我国碳排放权交易信用监管制度基础研究

孙之惠

（华北电力大学，北京 102206）

0 引言

研究信用监管是深入分析碳排放权交易监管的基础之一，我国现存的信用监管体系和实践机制为碳排放权交易信用监管提供了具体、可靠的制度支持。

信用监管是政府监管制度创新的衍生产物，是一种新型的监管工具。信用监管是指相关监管主体在收集相对人的信用信息基础上，以一定的指标对不同责任方进行分类、评估和核查，进而采取不同的奖惩措施，最终实现政府全过程监管的行为过程。此外，诚信既是中华民族的传统美德，又是现代法律要求的原则之一，信用监管也正是一种基于“信用”的政策工具[1]。信用监管作为一种新型的监管工具和政策工具，展现出了精准监管、分类分级监管等监管理念，可以有效提高政府监管效率，能够释放市场经济活力，现已经逐渐发展为监管领域的基础性制度。

碳排放权交易信用监管的发展是我国碳排放权交易监管体系日益完善的内在需要。如今，虽然监管部门已通过出台一系列法律法规初步建立起碳排放权交易监管的制度体系[2]，但实际上，我国碳排放权交易市场启动较晚，很多机制还在试行、探索阶段，与之相对应的监管制度尚不够健全，这就难以避免碳排放权交易在监测、核查、履约等环节出现不合乎信用规范的问题。

综上，笔者通过梳理碳交易监管机构发展现状、碳排放权交易信用监管的政策发展和制度依据等，归纳总结碳排放权交易市场的信用监管制度基础，为碳排放权交易信用监管制度体系的发展和完善提供依据。

1 我国碳排放权交易的信用监管机构设置与主要职责

中国碳排放权交易信用监管的职责管理部门主要是国家发展和改革委员会（NDRC，以下简称国家发改委）、生态环境部及其他相关机构。国家发改委是中国的宏观经济管理机构，负责经济和社会发展的规划与管理。在碳市场建设中，国家发改委被赋予了监督和管理碳交易的职责。碳排放权交易在不同层面和领域中受到监管，因此相关的政府机构不仅限于上述提到的机构。

1.1 国家发改委和生态环境部

2007 年国务院发布了《国务院关于成立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组的通知》，宣布成立国家应对气候变化并负责节能减排工作的领导小组，其前身最早为1952 年成立的“国家计划委员会”，并于1998 年更名为“国家发展计划委员会”[3]。而后，随着新一轮机构改革的推进，2003 年其被一同纳入了原国家经贸委和原国务院经济体制改革办公室的相关职能，因而更名为“国家发展和改革委员会”。国家发改委在碳市场中起着重要的监管作用，负责碳市场的发展规划、政策制定、碳排放配额的设定以及对整个市场进行监督和管理。

具体来说，以下是国家发改委在碳交易信用监管中的主要职责。1）碳市场规划和政策制定：负责制定碳市场的发展规划和政策框架，包括设定碳排放配额、规定交易规则、制定市场机制等。2）碳排放配额分配：负责制定和分配碳排放配额，以确定各个企业的排放权。这涉及对不同行业和企业的碳排放水平进行评估和设定相应的排放目标。3）碳排放交易规则制订：制定和监督碳交易的具体规则，包括交易市场的运行机制、交易的时间和地点、参与者的资质要求等。4）监督与执法：对企业的碳排放数据进行监督审核，确保企业遵守碳市场的规定，同时会设立相应的执法措施来处罚违规行为。5）碳信用管理：碳信用是碳交易的核心，国家发改委会设立信用管理制度，确保碳信用的真实性和可追溯性。6）监督碳市场运行：国家发改委监督和管理碳市场的正常运行，负责审核碳市场参与者的资质、监测市场交易活动、确保市场公平竞争等。7）设定碳价：碳市场的一个重要组成部分是碳价的形成，国家发改委会参与制定碳价格的机制，以确保价格的合理性和市场的平稳运行。8）信用监管具体职责：国家发改委负责监管碳信用，确保信用的真实性和可追溯性，包括审核企业的排放数据和报告，以及管理碳信用的发放和交易等。

2018 年碳排放权交易市场监管部门发生了变更。根据中共十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》中“深化国务院机构改革”以及中共中央印发的《国务院机构改革方案》，新组建了生态环境部，自此全国碳排放权交易监管由生态环境部主要负责。

2018 年生态环境部着重提及了碳排放权交易的核心工作，明确了制度建设是其工作的重点内容，出台了全国统一的碳排放权交易基础性制度——《碳排放权交易管理暂行条例》；同时明确宣布加快推动相关配套制度的制定，包括针对企业排放报告的管理办法、针对交易的管理办法以及针对核查机构的管理办法等。生态环境部主要负责环保政策制度的执行和监管，在碳市场中，它参与审核各排放单位的排放数据和报告，确保相关单位遵守环保相关法律法规。此外，生态环境部也进一步推动碳排放权交易市场的信用相关建设：1）建立中央碳排放数据系统与地方碳排放数据系统相连接的全国碳排放数据系统；2）建立全国碳排放权注册登记信息系统和碳排放权交易信息系统；3）对重点排放单位的历史碳排放数据报告、核算与审查进行监管，并制定相应的监测计划等。

1.2 碳排放权交易所

截至目前，我国有9 家存在配额成交的碳排放权交易所，分别是北京绿色交易所（原北京环境交易所）、天津排放权交易所、上海环境能源交易所、广州碳排放权交易中心、深圳排放权交易所、湖北碳排放权交易中心、重庆碳排放权交易中心、四川联合环境交易所和福建海峡股权交易中心[4]。其中福建海峡股权交易中心是福建省指定的碳排放权交易机构，提供碳排放权交易等服务，交易种类有福建省碳配额、国家核证自愿减排量（CCER）和福建省林业碳汇等[5]。

交易所是碳排放权自律监管的主体，如广州碳排放权交易中心于发布的《广东省碳排放权管理和交易办法》中，明确规定了要求相关责任方实时发布交易量、交易价格和交易行情等信息，及时披露交易活动的重要信息；对控排企业及相关机构建立信用档案，及时发布、记录和整合碳排放权交易管理过程中的信用信息[6]。此外，福建省碳排放权交易工作协调小组发布的《福建省碳排放权交易市场信用信息管理实施细则(试行)》中，详细从信用信息采集、信用信息评价、监督和管理等方面对交易信用进行了规则制定，将碳排放权交易市场信用信息分为履约类信息、核查类信息和交易类信息并界定三者范畴，针对失信主体制定了具体的惩戒措施。

1.3 第三方核查机构

碳交易第三方核查机构是指具有一定资格和能力，根据已有的核查制度、技术标准和程序要求等，对本地纳入配额管理的单位提交的碳排放报告进行核对和审查，出具独立的核查报告并承担相应责任的专业核查机构[7]。设立核查机构既是碳排放交易后续最重要的制度建设内容之一，也是碳排放交易市场成功运作的基本保证。

2014 年国家发改委发布的《碳排放权交易管理暂行办法》中“核查与配额清缴”规定了核查机构的职责，即对排放主体根据“国家标准或国务院碳排放权交易主管部门制定的有关温室气体排放核算与报告指南”“排放主体备案的监测计划所制定的上一年度温室气体排放报告”这两项标准进行核验与审查，并出具核查报告，排放报告与核查报告均交由监管部门审定。现如今，上海、江苏和福建等地制定了针对第三方核查机构的管理办法，相关核查机构需严格按照当地的管理办法对排放主体进行认定与核查。

2018 年碳排放权交易监管机构职责由发改委转移至生态环境部后，2019 年生态环境部公布了《碳排放权交易管理暂行条例》，其中提及了“核查机构应当遵守国务院生态环境主管部门制定的核查技术规程，确保核查报告的真实准确，不能弄虚作假、泄露重点排放单位的商业秘密”。第三方核查机构的核查经费纳入中央预算，不得向排放主体收取任何费用，核查机构承担了一定的监管职能。

在我国，碳市场的监管还涉及多个部门的合作，包括环保部门、金融监管机构等。财政部的监管职责涉及碳税政策的制定和执行；金融监管机构要确保市场交易的合规性和金融稳定性。因此，监管体系可能会在不同层面和不同部门之间进行协调，形成一个协同工作的监管网络，以确保碳市场的有效运行和信用监管。其中，笔者主要分析发改委、生态环境部、交易所及第三方核查机构的信用监管。

2 我国碳排放权交易信用监管的制度依据

2.1 国务院制定的规范性文件

国务院主要是通过制定规划、设置机构等方式对碳排放权交易工作进行监管[8]，如2012 年国务院发布《国务院关于印发“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知》，在具体的工作方案中就有专门的“探索建立碳排放交易市场”章节，但对于更为细节的监管机制如何构建并没有详细说明。碳排放权交易信用监管作为一项具体的监管制度，目前为止与其相关性较强的由国务院制定的规范性文件是2022 年3 月印发的《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》，该意见为碳排放权交易信用监管的发展提供了宏观的政策指引，但具体执行还需要更具体的实施细则作为支撑。

2.2 国家发改委和生态环境部制定的规范性文件

碳排放权交易的监管职能在2018 年机构改革时发生转变，因此国家发改委和生态环境部这两个部门都制定和发布过一系列规章来对碳排放权交易进行监管，其中与碳排放权交易信用监管最为密切的是各部门规章。2014 年国家发改委公布了《碳排放权交易管理暂行办法》，目前这部规章已被替代，但其中对于碳排放信息披露、碳排放权交易相关行为信用记录和碳排放权交易“黑名单”等典型碳排放权交易信用监管内容均有所涉及，并且已在实践中沿用下来。2016 年国家发改委公布了《碳排放权交易管理条例（送审稿）》，取代了《碳排放权交易管理暂行办法》。在国家发改委公布的送审稿中同样有“信用管理”这条专门的碳排放权交易信用监管规定。

2018 年碳排放权交易监管职能由国家发改委移交至生态环境部之后，我国碳排放权交易已经由试点地区向全国碳市场规模过渡[9]。出于建设全国碳排放权交易市场的实际需要，同时为了进一步促进全国碳市场的稳定运行和繁荣发展，生态环境部于2020 年12 月31 日公布了《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称为《管理办法》），这是一部规范全国碳排放权交易及相关活动的部门规章，取代了2016 年国家发改委公布的《碳排放权交易管理条例（送审稿）》的地位，全国碳排放权交易市场开展交易及相关活动都要遵守该办法的监督管理规定。《管理办法》对监管原则、交易主体、制度框架、监管框架、实施流程与各方权责等进行规范，是当前开展碳排放权交易活动的主要制度依据。碳排放权交易在实践中包含登记、交易和结算3 个基础性环节，生态环境部依据《管理办法》分别制定了3 部管理规则。这3 项规则于2021 年由生态环境部发布实施，旨在进一步规范全国碳排放权登记、交易和结算活动，保护全国碳市场各参与方的合法权益[10]。这3 项规则确定了碳市场交易和履约的准则，但交易细则规定仍需进一步细化。这3部管理规则作为《管理办法》的重要补充，组成了“1+3”规范性文件，构成了全国碳排放权交易活动的主要监督管理规范，“1+3”规范性文件均从不同程度上涉及了碳排放权交易信用监管。

2.3 地方政府及生态环境主管部门制定的规范性文件

国家发改委于2011 年发布《国家发展改革委办公厅关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，明确了北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳七省市开展碳排放权交易试点。福建省于2016 年启动碳交易市场，国内第8 个碳交易试点应运而生。随后，各试点陆续制定了碳排放权交易监管的政府规章或政策文件。目前，全国碳市场已经建立并将发电行业纳入其中，我国不再支持新增地方试点，地方碳排放权交易市场正在逐步向全国碳市场过渡。此时地方碳排放权交易市场依旧处于相对独立状态，保持正常运行，试点地区也都建立起各自的管理办法对碳排放权交易进行规范[11]，其中有部分地区依据的制度依然是由地方发布的，如当下北京市沿用2014 年制定的《北京市碳排放权交易管理办法（试行）》，这一管理办法自2014 年之后无再修订；而有些地区随着监管部门的变更以及全国碳市场的建立，已出台了新的管理办法，如广东省于2020 年公布了新修订的《广东省碳排放管理试行办法》。在我国最早的8 个试点省市发布的监管文件中，或多或少均涉及了碳排放权交易信用监管的相关规定，特别是福建省于2016 年出台的《福建省碳排放权交易市场信用信息管理实施细则（试行）》，是具体针对信用信息的监管制度。

中央与地方各层面的制度是相辅相成、互相补充的，且目前来看，地方制定的制度更为详细一些。除了以上已经公布并应用的法规外，当下生态环境部的“碳排放权交易管理暂行条例”“呼之欲出”，意在进一步完善碳排放权交易信用监管的制度体系。生态环境部重点是在碳排放权交易市场的运行中发现新情况、新问题，据此来做进一步优化，对以往的准则和条款做出新的修改，主要针对以下3 个方面：1）加强党的领导；2）完善数据质量管理；3）强化法律责任，对于重点排污单位、技术服务机构和第三方核查机构等篡改数据的行为划分更严格的法律责任[12]。上述公开的制度中都有关于碳排放权交易信用监管的规定，可见碳交易信用监管的重要性愈发凸显。因此，在研究碳排放权交易监管制度基础时，需要高度重视《管理办法》的规定，一些重要的制度创新可能在不久的未来成为现实。

3 我国碳排放权交易信用监管的具体规则

3.1 交易信用记录规则

碳排放权交易信用记录规则是进行碳排放权交易信用监管的基础性规则，无论是中央层面的部门规章还是地方层面的政府规章，都针对碳排放权交易的信用信息规定了记录规则。如上文提到的国家发改委发布的《碳排放权交易管理暂行办法》中就明确要求各级碳排放权交易主管部门对碳排放权交易参与主体的相关行为进行信用记录，并要求将其纳入关联的信用管理体系之中。2019 年生态环境部发布的《碳排放权交易管理暂行条例》（征求意见稿）中同样有相似的规定，但与前述规定相比，生态环境部的征求意见稿将参与碳排放权交易市场主体的失信行为进一步明确为“有关违法行为”。而在试点地区北京，对于违反规定的报告单位及第三方核查机构，监管部门都会对其违规行为进行通报，并且还会将违法信息纳入企业信用信息系统。因此，综合上述规定可得，碳排放权交易信用记录的对象是碳排放权交易市场的所有参与主体，主要有重点排放单位、第三方核查机构、交易机构等单位和个人等；信用记录的重点内容是上述主体在从事碳排放权交易过程中的违法行为。正是有了明确的信用记录规则，碳排放权交易信用监管才是客观上存在并有效的，也证明我国明确将碳排放权交易管理纳入到了信用管理之中，为后续完善和充实碳排放权交易信用监管制度提供了基础。

3.2 交易黑名单规则

“黑名单”是我国信用监管领域中频繁使用的制度，也是信用监管诸多手段中最具有威慑力、严格性的举措之一。在碳排放权交易信用监管领域，同样对“黑名单”的适用存在明确规定。国家发改委于2014年发布的《碳排放权交易管理暂行办法》，指出了由碳排放权交易主管部门承担建立“黑名单”制度的职责，当碳排放权交易参与方出现失信或严重违法的行为时，监管部门应当及时依法将其列入碳排放权交易“黑名单”中，并且还要依法对其进行曝光。

除了中央层级的规定，许多地方也设置了碳排放权交易信用监管的“黑名单”制度。如上海市为了保证碳排放核查数据的真实性与核查工作的规范性，侧重于对第三方核查机构的核查行为进行监管，通过专门文件确定了针对第三方核查机构的“黑名单”制度。在上海市出台的《上海市碳排放核查第三方机构管理暂行办法（修订版）》《上海市碳排放核查第三方机构监管和考评细则》两部文件中，列举了纳入黑名单的具体情形与法律后果，并额外增加了“第三方核查机构考评不合格也将纳入黑名单”这一内容。相比之下，上海市的规定更为严格、详细，对于第三方核查机构从事碳排放核查工作的规范性、合理性提出了更高要求。

通过总结以上规定可知，碳排放权交易信用监管构建的“黑名单”制度，重点规范对象是碳排放主体及第三方核查机构，被列入碳排放权交易信用监管“黑名单”的后果主要是资格限制、从严监管、声誉受损等。

3.3 信息披露规则

碳排放权交易信息披露是我国碳排放权交易信用监管的重要内容之一。通过企业积极主动地进行信息披露，监管部门及社会公众可及时获得该企业自成立至经营存续期间的全流程关键信息。信用监管相比于传统监管更加注重企业的信息披露情况，完整、准确、高质量的信息披露意味着企业具备良好信用基础，对于推动行业自律、方便政府和社会监督具有显著作用。企业的信用信息内容丰富、种类多样，鉴于碳排放交易的特殊性，碳排放权交易信用监管重点是要求碳排放权交易主体主动进行相关信息披露[13]。

生态环境部制定的《碳排放权交易管理办法（试行）》中对碳排放信息披露进行了规定，具体是重点排放单位的定期报告制度。定期报告制度的基本内容如下：1）重点排放单位应当根据生态环境部的具体规定细则，制作本单位上一年度的温室气体排放报告；2）在报告制作完成后，排放单位既要将报告定时上报省级生态环境主管部门，还应向社会大众公开报告以接受社会监督；3）重点排放单位需保证报告内容的真实、完整，并且涉及碳排放报告的数据资料保存不少于五年。如果排放单位未按照规定履行碳排放报告义务，生态环境部门有权依照规定对其进行处罚。

地方层面也均规定了碳排放信息披露等相关内容。以天津市为例，天津市规定了相关企业应发布二氧化碳重点排放源报告，若企业年度碳排放达到法定标准，该企业须在次年第一季度前将上年度碳排放情况编制成汇报，并上交至生态环境局。

碳排放交易信用监管中有关碳排放信息披露的规定强化了对重点排放单位碳排放行为的约束，为监管部门和社会公众了解重点排放单位生产经营过程中的实际环境信息拓宽了渠道，是契合我国“双碳”目标的有效监管手段。

4 总结

碳排放权交易是基于市场机制发挥作用的政策工具，市场可以实现资源的最优配置，但有时也会出现失灵状态。因此，碳排放权交易必须有政府监管介入，以保证碳排放权交易始终在规范的轨道内运行，真正发挥其价值。在我国碳排放权交易制度不断发展以及社会信用体系逐渐完善的过程中，碳排放权交易信用监管已经不再是一个无足轻重的问题，其意义正在逐渐凸显。

在我国“碳达峰、碳中和”的目标愿景下，碳交易市场中每发生一起违法违规案例，都会对大气生态环境造成不可逆的后果，拖延我国双碳目标的实现进程。因此，碳排放权交易迫切需要优化监管方式，提高监管效能，构建更为精准、长效的监管机制以保障碳排放权交易的合法合规。

当前全国碳市场正在不断发展，各项制度规则都在丰富完善，碳排放权交易信用监管的出现和发展，是提高碳排放权交易监管效能的关键所在。对碳排放权交易信用监管制度基础进行研究，是我国碳排放权交易市场发展的内在要求，有助于促进优化我国现有的碳交易监管制度体系，推动我国碳市场长期繁荣、稳定发展。