县域医共体背景下乡镇卫生院数字化建设的逻辑、矛盾与纾解之道

姚贱苟，邓海宁

（广西师范大学政治与公共管理学院，广西 桂林 541000）

0 引言

人民健康是国家昌盛和民族富强的重要标志。2016 年中共中央政治局审议通过的《“健康中国2030”规划纲要》着眼于完善国民健康政策，以提供全方位全周期健康服务为目标，以医疗保障制度的改革完善、医卫服务的提质增效、医卫体系的全方位构建和药品供应的有序规范等为抓手，全面提升医卫服务供给侧水平[1]。2019 年国家卫健委印发的《关于推进紧密型县域医疗卫生共同体建设的通知》要求整合县域内医疗资源，打造以政府高位推动、统一信息平台、药品目录统一、人才编制统一为特征，服务、责任、利益、管理紧密结合的县域医疗卫生共同体，持续推进县域医疗服务提质增量，提高基层医疗服务水平[2]。同年通过的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》更是强调了以人民健康为中心的理念[3]。2021年《十四五规划和2035 年远景目标纲要》指出要利用数字化技术推动我国社会转型发展，提升国家治理效能[4]。在法律与政策合力下，采用数字化技术推进以人民健康为中心、全员共享的医疗服务成为了推进我国医疗体制改革的大趋势，数字化更是与紧密型县域医疗卫生共同体建立统一信息平台、实行统一信息管理的理念不谋而合。

乡镇卫生院作为紧密型县域医共体的中坚力量，推动乡镇卫生院实现数字化发展无疑是增强基层医疗卫生机构医疗服务水平的有效途径。本文选取X 市紧密型医共体乡镇卫生院作为考察对象，并结合X 市紧密型医共体乡镇卫生院数字化建设的实践情况，探究乡镇卫生院数字化建设的逻辑，分析乡镇卫生院数字化建设矛盾症结，最终提出紧密型医共体乡镇卫生院数字化建设的纾困之道。

1 县域医共体背景下乡镇卫生院数字化建设的逻辑

1.1 “健康中心”建设逻辑

“健康中心”把人的健康放在首位，与“以人民为中心”理念不谋而合，是卫生院数字化建设的理念基础。“健康中心”理念将健康看作连续性和长期性管理过程，主张采取多种管理方法介入健康管理过程，确保健康长效与稳定，强调守护人的健康状态。不同于以往“疾病中心”价值取向，“健康中心”将人的健康作为医疗首要的价值取向[5]，力求丰富优质医疗资源，打造医疗健康服务新高地，塑造公众健康观念和疾病防范意识，达到“防治并举，健康长效”的目的。

在过去，乡镇卫生院秉持“疾病中心”理念，强调疾病治愈而忽视人的健康，院内大部分医疗资源集中于消除恶性疾病，把疾病治疗等同于健康管理的全过程，以完成疾病治愈过程为最终目标，轻视公众健康档案管理和健康信息采集工作，缺乏对公众连续性、持久性和全局性的健康管理前瞻力。早在2017 年，X 市乡镇卫生院建立健康档案采集体系，普查全域公众健康状况。2021 年乡镇卫生院统一数字管理系统形成，“健康中心”逐步取代“疾病中心”。乡镇卫生院秉持“健康中心”理念，将人的健康放在数字化建设的首位，依托数字系统和健康档案采集体系，遵循“一人一案，一年一更新，一案全共享”的原则，采集和建立数字化健康档案，形成公众电子健康档案并实现档案共享。通过数字系统，卫生院对公众健康实行连续性、持久性和全局性管理，监测公众健康状况，分析公众身体素质，构建数字防护链，走“预防为主，防治结合”的健康道路。

1.2 “资源中心”建设逻辑

资源是推进乡镇卫生院数字化建设的现实基础，也是制约基层医疗水平的关键因素。我国医疗资源总体上呈现从上往下递减的倒三角形态。位置上，基层位于倒三角最末端和最底层，分配上基层处于基数最大、资源最少的层级。受制于稀缺的医疗资源和庞大的医疗需求体量，基层医疗卫生机构医疗水平停滞不前、医疗压力过载，数字化建设进程缓慢，基层公众医疗服务需求得不到满足，全民健康也无从谈起。

新医改后，国家一是下沉医疗资源，扶植乡镇医疗事业发展；二是缩小城乡医疗发展差距，维护医疗服务公平。但遗憾的是以上措施并未使乡镇医疗发展达到立竿见影的效果。相反，过度的资源下沉和均衡，导致乡镇医疗系统紊乱，甚至破坏乡镇原有的医疗水准。

X 市卫生院进入数字化建设后，把医疗资源作为卫生院数字化建设的驱动力，多路径推进数字化建设。一是建设统一数字管理系统。整合县域医疗资源，各项资源造册录入系统，集中管理医共体内人、财、物等资源；去资源分散化，实行统一管理统一分配，实现资源效用最大化。二是人力资源的数字化管理。建立人员院际流动清单，搭建人才柔性流动机制，派驻专家到各成员单位挂职、坐诊、指导业务；统一设置基层岗位，厘清岗位数量，破除乡镇卫生院人员无序增长、机构臃肿、岗位职能模糊、岗位冗员等历史问题。三是财务资源的数字化管理。利用数字技术检索与归类医院和卫生院利益交叉链，合理制定县镇利益共享机制，重新编造利益分配方法，让利乡镇卫生院；变革医保支付方式，医保基金实行“县域内总额打包支付，结余留用，超支自付的方式”[6]。

1.3 “数据中心”建设逻辑

数据是乡镇卫生院数字化的运行基础，是数字化建设的重要资产。从数据性质来说，医疗数据具备公共特性，卫生院归根到底是政府向公众提供医疗服务的机构，它所产生、收集、挖掘的医疗数据具有浓厚的公共性质。从数据来源来说，医疗数据不仅限于诊疗过程中所产生的数据，还包括实现健康医疗和公共卫生目标而生成或挖掘的数据。从数据作用来说，数据承载着大量的信息，是信息的载体，医疗数据为主体开展管理和服务活动提供了极为重要的信息基础，有利于培育和提升主体数字素养。

医疗数据的普遍扩散是乡镇卫生院数字化建设的必然结果。海量的、具体的和富有价值的医疗数据触手可及，潜移默化地提升主体的数字素养。2021 年，X 市一体化区域卫生信息平台搭建完成。遵循医疗数据的公共性质，X 市政府部门免费向公众开放医疗卫生数据，推动医疗数据全员共享。依托数字信息系统，卫生院收集、储存、处理海量医疗数据，辨别数据杂质，辅以可视化方法析出数据结果，提取和归类合并重点重要数据，形成能创造更多价值的数据资产，为主体后续管理活动提供依据和信息基础。另一方面，不同于纸质数据的获取，现代医疗数据多通过数字工具获取，数字工具的广泛使用势必与数据扩散相互驱动，二者互为表里，形成最大合力共同培育和提升使用主体的数字素养，塑造数字工具与数字意识二合一的建设形态，推动卫生院数字化建设实现。

2 县域医共体背景下乡镇卫生院数字化建设的矛盾

2.1 健康中心理念与疾病中心理念对立的矛盾

在前文，我们交代了健康中心与疾病中心二者的含义和区别，二者皆是医疗活动指引性理念。前者强调守护人的健康状态，主张对人的健康实施全过程的管理，关注健康的长效与稳定，是一种长期性过程；后者强调疾病的治愈，主张对患者当前疾病的针对性治疗，关注疾病治疗过程，是一种短期性过程。健康中心与疾病中心的对立构成乡镇卫生院数字化建设的第一重矛盾。

在数字化建设理念上，数字化建设理念实现了更新与交替。随着时代更迭，基层疾病构成发生明显变化。据《2021 中国卫生健康统计年鉴》显示，心脏病、恶性肿瘤、糖尿病等慢性疾病成为基层致死率最高疾病[7]286。强调短期性治疗的疾病中心理念囿于无法治愈慢性疾病的困境，其作用渐显乏力。强调长期性维持人的健康状态的健康中心理念渐渐取代疾病中心理念且在数字化建设过程中占据主导地位，数字化建设的各项工作围绕守护人的健康展开，人与病的主次位序调换，人成为数字化建设的起点和终点。

但在数字化建设实践上，健康中心与疾病中心处于相互拉扯、纠缠不清，甚至相对抵制状态。从乡镇政府与卫生院方来说，坚守健康中心理念意味着数字化建设的高成本投入和长收益周期，高昂成本投入令其望而却步。另一方面，由于财政预算的有限性，难有富余财政预算投入数字化建设。相较于疾病中心理念短期性治疗的低成本与短收益周期，健康中心理念难以得到实质青睐。从医护方来说，健康中心理念指引下的数字化建设必然需要增加医疗服务的种类和提升其质量，这对于直接提供医疗服务的医务人员来说，无疑加大了他们的工作量和工作难度。据《2021 中国卫生健康统计年鉴》，乡镇卫生院医师日均负担的诊疗人次和住院床日分别为8.5 和1.3[7]188。医师每日至少向8 人提供高质量医疗服务。而健康中心理念主张的长期性健康管理势必会大幅度增加医护工作者的工作量和加大提供高质量医疗服务的难度。从公众方来说，乡镇公众对数字化不甚了解，难以理解数字化建设是何物、有何作用，更难以理解健康中心的理念对数字化建设有何影响、对自身有何影响。同时在部分老龄公众中讳疾忌医思想依旧存在，天然排斥走进医院、靠近医院，缺乏定期健康体检的良好习惯和对自身健康状态的掌握，健康意识未完全树立，仍处在疾病中心理念的范畴。

2.2 资源驱动发展与资源原生性匮乏的矛盾

资源作为乡镇卫生院数字化建设的现实基础和物质基础，它对贯彻落实健康中心理念，推进数字化建设具有最为直接、有效的作用，是数字化建设最为重要的驱动力。然而，在我国现行医疗资源分配体制之下，基层相较于上级医疗机构而言难以获得足额医疗资源，基层医疗资源相对匮乏，难以实现数字化建设的资源驱动。资源驱动与资源原生性匮乏构成乡镇卫生院数字化建设的第二重矛盾。

在资源驱动发展方面，资源与数字化建设是土壤与根茎的关系，土壤的肥沃与否直接关系着根系茁壮与否和植株的成长与否。资源丰富与否直接影响着健康中心理念的践行和数字化建设的进程。从乡镇卫生院卫生人员、卫生经费和卫生设施三个方面来看，2020 年乡镇卫生院卫生人员由2011 年的1165996 人增长至1481230 人[7]185；财政拨款收入由2011 年的506.4555 万元增长至1626.5624 万元、人员经费由440.9566 万元增长至1482.7551 万元[7]186；卫生设施中的床位数量由102.63 万张增加至139.03 万张、万元以上卫生设备数量由289181 台增加至667039 台、房屋建设面积由96935893平方米增加至118706937 平方米[7]85-90。从医疗资源总量来看，在2011 年—2020 年这十年间，乡镇卫生院医疗资源稳步攀升，乡镇卫生院所拥资源雄厚、家底殷实。厚实的现实基础，使资源成为驱动卫生院数字化建设的不二之选。

在资源原生性匮乏方面，资源总量丰富并不能代表资源丰富。尽管乡镇卫生院在医疗资源总数上呈现出巨额数目，但在人均占有医疗资源上尽显不足，寅吃卯粮现象常有发生。同样从卫生院卫生人员、卫生经费和卫生设施三个角度来看，2020 年每千农村人口享有乡镇卫生院人员数从2011 年的1.32 人增加至1.59 人[7]33；每所乡镇卫生院平均财政拨款收入从135.80 万元增加至454.83 万元[7]102，每人享有乡镇卫生院财政拨款数额为89.9 元；每千农村人口享有乡镇卫生院床位数从2011 年的1.16 张增加至1.48 张[7]85。从人均占有医疗资源来看，乡镇卫生院人均医疗资源捉襟见肘，与乡镇卫生院资源总量相比，乡镇卫生院在人均医疗资源分配上略显狼狈，难以维系资源的有效运转和供给，距离资源共享的目标仍存在一定差距。这一症结成为阻碍健康中心理念普及的脖颈梗阻，掣肘着资源驱动乡镇卫生院数字化的进程，是推进乡镇卫生院数字化建设征途上必须攻克的难题。

2.3 数据共享与数据壁垒普遍存在的矛盾

乡镇卫生院数字化建设说到底就是在健康中心理念指导下对医疗数据的归纳、查询和分析，得出具有价值的医疗数据和成果，形成数据资产，推动医疗数据全员共享。但在乡镇卫生院数字化建设的实际操作中，由于卫生院、医务人员和公众在数字化建设上的行为偏差，界限分明的数据孤岛形成。数据共享与数据孤岛构成乡镇卫生院数字化建设的第三重矛盾。

在数据共享方面，推动医疗数据全员共享是数字化建设的应有之义，也是推动公共医疗服务体系现代化的重要着力点。从卫生院方来说，加强数据共享一是有利于增强卫生院信息获取与使用能力，优化信息真实性与可靠性，为后续管理活动提供信息来源；二是有利于卫生院借鉴优秀医疗工作经验、修补自身工作短板，改善自身医疗服务水平，进而推动数字化建设。从医护方来说，一是有利于提升医务人员医技水平，丰富与完善医疗知识储备和知识体系，进一步提升医务技能；二是有利于维持医务人员健康状态，大幅度缩短医务人员单位诊疗用时，降低工作耗时，为医务人员获得更多的休息时间，保障医务人员的健康。从公众方来说，公众能从共享数据中了解最新医疗信息，获得所需医疗资讯，多途径多渠道满足自身医疗需求，享受优质医疗服务，守护自身健康状态。

在数据壁垒方面，由于主体行为偏差，医疗数据难以集合，数据呈现沟壑分明、零散分布的特征，统一数字管理沦为纸上谈兵，数字化建设停滞不前。从卫生院方来说，一是数据的资产化[8]。卫生院对采集而来的数据进行归类合并、统计分析、析出富有价值的数据，形成数据资产。正因为数据资产富有价值，因而在数据共享过程中，即便是在统一数字共享平台的条件下，卫生院未必会同意价值不对等的数据交换与共享。二是数据的单位私有化[9]。医疗数据源于卫生院管理活动和就诊过程，数据产出成本由卫生院承担，卫生院是数据产地。按照成本给付和属地管理思维，数据管理权归属地方部门所有。这便会导致数据的单位私有化，卫生院不愿与其他成员单位共享数据。从医护方来说，一是数字意识根基不牢。部分医务人员仍旧习惯于纸质材料的阅读方式，天然排斥数字工具呈现的数据结果，不愿改变过往的文书传递式的工作方式。二是数据使用的效度的不足。医务人员可以从海量数据中获取海量信息，但海量数据中掺杂劣质的数据也不在少数。医务人员从中抽取所需数据和精确使用数据的难度也可想而知，久而久之数据便成为了抛弃在一旁的信息堆积物。从公众方来说，一是公众数字意识指向性单一。大部分公众知晓数据的获取途径与方式受限，由于公众数字行为局限于查询既往病历、网上挂号，暂未觉醒根据医疗信息变化利用健康数据获取优质医疗资源的数字意识。同时，公众共享数据的意愿不高，数据知情权仅限自身。二是公众数字工具使用受限。公众数据获取能力受制于数字工具，公众并未完全具备数字工具的操作能力，难以准确获取数据信息。在意识平淡和操作受限的双重限制作用下，公众成为数据孤岛。

3 县域医共体背景下乡镇卫生院数字化建设矛盾的纾解之道

3.1 “融理念”

理念是行动的先导。为解决乡镇卫生院数字化建设中存在的问题，实施健康中国战略，必须要摆脱传统卫生健康思维，突破过往思维定式，变革指导理念，将“疾病中心”向“健康中心”转变，把健康理念和数字化建设思想同政策、教育、行动融合，使健康中心的理念融入数字化建设的全过程，助力健康中国落地。

3.1.1 贯彻将健康融入数字化建设的方针

“将健康融入所有政策”的理念由来已久。早在2014 年世界卫生组织便已发布《实施“将健康融入所有政策”的国家行动框架》，倡议推动健康理念与政策的融合，形成被定义为各种机构（尤其是政府）针对健康需求、可用资源及相关政治压力而发表的正式声明或制定的程序，用以规定行动的轻重缓急和行动参数[10]。针对乡镇卫生院数字化建设理念含糊、新旧理念对立的矛盾，引导健康中心理念与数字化建设政策融合不失为一条有效道路。

健康理念与数字化建设政策融合的首要之义是确定健康优先的政策价值观[11]。它要求数字化政策制定主体塑造健康优先的政策思想，把人民健康放在数字化建设政策的首位，形成数字化建设过程中所有政策的共同价值追求，贯彻健康入万策。其次，建立健康理念与数字化建设政策融合的监督机制。健康理念与数字化建设融合不意味着大规模制定若干肆意掺杂健康理念的政策，它需要一个契合实际的监督机制来减少这类现象产生。监督机制需要对健康政策制定过程监督，判断政策内容是否符合健康理念和法律条文，还需要对健康政策执行监督，尽早发现潜在问题，纠正缺陷，改进政策，确保政策安全平稳地推进，防止政策偏航。最后，完善重视公众评价的数字化建设政策评估体系。不容否认，我国已建立科学严谨的政策评估体系。乡镇卫生院数字化建设说到底是优化健康服务，为公众提供更优质健康服务。作为健康服务的服务对象，公众直接接触、享受健康服务，他们对健康服务有着最为直观的感受，他们对健康理念与数字化建设政策是否融合，融合得怎样有着举足轻重的发言权。

3.1.2 构建数字化建设主体健康教育体系

理念深入人心离不开教育，教育是向社会普及先进理念的重要手段。《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》指出国家要建立健康教育制度，保障公民获得健康教育的权利，提高公民的健康素养。从法理上为教育和引导数字化建设主体塑造“健康中心”理念提供了保障。进入疫情常态化防控以来反复爆发的新冠疫情，再一次反映了我国公共卫生体系的短板。加强国民健康教育势在必行。

健康教育公共服务从属于公共医疗卫生服务[12]，是推动落实健康理念的有力工具。同时健康教育服务又具有公共物品属性[13]。现阶段，数字化建设主体对健康教育的认识不到位，乡镇政府单纯将健康教育视为卫生院职责、乡镇卫生院将其视为简单的宣传口号、医务人员受困于繁重医诊任务无富余精力开展活动、公众对健康教育一知半解，健康教育难以真正落地。为此，健康教育供给主体要深化对健康教育的认识，破除健康教育“一家负责”陈旧观念，转变单一服务思维，将健康教育服务纳入服务范围，多方位多角度共同推动健康教育落地。其次，优化多元主体参与的健康教育体系。数字化建设主体兼具卫生院数字化建设主体和健康教育服务供给主体双重职能，对数字化建设主体的教育是健康理念与教育融合的重中之重。他们对健康理念的认同与否、理解深刻与否与数字化建设成败直接关联。因此，要明确健康教育中的政府主导，卫生院重点推进，着力强化基层卫生人员健康意识和健康能力；引入多元主体参与健康教育体系建设[14]，推动健康教育入学校入书本，支持社区健康教育体系建设，鼓励公众参与健康教育宣传和普及。形成政府、基层医疗卫生机构、学校、社区和公众的“N+”健康教育参与格局。最后，创新健康教育服务形式与知识内容。现有研究指出公众期望参与的健康教育形式更迭[15]，短视频、微信等新媒体形式的健康教育更受公众青睐，采用新形式的健康教育无疑是促进公众接受健康知识内容的一种有效途径。另一方面，新媒体的应用把传统的健康知识、音像、纸质资料、健康讲座数字化，实现健康知识上网，及时更新健康知识，破除落后观念，与数字化建设形成联动，更为健康教育服务供给主体开展健康教育服务提供便利。

3.1.3 重构数字化建设主体健康行动工作

“实践是检验真理的唯一标准”，理念能否被接受必然要通过实践的检验。《国务院关于实施健康中国行动的意见》《健康中国行动（2019-2030 年）》《健康中国行动2022年工作要点》《“十四五”国民健康规划》等文件指出要推动以治病为中心转变为以人民健康为中心，以行动促进理念变革。这些政策文本对我国卫生健康领域作出了总体规划，为数字化建设主体开展健康行动、践行健康理念提供指引。

数字化建设是一个庞大且系统的工程，涉及范围广、业务组成繁琐，单一主体独力难支。在这一背景下，寻求多主体合作，增强政策推力成为促进数字化建设的不二之选。行动者网络要求乡镇政府、乡镇卫生院、医护职工、乡镇居民等主体，构建以信任为核心，以实现人民健康为共同愿景的“乡镇政府—乡镇卫生院—医护职工—乡镇居民”四位一体行动网络，合力共同推动数字化建设。其次，实行健康行动项目制管理。乡镇医疗资源有限、资源束缚性大，难以开展大规模和大成本的健康活动。因此，实行健康行动项目管理，集约使用医疗资源，可较大程度上缓解因资源不足而导致的健康政策流产和政策失效。同时，项目管理将健康行动按照内容、属性等条件，进一步对健康行动细化和分门别类。这为乡镇政府发挥政府高位推动与主导能力，乡镇卫生院主动承担健康行动工作主力，企业、学校、社区、居民等多方主体联合行动提供了活动依据。最后，加强健康行动质量监测工作。与健康政策类似，健康行动也可视为一项健康政策。但二者的不同点在于健康行动是一项更为实质化与具象化的活动，它涉及到健康的具体操作与实施，是与公众直接接触的行为活动。而同时，公众是否体验到健康行动的益处，其健康状态是否得到维持，便是健康行动的目的所在。因此，为避免健康行动流于形式和换汤不换药，开展健康行动的质量监测就显得颇为重要。

3.2 “优资源”

3.2.1 统筹布局县乡卫生人力资源

人力资源是困扰乡镇卫生院数字化建设主要症结所在。一般而言，乡镇卫生院相较于县级城市卫生人力资源要匮乏，高层次人才稀缺，发展受限。尽管国家开展紧密型县域医共体以期提升基层医疗卫生服务水平，但人才队伍存在诸多问题，乡镇卫生院发展始终停滞不前，更遑论卫生院数字化建设。同时硬件、人员编制、薪酬待遇、设备等资源相对较少[16]，乡镇卫生院往往招聘不到高学历、懂数字化的专业技术人员，留不住专业技术的骨干。

因此，针对掣肘卫生院数字化建设的人力资源困境，需要综合施策。一是增强乡镇卫生院的留人能力。要重新梳理县乡可持续的利益分配机制和考核机制，平衡县乡之间的发展，提升对基层卫生人力资源建设的重视度及投入水平，加大卫生院数字专技人才补贴。同时以紧密型医共体建设为契机，优化县域医疗卫生服务体系，建立县乡医疗同质化服务，搭建县域一体化医卫服务平台。

二是树立县乡医卫人员统一管理观念。数字医卫人才的稀少使得县乡医疗机构处于人才争夺状态。数字医卫人才可以无障碍上下流通必须要依靠统一管理。二者要树立共生理念。县级医院要统筹调配卫生人力资源，构建合理、高效的管理模式，打通人员流动渠道，用活现有存量资源，真正做到人力资源下沉卫生院，帮助卫生院实现数字化发展。卫生院要高效使用优质人力资源，合理安排人员岗位，因材设职、因材设岗，充分使用优质人资全面疏通卫生院业务流程，全力推进数字化建设。

三是推进“编制池”订单式医学人才招聘。随着健康中国战略的推进，基层医疗卫生机构将成为大量卫生和健康工作的落脚点，乡镇卫生院必然成为未来卫生健康工作的主战场，卫生院人力资源短缺问题会更加突出。因此，县域政府要高度正视未来乡镇卫生人力资源困境，联合医卫机构、编办、财政等多方政府机构共筑“编制池”，发挥事业单位编制在人员招聘中的重要作用，重视和推进农村订单式医学生招聘[17]，寻求与医学院的通力合作，建立与实际工作相适宜的医技学习平台，并通过完善乡镇医务人员保障、激励等手段，减少人才流失，以“稳现量、引新流、促提升、提激励、增活力”为原则，在新形势下建立健全符合乡镇卫生院实际的人力资源管理制度，力求逐步从根本上解决卫生人力不足的难题。

3.2.2 强化卫生院公益定位和经费支持

财政资源是制约卫生院数字化建设的根本。乡镇卫生院财政收入来源本质上来源于政府全额拨款。同时乡镇卫生院财政数额远低于县级医院，医疗卫生服务水平也难以相提并论。随着健康中国战略推进和紧密型县域医共体建设，乡镇卫生院的重要性再一次提及。但是作为二者共同施政基础的乡镇卫生院因资源投入不足呈现疲态，数字化建设停滞不前，难以达到政策目标有效实现的要求。

因此，针对乡镇卫生院面临的财政窘境，需要综合施策。一是乡镇卫生院职能的再定位。乡镇卫生院是政府为公众综合提供预防、医疗、保健、康复、健康教育和计划生育技术指导六位一体服务的最底层的卫生医疗机构，是典型的公益性质事业机构，是守护公众健康的第一道防线，在我国基本医疗卫生体系中占有基础性地位，是基础之中的基础。倘若放任卫生院自行筹措经费或是引入市场成分进行数字化建设，这在很大程度会抬高公众获取医疗服务的门槛和成本，侵害公共医疗服务的公平性与可及性。但同时，捉襟见肘的卫生院财政预算使得卫生院难以承担庞大而繁杂的基础医疗卫生任务。因此，政府必须要认清乡镇卫生院的职责所在，以紧密型县域医共体建设为契机，统一县域公办建制卫生机构属性，结合本地具体实际因地制宜选择公益一类或公益二类管理办法，在事权与财权等方面给予便利，强化卫生院财政支撑。

二是合理的卫生经费分配与医保基金支付方式变革。医保是引导医院和医务人员行为，合理控制患者费用、纵横整合县镇村三级医疗网络的利器。数字化建设成本高昂，在卫生院财政不足的情况下，又要推进数字化建设，基层医疗卫生机构难免会打医保基金“算盘”的主意。因此，政府要重新划分和构建县乡医疗机构的得利机制，给予乡镇卫生院更多经费支持和支配权力，让利于乡镇卫生院；另一方面要改革医保支付方式，引用和采纳“县域内总额打包支付，结余留用，超支自付的方式”[6]，从开源、节流和效益的角度督促乡镇卫生院高效、合规和正确使用医保基金。

3.2.3 改革乡镇医务人员薪酬制度

薪酬是决定乡镇卫生院人员去留的重要因素。没有人才的数字化是发展不起来的，空有数字化却无优质人才的数字化是失败的。从上文可知，我国医疗资源分配呈现倒金字塔式分配结构，乡镇卫生院处于我国医疗资源分配的底端，卫生院所获得的资源少，卫生院人员的薪酬待遇也相对其他层级的医务人员来说更低，他们所得到的满足感越少，能吸引到新兴人才的可能性就越小。长此以往便会产生“内笼络不住专业技术骨干、外招揽不到数字技术人才”现象。因此，政府一方面要建立符合乡镇医务人员劳务价值的薪酬体系，医务人员培养时间长、培养投入大，其薪酬体系必须符合医务人员培养的价值规律，遵循多劳多得的劳动分配原则，增加乡镇医务人员收入，提升乡镇医务人员的满足感、获得感、幸福感。另一方面，在已有“编制池”的基础上，按照“老人老办法、新人新办法”的原则，确定人员编制归属。对新进人才实行“县招乡用、定期轮换、长期培养”办法，稳固和优化乡镇医务人员职业生涯道路，延长职业寿命。

3.3 “培素养”

数字化建设主体的素养是乡镇数字化建设能否落地、乡镇数字化能否任重致远的重要因素。对数字化建设主体实行素质改造，必须从共享素养、数字素养、健康素养三个方面对数字化主体进行培养。

3.3.1 优化过于简单化的共享素养培养模式

共享是乡镇卫生院数字化建设永恒的主旨。推动卫生院数字化建设的最终目的就是为了有效构建全民共享的医疗服务体系。数字化建设主体的共享素养是深刻影响数字化建设进程的重要因素。因此要从供给侧和需求侧两端发力，统筹国家、社会、个人三个层面以及政府、卫生院、医务人员、公众四大主体，大力推进共享素养培育工作。一是要基于全面开放准则，打破培育共享素养的制度屏障。从整体出发，加强宏观调控，在整体发展方向上给予一定的指引，转变管理方式，完善促进数字化建设主体共享的相关机制与制度，遵循“以公开为常态，不公开为例外”的信息公开原则，全面开放数据获取，给予培育共享素养制度支持。二是基于隐私保护准则，保留隐私存在空间。在共享素养的培育过程中必然会存在要么一切共享和要么一切都不共享两种倾向。公民享有的隐私权是基本人格权利，是宪法赋予的不可撼动的权利。其他主体同样具备保留隐私的权利。因此需要设立一个不一样的隐私保护模式，即注重共享更注重隐私保护。

3.3.2 变革单向输入式的数字素养培养模式

数字素养孕育于数字时代的大规模数字技术应用实践，是社会主体在数字社会学习工作生活应具备的数字获取、制作、使用、评价、交互、分享、创新、安全保障、伦理道德等一系列素质与能力的集合[18]，是乡镇卫生院数字化建设得以实现和数字化长足发展的重要因素。因此，要从数字素养的能力层、认知层、参与层三个层次共体发力，提升卫生院数字化建设主体的数字素养。一是要在既有的数字媒介技能的基础上，顺应智能传播的发展趋势，重视培育信息获取能力，采用分析可视化、信息可故事化的传播方式，潜移默化地提升数字化建设主体数据素养。二是要引导数字化建设主体树立对新技术发展保持开放的探索和创新态度，鼓励数字化主体主动了解、主动接纳新技术。同时要重视数字技术的人文教育，避免唯技术论和唯数据论。三是要重视数字化建设主体的回应性。数字素养的培育不应是单向的知识输出与接纳，还应着重提高主体在培育过程中的参与性，加强数字素养培育的双向互动，构建沉浸式培育模式。

3.3.3 建立循序渐进式的健康素养培养模式

健康素养是指个人获取和理解基本健康和服务，并运用这些信息和服务作出正确决策，以维护和促进自身健康的能力。国际著名公共卫生教育专家Nutbeam 对健康素养进行了分层研究，他提出健康素养的三大层次，即基本/功能素养、交际/沟通素养与批判性素养[19－20]，与我国提出的健康素养的理解、获取与应用相对应。健康素养就是健康中心理念最明显体现，它不仅是乡镇卫生院数字化建设的重要目的，更是实现卫生院数字化的重要内核。因此，要从数字化建设主体对健康素养的理解、获取和应用三个层级共同培育，塑造数字化建设主体的健康素养。一是要重视和加大健康教育力度。健康教育是提升健康素养的重要途径，健康素养的高低直接影响到国家的健康教育水平。总的来说，要根据主体的不同特点，因地制宜、因材施教，有针对性地开展健康教育，从而一定程度上实现人人掌握健康知识，人人具备健康素养。二是加深数字技术与健康素养培育的融合。以数字技术为基础，以网络为载体的新技术新媒体条件下的健康传播，具有受众广泛、即时性强、信息量大、互动共享等优势和特征，充分发挥新技术对健康传播的优势，满足主体便捷获取健康知识、健康信息的需求。三是重视健康知识的再解读工作。健康知识涉及众多医学专业知识，不同主体能力不同，他们对健康知识理解非常有限，为此需要权威机构对健康知识进行再解读，以更生活化、口语化的表达模式传播健康知识，提升主体对健康知识的运用，促进其健康素养的提高。