家庭在基层治理中的地位及其作用机制研究——基于“家和智联”的基层治理探索

程成

（中共杭州市富阳区委党校，杭州 311400）

党的十九届四中全会提出要注重发挥家庭家教家风在基层社会治理中的作用。党的二十大首次将“加强家庭家教家风建设”写入党代会报告，进一步凸显了家庭在国家发展、民族进步、社会和谐中的基石作用。家庭作为社会发展和基层社会治理的逻辑起点，必然是基层社会治理绕不过去的一个重要节点。尤其是随着社会经济发展而产生的复杂利益诉求和社会矛盾纠纷，家庭往往成为利益和矛盾交织的焦点，同时，家庭的功能作用也随之发生着重大的时代变迁。这种转变带来的系列社会溢出效应，对基层社会治理提出了新诉求、新问题和新挑战，急需基层社会治理工作的高度关注。因此，把家庭作为基层社会治理的对象和单元，摆在更加突出的位置，理应成为新时代基层社会治理的应有之义。

一、问题提出：家与国家治理

家庭在社会治理结构中的作用及其价值已引起部分地方的重视和响应，比如深圳A 区构建的情感家事纠纷智慧联调体系，浙江省B 区构建的“家和智联”基层社会治理创新体系等。尤其是B区“家和智联”实践，回应了家庭和社会转变的新诉求，借助数字化手段，从家庭切入社会治理，以家庭为社会治理单元、以家事为社会治理重要对象、以家和为社会治理实现目标，但作为一项以家为核心要素的探索，还存在一些实践和理论上的困惑，主要是对家庭在基层治理体系中的定位不明，对其角色和地位认识不清晰。因此，系统梳理家庭在国家治理体系中的角色及其作用，并在此基础上探讨家庭作用发挥的路径，对于指导当前的基层治理创新具有重要意义。

自古以来，中国的“家”便与国家治理有着密切的联系，形成了“家国一体”的国家治理格局。当前在我们重新找回国家治理体系中的“家”时，有两个趋向：一是国家治理体系和治理能力现代化的过程需要纳入家庭这一基本治理单元；二是家庭时代角色和功能地位的变化也急需国家的支持。相应的，对家与治理关系的论述主要聚焦于两个视角：

一是纳入国家治理视野下的家。费孝通［1］、梁漱溟［2］等学者认为中国社会是“家本位”的社会。西方社会以个人主义为基础，但韦伯［3］、费正清［4］等学者认为家庭在我国具有十分重要的作用，甚至将我国政府称为家产制政府。而政治学者则是从国家、政策和治理的角度来认识家。徐勇［5］最早从“家户”的视角来认识“家”的历史功能，提出了家户制的本源性制度概念。他认为：“以强大的习俗为支撑的完整的家庭制度和以强大的国家行政为支撑的完整的户籍制度共同构成的家户制，是中国农村社会的基础性制度或本源型传统。”传统中国的治理体系是建立在家户制基础上的，国家统治直接面对的是家户，形成家国共治的格局。黄振华［6］认为在推进国家治理体系和治理能力现代化的总体背景下，“家”的治理功能一再被置于国家政策话语之中，正是源于中国国家治理进程中深厚的家户根基。这就把家纳入国家治理的视野之下，并形成了一系列相关研究成果。因此，在传统中国，家户既是国家治理的根基，也是社会自治的单元，始终处于国家治理体系基础性的地位，并构成中国国家治理现代化的逻辑起点和“给定条件”。

二是国家治理体系中家的地位功能。这里主要是指家庭在国家、社会和基层治理体系中的定位及功能作用等。由于传统国家向下的治理能力受限，家户对于弥补这种能力上的不足具有重大意义。徐勇［5］认为，传统时期国家之所以不必直接下乡，正在于家户自身具有的政治和经济功能，这种功能服务于国家汲取资源的需要，同时也起到对个人的保障作用。李伟［7］从民法典的呈现和转型中详细分析了家户在现代社会国家治理中的重要作用。而家户的功能与国家治理能力是紧密相连的。一方面，国家治理能力的弱化构成了家户功能强化的重要前提。如费孝通［1］认为当国家能力不足以为乡村社会提供足够保障时，则只能依靠家族和家庭。另一方面，家户功能随着国家治理能力强弱而变化。如邓大才在研究这一问题时，就探讨了二者之间的负相关关系。还有学者认为家户构成了基层社会治理的基础，要在尊重的基础上积极利用好这一传统，发挥其积极功能。

综上，达成三点共识：一是家是中国传统的一个重要社会因子和治理要素，发挥了重要的作用；二是家的功能作用随着时代的发展呈现出不一样的特点，但最核心的功能作用始终存在，并没有被解构；三是家、家庭、家户理应也必须被纳入国家治理体系中来，发挥其时代价值。只是在当前时代变迁之下，这样的基层鲜活实践还较少，对于家庭作用功能的发挥还缺乏系统的历史性考察梳理，对于重新发挥家庭时代功能还缺乏清晰的路径。

二、找回家庭：以家为价值取向的时代重构

原点决定路径，原型规制转型。习近平总书记指出，我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。作为国家治理体系的重要组成部分，社会治理亦是如此。回顾历史，“家”无疑是中国文明构成的总体性范畴：它既构成中国社会治理现代化的逻辑起点和“给定条件”，也成为中国文化意义与价值的发源地；它既是社会最基本组织，也是精神安放之地。

（一）传统社会形成以“家”为原点的治理结构

“家户”形成了传统社会的基本治理单元。在中国历史演进过程中形成了特有的基本治理单元——家户，由此产生具有深远影响的家户制传统。家户单元以独立的个体家庭产生为基础，并经由“编户齐民”制度而成熟定型。春秋战国时期，随着井田制和宗法制的分崩解体，被裹挟在血缘宗族中的个体小家庭得以独立出来，开始成为中国最基本的社会组织形式。秦汉之际，大一统的帝国通过“编户齐民”制度把个体家庭编录其中，成为国家统治和资源汲取的对象，个体家庭也成为帝国统治稳定性的主要基础。自此，社会属性的“家”与作为政治属性的“户”合流开始形成中国国家治理的基本单元——家户。此后，虽历经王朝的周期性更迭轮换，但家户单元却始终构成中国政治社会的根基。

“家国一体”形构了传统社会的基本治理格局。在传统中国，“家”与“国”是有机联系在一起的，家与国不仅在价值原则上同构，而且在实践运行中也不断趋向统一。国是“家”的扩大，是以“家”为核心的人伦秩序的维护者。《孟子·离娄上》曰：“天下之本在国，国之本在家，家之本在身。”因此，这种“家国同构”的演进路径形成了“家国一体”的治理格局。由于家庭的自身功能和伦理价值符合统治者的需求，历代统治者都有意识地在政治和经济功能上强化以家庭为核心的制度体系，而不是试图削弱和改变。因此，虽历经朝代更迭，家庭功能和家庭政策时有变化，但家始终处于国家治理的核心地位，“家国同构”的治理模式也从未改变，家庭自身的稳固也构成了传统社会保持稳定的重要基础。实际上，“家国一体”的治理格局也构成我们理解当代国家与社会关系的重要基础。

（二）近现代以来对“家庭”的冲击与解构

在近代社会革命时期，家庭作为传统社会结构和社会文化的典型代表，被视为“旧俗”和“糟粕”，成为个人叛离和社会革命的首要对象。革命要推翻旧的封建政治社会制度建立新的社会秩序，就必须打破旧世界的枷锁，打破包裹着个体和自由的家庭及家庭制度。因此，传统的家庭和家庭制度就成为批判和改造的对象，传统家庭与新的社会革命的需求和目的相冲突，改造甚至变革家庭便成为社会变革的重要手段和方式，自此也开启了家庭在国家视野中被边缘化的进程。

新中国成立后，国家走上了社会主义发展道路，开启现代化的民族国家整合之路。在政治上通过强有力的政党组织凝聚起国家力量，社会上则主要通过单位制和人民公社构建起基层的社会基础。家庭不再成为国家管理社会的单元与基础，社会生活政治化侵蚀着家庭的价值，国家反而有意识地解构家庭及其价值认同，并通过集体生产生活和阶级政治运动自上而下地构建新的家庭形态——社会主义大家庭。通过这种话语体系和组织形态上的重构，家庭及家庭与个人的关系不断被干预、简化，甚至消解。

改革开放后，中国社会开始发生巨大的变迁。家庭被置于复杂的社会利益网络中去，伴随社会结构变化而来的是家庭结构和功能的巨大变化，家庭的稳定性被打破。除了计划生育和农业赋税，家庭很少受到国家政策和社会治理的关注。在效率优先的发展取向下，国家虽然改变了以往的“泛政治化”倾向，减少了对家庭的干预和控制，但同时也弱化了对家庭的支持，家庭独自面临前所未有的市场化考验，负担增多、矛盾多发。家庭政策和家庭认知呈现功利化操作取向。

不管是革命时期作为斗争的对象，计划经济时代的大家庭，还是市场经济时代功利性的价值取向，家庭始终处于被边缘化的进程中，从未被视为基本的治理单元。家庭价值也未得到足够的重视，且一直被低估而未得到国家的认同。近现代以来，旧的社会结构虽然被打破，但现代国家的建构还在进程当中，推动社会的再组织化还有待进一步向下寻找合适的载体。家庭政策也并未主动适应这种变化，社会成员越来越原子化，难以应对社会剧烈变迁带来的冲击，家庭问题与问题家庭成为改革开放初期社会问题的主要组成部分。

（三）治理现代化视域下“家庭”价值的重建

进入新时代，国家现代化日益受到党和国家重视。党的十八届三中全会明确提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”；党的十九大报告更要求“推动社会治理重心向基层下移”；党的十九届四中全会提出“注重发挥家庭家教家风在基层社会治理中的重要作用”“构建基层社会治理新格局”；党的二十大报告进一步提出“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度”，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。作为社会最基本的细胞组织，家庭在国家治理现代化过程中具有独特地位。家庭链接个体与社会，是产生问题、表达诉求、化解矛盾的场域，在基层社会治理中发挥着特殊而重要的功能。因此，习近平总书记强调要重视家庭文明建设，努力使千千万万个家庭成为国家发展、民族进步、社会和谐的重要基点。以习近平同志为核心的党中央高度重视家庭工作。2021年3 月，《习近平关于注重家庭家教家风建设论述摘编》正式出版。2021 年6 月，中央宣传部、中央文明办、中央纪委机关、中央组织部、国家监委、教育部、全国妇联印发《关于进一步加强家庭家教家风建设的实施意见》，都把家庭家风家教建设摆在更加重要的位置。

家庭是国家治理体系和治理能力现代化的微观基础，它不仅能够促使社会系统更好地发挥作用，而且能够增强社会政策的功能。在一定意义上说，家庭是满足社会成员发展需要的最有价值的资源之一，功能正常、关系和谐的家庭不仅是社会稳定的基础，而且是国家治理的有效力量。伴随着国家治理现代化建设的推进，家庭被视为“附属物”的时代已然过去，家庭的价值获得了国家的重新审视，家庭被视为制定公共政策的重要维度，家庭政策逐渐得以重构，而且着重于家庭自我服务和自我发展能力的提升，扎实基层治理的社会根基。

三、家和智联：以家为核心的基层治理创新

过去一个时期，中国经济社会迅速发展，家庭关系急剧变化，家庭治理被边缘化，致使家庭矛盾纠纷一度出现多发现象。在部分地区社会矛盾纠纷总量中占比高达60%以上，且呈现出多样化、复杂化、个性化等特点，一些家庭矛盾纠纷甚至引发恶性刑事案件。B区的实践积极回应了这一现实问题，探索以数智服务、联动服务、精准服务、主动服务等为特点的家事服务方式。同时，也是对基层治理现代化背景下找回“家庭”价值的一种探索。

（一）探索以家庭为单元的基层治理方式

“家和智联”的最大创新无疑是着眼于家庭这一重要社会单元，积极探索家庭治理的有效方式。界定家庭单元内涵，突破以户籍为基础的传统家庭信息管理，以实际共同居住为标准界定家庭。界分家庭问题类型，以家事服务为工作重点，把家庭问题分为情感类、经济类、扶助类、家暴类、心理类、邻里类、其他类等七大类型。尝试家庭分码管理，设计守法、平安、和谐“三大指数”对每个家庭进行家事量化画像。运用积分制方式，给每个家庭赋码（红码、黄码、绿码）。不同色码的家庭，采取不同的治理服务措施。明确家庭和睦目标，直接目标是通过家庭矛盾调解的全周期关注、家事服务的全流程介入，实现家庭问题的及时发现与化解，维护家庭和睦。最终目标是通过有效的家事服务和家庭治理，建设文明、幸福、和睦的小家庭，以家庭和睦推动社会和谐。

（二）尝试数智化的“分色”管理

数智化既是时代发展的趋势，也是新时代基层治理的必然要求。建立全域家庭数据库，以辖区行政村（社）为主体，摸排本地、外地户籍的“家庭”底数，并实时汇集公安、法院、民政等多部门推送的家事信息。建立了一个由家庭基本信息和家事信息合成的较完备、精准的全域家庭数据库，形成立体性的家庭数字画像。开发数智平台，以“一图、一码、两端”为架构。“一图”即“家和智联”驾驶舱，全面展示红黄码家庭数量和分布、矛盾纠纷数量等重要数据；“一码”即三色“家庭码”，由系统根据赋分细则自动生成，并由人工审核确认；“两端”即管理端和服务端，用于各项管理需求和家庭自身建设。系统赋能预警研判，借助“家和智联”系统，对全域家庭的家事实行全时预警研判。系统根据扣分规则，进行自动扣分，并及时预警平台管理员。乡镇（街道）定期研判辖区家庭指数信息，根据家事问题类型和风险程度，审议界定“红、黄、绿”三色码，实行分级管理。

（三）建构多元联动的共治格局

努力建构党政跨部门跨层级合作、社会力量多方参与、家庭自身积极向好的多元联动格局。建立党、政、群联动机制，创造性地建构了由区委、镇街和村（社）党组织负总责，区、镇街、村（社）等三级联动的工作机制。明确区级层面实行“区矛盾中心+区妇联”、镇街层面实行“平安办+妇联”、村（社）层面实行“妇联+网格员”的管理模式。联合社会力量广泛参与，区级层面通过政府购买服务方式吸纳专业社会组织介入家事服务，镇街层面整合辖区资源，培育了“家和驿站”等一批草根社会公益组织，助力推进家事服务工作开展，创新引入“家庭重要关系人”概念。激发家庭内生动力，面向公众推出“家和智联”正向激励小程序，并通过积分兑换实物、组织评先评优等方式调动家庭积极性。探索将家庭和睦相关要素纳入诚信体系建设，从贷款融资、公共服务等方面引导家庭自身建设。

“家和智联”作为基层治理创新，在坚持基层治理一般原则的基础上，从家庭的特殊场域出发积极探索基层治理，具有自身创新特色。一是突出“家庭”地位，重新确立和突出家庭在基层治理中的重要地位；二是强调“联动”功能，由“碎片化”到“整合化”，建构了一个党建引领的多元共治体系；三是重视“数智”价值，自觉运用数智技术赋能基层治理；四是追求“精准”目标，下沉治理单元到家，由“悬浮”“粗放”治理到精准治理、精准服务；五是选择“主动”方式，主动地发现问题、排查问题，实现公共服务从被动到主动的自觉转变。

作为一项家庭治理领域的创新，“家和智联”作了有益尝试，也取得了较为理想的成效，但在探索过程中，由于家事的特殊性，也遇到了不少挑战和困惑。一是对家事的认定标准不明确，对于哪些家事会影响家庭和谐、影响程度如何，缺乏具体明确的可操作标准。虽然对家庭类矛盾作了分类，但在实际操作中不同矛盾间的边界是相当模糊的。二是对家事管理权的疑虑。受西方理论影响，认为家庭属于私域范围，公权力无权介入家庭事务。因此对于公权力是否可以介入以及如何介入家事还持有疑虑，担心政府介入家事而造成越权、越位。正是这种犹豫和忧虑，造成了“家和智联”工作的隐秘化、“地下化”。三是治理体系的局限。在围绕家庭的服务体系设计中，还存在牵头部门权能受限制、纵向层级管理束缚、横向部门联动“失灵”、社会力量参与不足、家庭支持政策不健全等问题。同时，家庭的自治和自我服务的能力没有被充分激发，未能建构起以自治为基础的家庭共治和家事共同服务体系。以上这些困惑和挑战，从根本上来讲是对家这种传统治理因子的认识还不到位，对公权力如何介入心存疑惑，缺乏系统全面的家庭支持政策，对于在构建国家和社会治理体系时如何发挥家庭作用存在争议。

四、以家为基：构建以家为基础单元的基层治理体系

从治理生态学的角度看，“家和智联”作为一项以家庭为单元的基层治理创新，总是在一定环境条件下运行、发展的，治理方式与治理条件紧密关联。势必受国家政策的规制和指引，必须与基层治理整体相联系。治理的环境条件不仅深刻地影响着“家和智联”类治理创新实践，而且决定着其未来发展。

（一）合理定位基层治理中的家庭

“找回家庭”的关键在于正确认识家庭价值，科学定位家庭角色、地位和作用。明确家庭作为治理主体的角色定位，明确家庭作为基层治理基础性单元地位，明确家事可以作为基层治理的重要内容。自古希腊时期，在西方的传统思维中便形成了私人领域（家庭）和公共领域（城邦）泾渭分明的传统，二者之间有着不可逾越的鸿沟。而在中国传统社会中，虽然“家”是私人领域，但“修身”“齐家”之“私”却可以成为“治国”“平天下”之“公”的基础。家事是国事，国事也是家事。而且，随着社会发展，个体的生产生活被带入开放的市场化和社会化体系，家庭逐步走出私域，公域特征逐渐明显。所以，“家庭”并非公、私领域间不可逾越的鸿沟而应成为“桥梁”，只是这种介入应当有明确的边界。结合“家和智联”实践，一方面应进一步拓展家庭治理和家事服务的范围，不应局限于家庭矛盾问题的关注；另一方面，“他者”力量的介入应以有效保障家庭权利、保护家庭成员和家事的隐私为前提，要有为而不越位。

（二）实现问题导向与需求导向的统一

“家和智联”创新以问题为导向，致力于家庭类矛盾和问题的化解，由此达到维护家庭和睦，促进社会和谐的目的。虽然这种问题导向的创新，目标明确，方式明了，效果明显，但在实践过程中也存在重管理轻服务、服务对象受益面窄等情况，加之因基层治理中家庭和家事定位不明而造成的“创新犹豫”，导致社会效应严重受限。

美好生活是广大人民群众的追求，成为新时代中国社会主要矛盾的重要方面，也是各级党委政府和各方社会力量努力的方向。“家和智联”类基层治理创新，需要逐步从“问题导向”转向“问题导向与需求导向的有机结合”。在立足化解家庭矛盾与问题的基础上，进一步将满足家庭美好生活需要纳入治理范围，既着力化解家庭矛盾和问题，又努力满足家庭需要，实现问题化解型家事服务与需求满足型家事服务的统一，形成较为系统、完备的家事服务体系。

（三）注重服务能力的建设

基层治理成功与否，制度是根本，能力是基础。当前，各地的基层治理创新较多，建构了名目繁多的制度机制，旨在推动和完善基层治理，取得了丰硕的基层治理制度建设成果，但如若没有相应的能力为基础，再好的制度也难以转化为实际的治理绩效。美国社会学家英格尔斯认为，一套现代化的制度，对于一批传统的人，也是无济于事的。实践表明，“家和智联”的治理绩效受到了家事服务能力的严重制约。因此，“家和智联”的未来成效如何，在很大程度上决定于家事服务能力的提升，这势必要求加强服务能力建设。家事服务能力是一个由多个要素构成的复杂系统，其中，财力和物力是基础，人力特别是专业组织和专业人才是关键，数智化技术开发与应用则是重要支撑。

（四）嵌入新时代中国基层治理体系

家庭始终是中国基层社会的最基本单元，进而构成基层治理的重要单元。家庭类治理与基层治理是局部与整体的关系。局部与整体是辩证统一的，局部是整体的有机构成部分，局部服从整体，不能离开整体而独立存在。因此，作为以家庭为单元、以家事为对象、以家和为目标的治理制度和治理实践，实际上是一种家事服务的创新形式，是基层治理的一种特殊实现形式。故此，应当根据整体与局部的关系，嵌入基层治理体系的整体之中，进行统筹谋划、统一协调。

在具体的基层实践中，往往存在众多基层治理创新项目同一时间、同一场域展开，形成了“创新繁荣”表象，但是因各个创新项目之间缺乏统筹协调，造成了本应整合的基层治理出现“碎片化”，客观上增加了基层负担，降低了治理的有效性。因此，“家和智联”类基层创新项目应有效地嵌入基层治理体系之中，强化顶层设计和统筹规划，有效整合各部门的创新项目，推动基层治理“碎片化”逐渐转向“整合化”，形成真正意义上的整体治理局面。

党的二十大报告提出：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”“中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。”这就意味着在未来中国发展和治理过程中，将更加突显现代化的中国特色。而底色决定特色，“家”这一最体现中国底色的传统治理因子，也必然要结合新的时代特点融入未来的中国式现代化过程中。既要遵循基层治理现代化的一般规律，又要体现基层治理的中国特色。传统中国国家治理的底色是“家国一体”的治理格局，结合新的时代特点，需要积极调动国家、社会、家庭的政策支持、资源供给和自我服务能力，在德治、自治的基础上充分发挥法治和智治的作用，构建起新时代的国家、社会、家庭“多方联动”的协同共治格局。