然资源资产权益的实现方式。自然资源资产权益的实现有两种方式,一种是通过开采或提取自然资源作为生产资料直接投入经济建设活动中,或者服务于经济活动,例如提供容纳空间等。另一种是生态产品的经济价值转化,通过引入市场交易机制将自然资源资产的生态服务功能产品化,以获取经济性收益。另外,维系好自然资源资产的生态服务功能为保有稳定、持久、可持续的资产权益提供了安全保障,这本质上也是一种资产利益实现。自然资源资产权益衡量的是自然资源的经济转化能力,能转化为经济价值的生态价值也会影响到资产权益的实现,所以自然资源资产损害的救济中不应忽视相应的生态价值。

最后,全民所有自然资源所有权的权利行使和实现有着较强的公益性约束。例如,我国的自然资源特许经营权制度对自然资源资产的开发利用进行了严格的限制,在市场准入、财产支配、财产处分等方面都有着特定的规范程序。国家一般不直接行使自然资源资产使用权,自然资源资产所有权与使用权分离后,自然资源的经济价值损害可由经营权人去主张救济。所有权人更多发挥一个兜底的作用,即所有权人请求损害赔偿适用于经营权人怠于履行权利未及时提起损害赔偿或者滥用权利致使全民资源利益受损的情形,此时所有权人发起索赔的公益面向较为明显。

要而论之,全民所有自然资源资产所有权的权利结构和损害后果复杂多元,权利内容在一定程度必然关联着环境公共利益,自然资源财产性权利无法对自然资源的所有权属性进行完整覆盖[10]。如果将全民所有自然资源资产所有权损害限定为民法上的财产损失,将以所有权作为权利基础的损害赔偿确立为单纯的财产损害赔偿,实则是不合理地限缩了全民所有自然资源资产所有权的外延。故而有必要延展全民所有自然资源资产所有权损害的救济范围。全民所有自然资源资产损害赔偿的公益性扩张是考虑到全民所有自然资源资产所有权的特殊性,试图寻求一种救济模式对所有权以及所有权之上溢出的环境公共利益进行完整救济,该救济模式突破了传统的财产损害赔偿范围,但是本质上仍为在所有权救济基础之上构建的损害赔偿,其在赔偿方式、赔偿范围上与传统财产损害有别,故将其定位为特殊的资产损害赔偿。

(2)全民所有自然资源资产损害赔偿公益性扩张的限度

其一,全民所有自然资源资产损害赔偿的对象是自然资源资产。自然资源与生态环境是彼此紧密联系的一对概念。有学者认为自然资源与生态环境是一体两面的,同一种自然资源要素,如果是从经济和实用角度出发则为自然资源,但是如果从生态效用出发则为生态环境[9]。自然资源与生态环境内涵的确定需要依据立法的条旨去加以判断,二者在概念上的辨析本文不过多展开,全民所有自然资源资产损害赔偿中的自然资源资产是一个狭义概念。首先,其应在我国法律明确列举的属全民所有的自然资源范围内,尚未被法律明确纳入的资源要素不属于全民所有自然资源资产损害的赔偿对象,例如,大气资源的损害、微生物等生物要素损害均无法被归入全民所有自然资源资产损害救济的范畴。其次,不是所有的自然资源都可称为资产,有学者认为自然资源资产需要具有稀缺性、有用性及产权主体明确三大特征[11]。全民所有自然资源资产必须是预期可以给国家和人民带来经济利益的资源要素,这也是资产属性的重要体现,自然资源一般可以分为经营性的自然资源和公益性的自然资源,那些完全公益性质的自然资源类型应当排除在外。目前,在我国开展的全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点中,政策文件明确列出的资产类型有土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水、国家公园八大类。但是以上的资产类型也要根据具体情况展开具体分析,以森林为例,《中华人民共和国森林法》第四十七条将森林划定为公益林和商品林,完全以发挥生态效益为目的的森林资源实则并不属于自然资源资产,其遭受的损害应当寻求生态环境损害赔偿救济路径。

其二,全民所有自然资源资产损害赔偿以国家(全民)所有权损害为前提。虽然全民所有自然资源资产损害赔偿的公益性突出,但其本质仍是私权救济。基于该类私权救济的特殊性关联到的生态环境公共利益必须以物权的占有、使用、收益、处分权能受损为大前提,重点在实物形态的损坏。全民所有自然资源资产损害赔偿不能完全将救济范围辐射到整个生态环境损害,纯粹生态服务功能的退化应排除在外。另外,全民所有自然资源资产损害赔偿的公益性面向是以全民所有为前提的。在我国集体也享有部分自然资源资产的所有权,对于这类归属于集体所有的自然资源资产损害遵循一般的物权损害救济或侵权损害救济路径即可。

其三,全民所有自然资源资产损害赔偿以恢复资产本身价值为重点。从自然资源资产的概念界定可以看出自然资源资产强调经济性与可利用。全民所有自然资源资产损害赔偿虽是经济损失与生态损失的综合救济,但以全民所有自然资源资产所有权为请求权去救济的生态损失是那部分可以转化为资产利益的生态价值,即救济的是所有权损害附带或者“溢出的”的环境公共利益[12]。在择定具体的赔偿方式时要分清主次,全民所有自然资源资产损害赔偿重点必须在恢复全民所有自然资源本身的资产价值上。

其四,全民所有自然资源资产损害赔偿的提起主体只能为所有权人。全民所有自然资源资产损害赔偿虽然要救济部分生态环境公共利益,但这不意味着生态环境公共利益的代表主体都可据此提起所有权损害赔偿。除政府之外,环境民事公益诉讼中的检察机关和社会组织可以成为生态环境公共利益的代表主体,但这些公共利益代表人不具有代表自然资源所有权人的正当性,无法成为全民所有自然资源资产损害赔偿的适格主体。生态环境损害赔偿的提起主体和全民所有自然资源资产所有权人在实操中可能会重叠,有学者提议在政府内设机构的职能划分上区分二者。

3.所有权损害赔偿中附带救济生态环境公共利益的可行性分析

全民所有自然资源资产所有权之上的公共利益面向明显以及资产多重价值属性之间具有强关联性,传统侵权责任框架内的损害赔偿无法实现对全民所有自然资源资产损害的全面救济,需要在立足损害赔偿理论的基础上,对超出传统所有权权利谱系框架内的部分进行一定程度的生态化调适,选择一种经济损失与关联到的生态损失一并救济的模式。但是理论上的综合救济在实操中是否方便可行以及所需的制度成本需要考虑。整体而言,笔者认为全民所有自然资源资产经济价值与有限度的生态价值一体化救济的实践可行性主要体现在以下四个方面:第一,经济损失与生态损失往往同时存在,在案件事实、证据、损害鉴定、法律适用层面重合度高。以非法采矿为例,绝大多数矿产资源为经营性自然资源资产,非法采矿直接导致所有权人财产性的可得利益损失,但同时,非法采矿的行为还会导致系列环境问题产生。在此情形下,经济损失与生态损失的赔偿在案件事实认定、证据举证、法律适用等方面存在着关联性,可以一并调查取证。第二,经济损失与生态损失在救济方式上存在关联。排除妨害、消除危险、恢复原状、损害赔偿等私权救济的责任形式也会产生救济生态环境公共利益的反射效果。恢复全民所有自然资源资产的过程中会额外附带实现对生态价值的填补。恢复自然资源资产所需费用与生态环境损害中的修复费用在认定层面也存在部分重合。第三,无论是经济损失还是生态损失,政府均为适格的求偿主体。如此一来,政府各部门的信息共享和联动机制有助于及时了解、移送案件相关线索和信息。第四,全民所有自然资源资产所有权损害赔偿关涉公共利益,所以在赔偿程序的设置上要更多顾及社会公众的参与,现有的环境民事公益诉讼程序相对较为完善,为全民所有自然资源资产损害赔偿程序构建提供了很好的参考思路。

三、全民所有自然资源资产损害民事救济的实现路径

全民所有自然资源资产损害的民事救济应探索一条基于全民所有自然资源资产所有权权属之上附带生态环境公共利益有限度实现的救济路径。在损害赔偿机制的具体构建中,需要明确全民所有自然资源资产损害的赔偿范围和赔偿方式,完善索赔程序,统筹考虑并妥善处理好与关联诉讼之间的关系,使其各司其事、各安其位,同时彼此之间相互衔接、相辅而行。

1.建立健全专门的全民所有自然资源资产损害赔偿类型

我国现行环境法律规范中尚未设立专门救济全民所有自然资源资产所有权损害的索赔类型。民法中的所有权救济没有将全民所有自然资源资产所有权损害救济的特殊性考虑在内,缺少对全民所有自然资源资产权属利益的特殊救济安排。环境单行法中更多是将全民所有自然资源资产作为生态环境要素加以保护,并不强调其本身的资产属性。从自然资源所有权保护角度出发的规定在环境领域的立法中存在缺失,没能同《民法典》中全民所有自然资源物权制度保持衔接。新修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海洋环境保护法》)第一百一十四条将海洋生态环境损害区分出“造成他人损害”与“造成国家重大损失”两种情形(7)《海洋环境保护法》(2023年修订)第一百一十四条规定:“对污染海洋环境、破坏海洋生态,造成他人损害的,依照《中华人民共和国民法典》等法律的规定承担民事责任。对污染海洋环境、破坏海洋生态,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。前款规定的部门不提起诉讼的,人民检察院可以向人民法院提起诉讼,前款规定的部门提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉”。,造成他人损害的依据《民法典》承担责任;造成国家重大损失的,由海洋生态环境监管部门去提出损害赔偿请求。海洋自然资源资产损害必然属于国家重大损失,据此规定,将囊括在国家损失中的全民所有自然资源资产所有权损害的救济主体确定为生态环境监管部门会弱化国家作为全民所有自然资源资产所有权人的损害赔偿请求权。

全民所有自然资源资产损害赔偿机制的构建需要在立法规范层面建立健全专门的全民所有自然资源资产损害赔偿类型。

首先,需要在规范层面明确全民所有自然资源资产损害赔偿的概念、适用前提以及索赔主体。全民所有自然资源资产损害是指因破坏全民所有的自然资源资产,导致全民的自然资源资产利益严重受损,此时所有权人可请求针对所有权人利益受损的损害赔偿。全民所有自然资源资产损害赔偿要以全民所有、自然资源资产利益严重受损为前提。2022年,中办、国办印发《试点方案》,明确全民所有自然资源资产所有权的行使模式为国务院代表国家行使,授权自然资源部统一履行所有者职责,自然资源部可直接履行,也可委托省级、市地级政府代理履行。故而,省级、市地级政府为本辖区内的全民所有自然资源资产损害赔偿权利人。

其次,应设置专门的诉讼类别,即“全民所有自然资源资产损害赔偿诉讼”。全民所有自然资源资产损害赔偿诉讼是指国家(全民)作为自然资源资产所有权人因全民所有自然资源资产损害造成严重损失的,在与赔偿义务人无法磋商或磋商不成的前提下提起的损害赔偿之诉。

最后,尤其要注意在规范层面将全民所有自然资源资产损害赔偿与生态环境损害赔偿加以明确区分,二者在权利基础、赔偿主体、赔偿范围等方面都不相同,需要在立法中完善相关规定并健全衔接机制。全民所有自然资源资产损害赔偿与生态环境损害赔偿的适用甄别主要体现在全民所有自然资源资产损害赔偿的损害结果可能兼具公私益,对其展开的救济是一种特殊的私权救济;而生态环境损害是完全的公益损害,对其展开的救济是借助国家的监管职能对环境公共利益的损失进行救济,偏向于公权救济范畴[13]。在规范性文件中需要对生态环境损害赔偿的相关规定进行修正,在索赔主体中不再使用“委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门”这种容易引起歧义的表述,以便更清晰地区分二者。生态环境损害赔偿中政府是以公共信托的环境公共利益代表人或监管人身份提起索赔,此时生态环境损害赔偿与全民所有自然资源资产损害赔偿的索赔主体存在高度重合,均为政府及其职能部门。为避免权利的混同,有学者提议未来可专门建立国家和地方自然资源资产管理委员会,由资产管理委员会去提起所有权损害赔偿诉讼,和生态环境损害赔偿诉讼的索赔主体加以区分[1]。

2.全民所有自然资源资产损害赔偿范围的认定以及赔偿方式的选择

全民所有自然资源资产权益损害包括了资产本身经济价值直接减损与关联到的生态服务功能减损从而影响到资产利益实现这两个维度。所以,全民所有自然资源资产所有权损害的救济范围覆盖到全民所有自然资源资产的经济价值以及全民所有权之上关联到的资源生态价值。概言之,全民所有自然资源资产损害的赔偿范围有着两个面向:一方面是对纯粹经济损失的填补。全民所有自然资源资产的纯粹经济损失又可分为直接经济损失与间接经济损失两个层面。直接经济损失指自然资源自身财产价值的减损;间接经济损失是指国家作为所有权人的经营性收益减少,该种情形以存在经营权人为前提。另一方面是附带对影响资产利益实现的生态损失的填补。

全民所有自然资源资产损害的赔偿方式可以有金钱赔偿与行为赔偿两种方式。金钱赔偿主要是赔偿资产的经济损失,另外还包括为恢复资产、修复自然资源生态功能所需的费用。对于直接经济损失的部分,可依据民法上财产损失的计算标准加以确定,一般为损害发生时的市场定价。而间接经济损失的情况相对较为复杂,需要对此部分经济损失进行具体的判断和衡量,需要考虑到不同自然资源资产之间使用功能的差异性,构建一套合理的评价体系,结合其在开发利用过程中具体用途与功能以及利益性质等因素综合判断。以矿产资源和土地资源为例,矿产资源的经济利益体现为矿产本身的价值,可依据市场定价判断。而土地资源的经济利益更多体现在依附于土地之上开展的经营活动,土地资源的损害会导致以土地为载体进行的系列生产活动受到影响以及系列可预期利益的损失。恢复、修复所需费用包括了将受损全民所有自然资源资产恢复到所需状态的成本费用,其中包括了在恢(修)复方案的制定、恢(修)复过程的监测、恢(修)复效果的验收等过程中产生的费用,这部分费用的赔偿可参考《生态环境损害鉴定评估技术指南》。另外,行为赔偿的方式主要是指恢复、修复受损的全民所有自然资源资产。基于全民所有自然资源资产所有权的公益性面向,除排除妨害、消除危险、恢复原状责任形式之外,《民法典》第一千二百三十四条中规定的生态环境修复责任也可以运用在全民所有自然资源资产损害赔偿中。全民所有自然资源资产损害赔偿以恢复资产本身价值为重点,所以在具体赔偿形式的选择上优先选择自然资源资产的物理性恢复。

3.全民所有自然资源资产损害赔偿中的公益性程序建构

全民所有自然资源资产损害赔偿涉及的是一种全民性的利益损害,在程序设置上必须搭建起社会公众有序参与和监督的程序链条。私益诉讼中缺少信息公开、公众参与以及磋商等程序,如果套用民法中财产所有权损害的私益诉讼模式无法呼应全民所有自然资源资产损害赔偿中的公益性需求。现有的环境民事公益诉讼以及生态环境损害赔偿程序中保障社会公众利益的程序较为完善,笔者建议全民所有自然资源资产损害赔偿在程序设置方面可以参考现有的公益性程序。

首先,可参考环境民事公益诉讼中有关社会公众利益保护的程序,例如,释明程序和公告程序。第一,释明程序。人民法院在受理政府以所有者身份提起的自然资源资产损害赔偿诉求后,法院需要辨认政府提出的诉讼请求是否保护到全民的公共利益,认为政府的诉讼请求不足以完整保护全民自然资源资产利益的,应当向其提出变更或增加诉讼请求的释明。第二,调解或磋商协议内容的公告程序。自然资源资产损害赔偿诉讼的当事人双方经调解或磋商达成的索赔协议应当在合理时间内进行公告,以便社会公众可以及时知晓协议内容,发挥社会监督作用。

其次,可参考生态环境损害赔偿诉讼中的磋商前置程序。磋商作为一种柔性的、非对抗的纠纷解决手段被创新地运用在生态环境损害赔偿中。对比私益诉讼中的和解、调解程序,全民所有自然资源资产损害赔偿更适合选用磋商程序的原因如下:调解旨在通过让有影响力的第三方介入双方的沟通之中,以促成纠纷的和平解决[14]。全民所有自然资源资产损害赔偿的权利代表人是政府,政府具有一定的权威性,不必要借助第三人的力量。和解更加强调双方基于意思自治去协商协议内容,全民所有自然资源资产损害赔偿涉及社会公众的利益,赔偿方案不能完全基于双方的自由意志。相较而言,借用生态环境损害赔偿诉讼中的磋商程序有如下优势:一是磋商为强制性前置程序,双方在自愿的基础上就赔偿方案达成一致,避免了烦琐的诉讼程序,加速赔偿流程可以快速实现受损自然资源资产的填补与恢复,更为及时地保护了全民的自然资源资产权益。二是磋商过程公开透明、磋商协议及时向社会公众公开等流程保障了公众参与以及公众监督的渠道和方式。三是磋商需要依据鉴定意见、鉴定评估报告或者专家意见开展,对双方的自由意志进行了公益性约束。综上,磋商更加契合全民所有自然资源资产损害赔偿中对全民利益的保护需求。

4.全民所有自然资源资产损害赔偿诉讼与关联诉讼的衔接

(1)全民所有自然资源资产损害赔偿诉讼与生态环境损害赔偿诉讼的顺位

全民所有自然资源资产损害赔偿诉讼与生态环境损害赔偿诉讼二者在诉讼性质上是不同的,但是在赔偿范围上存在交叉。全民所有自然资源资产损害往往会同时导致生态环境损害,基于同一损害事实同时提起全民所有自然资源资产损害赔偿诉讼与生态环境损害赔偿诉讼时,为避免重复索赔,需要妥善协调好二者的关系,并对起诉顺位进行合理安排。首先,可以依据自然资源资产的价值偏向对全民所有自然资源资产进行类型化区分。提起何种诉讼需要判断自然资源资产的价值偏向,如果受损自然资源资产偏向生态性资源类型,即该类自然资源虽然具有可利用的经济价值,但以提供生态服务为主要功能,此时应当优先生态环境损害赔偿诉讼。如果受损自然资源资产偏向经营性资源类型,以提供经济性服务功能为主,此时则优先全民所有自然资源资产损害赔偿诉讼。当前诉赔偿之后,尚存有填补不到位的部分,再选择由另一诉讼补足。其次,一般情况下,救济自然资源的资产损害会一并关联到生态环境损害的救济,但救济生态环境损害无法关联资产价值,基于此,如果损害的自然资源资产没有明显的价值偏向,此时可遵循所有权救济优先的安排,优先提起全民所有自然资源资产损害赔偿诉讼,中止生态环境损害赔偿诉讼,待全民所有自然资源资产损害赔偿诉讼案件审理完毕后,法院再对未被涵盖到的生态环境损害诉讼请求进行判定,即政府及其主管部门在穷尽所有权救济手段之后未能完全填补生态环境损害的,再去请求相应生态环境损害赔偿诉讼。最后,要建立健全关联诉讼的衔接机制。为提升司法效率,两诉在程序设计上应健全发现机制、移送机制,实现跨部门的高效联动,拓宽案件线索的来源渠道,实现所管辖区内全民自然资源资产损害与生态环境损害线索全方位、多领域的覆盖。在调查生态环境损害赔偿诉讼案件的过程中发现全民所有自然资源资产损害的,应当及时移送有关部门。

(2)全民所有自然资源资产损害赔偿诉讼与经营权人财产损害侵权之诉的顺位

在我国,国家作为全民所有自然资源资产所有权人一般并不直接行使占有、使用、收益权能。合法取得全民所有自然资源资产用益物权的经营权人,有权获得全民所有自然资源资产的相关收益,这部分收益和所有权人的收益并不冲突。因为设置了用益物权的全民所有自然资源资产所有权人和使用权人是分开的,全民所有自然资源资产的财产受损会同时影响到所有权主体和经营权主体,使二者遭受不同程度的经济损失。结合实际情况来看,对于设置了用益物权的全民所有自然资源资产而言,经营性收益更多指向经营权人的损失。二者的损失在某些情况下存在重合但不能完全画等号,如何对二者各自的损失做出一个合理判定,值得进一步讨论。全民所有自然资源资产所有权人与经营权人的损失存在重合时,可能会存在权利主张的重复。笔者建议,优先填补经营权人的财产损失,全民所有自然资源资产的经济损失优先由经营权人提起财产损害侵权之诉,而所有权人更多发挥一个兜底的作用,即适用于经营权人怠于履行权利未及时提起损害赔偿或者滥用权利致使全民资源利益受损的情形。

四、结语

全民所有自然资源资产损害赔偿以全民所有自然资源资产所有权作为请求权基础,保护国家作为所有者的资产权益是构建全民所有自然资源资产损害赔偿制度的出发点与落脚点。全民所有自然资源资产所有权存在着客体的不确定性、主体为国家(全民)以及关涉国家利益、社会公共利益等特殊性。为避免使其陷入无法完全适配传统财产损害赔偿,也无法完全融入生态环境损害赔偿的两难境地,有必要探索专门的损害赔偿路径,并构建配套的损害赔偿机制。本文旨在提供一种思路,即对全民所有自然资源资产所有权以及所有权之上溢出的生态环境公共利益进行一体化救济。在此必须强调,经济价值与生态价值的综合救济必须建立在全民所有自然资源资产所有权损害前提之上,不能完全将救济范围辐射到整个生态环境损害。