以产权交易“小平台”激活农村交易“大市场”——扬州市江都区农村产权交易平台发展带来的思考

张 艳

（扬州市江都区委党校，江苏 扬州 225200）

农村集体产权制度改革对推动农村改革发展、完善农村治理、保障农民权益具有十分重要的意义。党的二十大报告指出，要巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济。《农业农村部关于落实党中央国务院2023年全面推进乡村振兴重点工作部署的实施意见》进一步指出，要深化农村集体产权制度改革，推进农村产权流转交易市场规范化建设，加强服务机构和队伍建设[1]。建好用好农村产权交易平台能让市场发现农村产权价值，实现农村资源效益最大化。

一、扬州市江都区促进农村产权交易平台发展的主要做法及成效

近年来，扬州市江都区（下文简称江都区）按照中央、省、市的要求，区镇两级持续推进农村产权交易市场发展，促进了农村集体“三资”保值增值和农民增收。区农村产权交易中心连续6年在全省农村产权交易市场监测评价中取得优异的成绩。

1.搭建交易平台，实现“私下成交”到“线上交易”

农业是江都区的支柱产业，农村产权交易涉及面广、需求旺盛，在平台建成之前，无论是农村集体资产还是其他产权的交易模式主要是以私下成交为主。过去由于缺乏统一的线上交易平台，导致出现了交易信息不对称、渠道不畅通、交易不规范等风险隐患，群众的合法权益较难保障。2014年4月，江都区建成苏中地区首家农村产权交易中心，成立农村产权改革工作领导小组和农村产权交易监督管理委员会。交易中心严格按照“六统一”的模式为农村产权交易提供配套服务。近年来，区镇两级政府继续推进农村产权交易市场发展，全区13个镇农村产权交易服务中心均按照标准化建设的要求，设置报名窗口、开标大厅、洽谈室、档案室等，统一配置了液晶大屏、实时监控系统、电脑、摄像机等。“区有交易中心、镇有服务中心、村有网络终端”的三级服务体系已经建成。江都区积极开展交易服务，率先在全省实现村级线上交易全覆盖。截至目前，全区农户承包土地经营权、农村养殖水面经营权、“四荒”使用权、集体林地林木、农村集体资产、涉农资金项目等11类农村产权已进场交易。自农村产权交易平台运行到2023年3月，全区农村产权累计成交标段数39005笔，交易额32.6亿元，溢价8952万元，溢价率2.8%，其中线上交易2743笔，交易金额4.4亿元[2]。

2.健全交易制度，实现“随意无序”到“标准规范”

江都区结合扬州市农村产权交易管理办法制定细则，出台《关于进一步明确农村产权交易相关重点事项的通知》《关于进一步规范农村产权交易相关工作的通知》等文件，使得项目申请、受理审核、信息发布、组织交易、督查问责、矛盾仲裁等各个环节实现了有规可依，为维护交易秩序提供了有力的制度保障。同时还参与标准制定，2016年11月，江都区被正式列入全国第二批综合改革（农村产权流转交易服务）标准化试点，先后参与8项省级相关标准的制定，完成了7类主要交易项目的服务规范及其他29项服务标准的设计与实践，为全省农村产权交易提供了江都实践。

3.发挥市场效能，实现“低效收益”到“增收节支”

农村产权交易服务平台改变了传统面对面谈价和“一锤子”投标竞价的交易模式，通过充分竞争全面提高资源效益和交易效率。如江都区仙女镇同桥村一事一议奖补项目徐厦组道路工程，村里委托第三方预算造价为26.69万元，参加投标单位有24家，最后中标价20.82万元，节省支出5.87万元。江都区农村产权交易中心将仙女镇樊套村仙城学生公寓楼250台空调采购项目纳入市场，采取公开竞价方式，三家公司参与竞价，最终成交价为2500元/台，每台比市场价减少250元，降幅达9.1%，节约支出6.25万元。丁沟镇荣臣村215.5亩耕地发包项目，底价880元/亩/年，7个大户经过多轮报价，最终成交价格1080元/亩/年，增幅22.7%。

4.压缩权力寻租，实现“暗箱操作”到“阳光透明”

为了防止交易过程中出现利用制度漏洞进行人情、暗箱交易等违规行为，江都区积极探索构建高效管用的监督机制[3]。产权交易监督管理委员会对全区农村产权交易工作进行协调指导、监督管理。2023年区交易中心出台《关于加强农村产权交易平台绿色通道项目监管的通知》，为防止拆分项目走绿色通道的现象发生，要求所有项目在交易前均须填报《绿色通道工程项目申请表》[4]。出台《关于进一步规范农村产权交易工作的通知》，对可能出现的串标、吃拿卡要、拆分项目等行为进行了严密规范。坚持“应进必进”，全面清查农村集体资产，建立动态监督，突出对第三方代理机构的监管。在追责方面坚持问责要严、追责到底，对于触碰纪律“红线”的行为，对相关票据不报销、资金不拨付，并严肃追究相关责任人的责任。

二、江都区推进农村产权交易平台发展中存在的现实难题

1.部分转让主体参与意愿不强

笔者在访谈中感受到部分村干部对农村产权交易平台认同感不强。原因多样，既有主观因素也有客观因素。主观因素：一是部分村干部对农村产权交易平台的重要性认识不够，误认为传统交易模式不需要走各项审批程序，可以更好地照顾“自己人”，没有认识到公开透明的交易程序其实是对自己的保护，可以避免权力滥用带来的“尴尬”；二是受本身文化程度的影响，部分村民和村干部因对操作流程不适应而产生了畏难情绪。客观因素：主要因公共服务配套不足带来的部分交易成本高。按照规定，预算金额10万元及以上的涉农资金项目均需委托第三方代理公司公开招投标，第三方服务机构作为市场主体为了盈利必然会按照标的额收取代理费，给村集体增加额外的支出。访谈中部分村干部反映一些通过平台竞价的工程项目，由于中标方是外地公司，在施工过程中会与当地群众存在沟通不畅问题，影响了施工进度。因此，为了方便工程施工，他们更倾向于自己协商，找本村熟人进行施工[5]。

2.区镇两级平台服务能力薄弱

目前，区交易中心、各镇农村产权交易中心法人地位不明确，均是非行政事业单位，工作人员没有固定编制，流动性大。平台工作人员专业能力参差不齐，部分人员对农村产权流转交易程序不熟悉，审核交易材料不严格，把关不到位，流转交易信息发布不及时，对交易问题沟通解释不够专业细致。区产权交易中心目前租用广州路春和人家安置区门市房，与周边县市区如金湖、沛县、赣榆等地相比已明显落后，标准化规范建设、服务能力与服务规模不匹配，不利于农村产权交易市场长期稳定发展。经费保障难以维持现有运转，资金缺口较大。如要通过适当收费来维持运行，又缺乏统一的收费依据。

3.监督管理机制不健全

一是监管部门和业务主管部门不明确，镇级农村产权交易服务中心与镇公共资源交易中心的业务交叉模糊，职责不够清晰；二是监督执法主体模糊，农村产权交易的处罚权尚不在行政权力清单内，出现违规交易行为处罚方式、处罚主体、处罚程序仍缺乏较有力的规范依据。

4.金融扶持服务不足

由于农村产权交易标的物的价值、产权的复杂性、融资收益率、流动性不足、金融风险等因素导致金融机构的扶持意愿不强。目前平台开展的“两权抵押”即承包地经营权和林权抵押，根据《农村土地流转经营权管理办法》规定，受让方将流转的土地经营权向金融机构融资担保的，应当事先取得原承包人的书面同意，并向发包方备案。抵押的前置条件严格，这也影响着新型农业经营主体利用土地经营权融资的意愿，加上风险防范机制的缺乏，金融机构也不愿意开展此类贷款业务，经营主体更倾向于选择苏农贷这些便捷的贷款模式。

三、农村产权交易平台发展的对策建议

农村产权交易平台发展事关国家乡村振兴战略的实施，关系到农村的切身利益。为进一步赋能农村产业发展，促进农村产权交易规范、高效、高质运行，有关部门应借鉴江都区产权交易平台发展的实践做法，正视江都区产权交易平台发展中遇到的现实难题，采取以下“四化”措施：

1.宣传深入化，提升农村产权交易平台的被认可度

一要借力主流媒体，加大对农村产权交易平台的宣传，使基层干部尤其是村干部了解平台在改善干群关系、保护村干部、带动农民增收、盘活农村资源等方面的巨大优势。二要定期组织培训，常态化举办乡镇、村负责人及会计等人员的业务能力培训班，强化规范、程序、政策、流程等方面的解读，熟练掌握“线上注册、线上报名、线上缴款、线上竞价”操作流程，确保能够正常参与产权交易项目竞标，破除操作业务上的畏难情绪。对目前农村产权交易相对滞后的乡镇，要主动上门宣传政策，帮助他们理清交易程序、规范交易行为，加快交易进度。三要加强反面案例警示和正面典型宣传，通过会议、村务公示等方式加强违纪违法案例的警示教育。对在推进农村产权交易市场发展过程中涌现的优秀单位，进行表彰奖励。通过倒逼与自觉的双向发力，最终形成上有要求、下有需求的高度认同[6]。让相关部门、服务机构、交易双方等真正接受和认可农村产权交易市场，让农户、农民合作社、家庭农场、涉农企业等农村产权主体积极参与交易。

2.政策配套化，增强农村产权交易平台的支撑力

以“公益性”为前提争取更多的政策支持。一是机构性质。从各地实践来看，农交所有的注册为公司，有的为事业单位，关于其性质的定位观点不一，目前全国没有统一的规划和定位。但就其性质而言，更多体现的还应是其“公益性”；就实践效果来看，产权交易市场发展走在前列的交易中心以事业性质居多。以被央视多次报道的淮安金湖县为例，目前金湖县农村产权交易中心共有在编人员13名，除借调等外，在岗10人专职从事产权交易工作。应尽快明确农村产权交易中心的法人地位，在政策可能的情况下，将其列为事业单位更优，或者事业单位的下属科室。各镇农村产权交易服务中心目前一直挂靠各镇农经站，随着镇级机构改革，建议可将各镇农村产权服务中心与各镇公共交易分中心（站）予以合并，进驻各镇行政审批局，明确转岗专职人员。二是经费保障。现有的政策条件下，如果不能设立为事业单位，则须明确以公司形式规范运行，明确收费依据和范围，维持其正常运转营收。三是场所建设。结合机构改革，建议将农村产权交易中心与公共资源交易中心合署办公或者进驻拟建设的行政审批局，设立农村产权交易窗口。四是部门职责，明确交易中心的监管部门，尤其是镇级交易中心，目前与公共交易中心的业务职责模糊，如果能与行政审批局整合，则可确定其监管职责、业务指导部门与业务类型范围。

3.改革精细化，优化农村产权交易平台的服务品质

一是交易成本。农村产权交易看似主体为出让方和受让方，但是交易过程中还存在着各类第三方服务，如律师、公证、金融、评估、认证等，交易中心作为服务平台应整合各方资源，强化服务，尽可能为交易节约成本，为资产增值。前文第二部分所述进入交易平台因第三方介入而成本提升的情况在调研中各镇反映比较集中。建议30万及以上的工程项目才需要第三方招标代理。可借鉴金湖县的“土专家”办法。该县制定出台了《金湖县农村集体小型工程项目建造“土专家”管理暂行办法》，交易中心建立“土专家”库并加强管理、动态调整，按照规定，每个项目村集体只需支付每个“土专家”400—600元评审费用，减少了村集体工程项目服务费，而且管理更高效、规范、科学，节省了大量的交易成本。据测算，每年金湖县村集体可节约工程服务费用近100万元，节省工程投资造价约600万元。二是金融服务。鉴于农村产权的特殊性导致的融资难，探索融资担保形式，可借鉴浙江省永嘉县“农村产权交易担保贷款、农房交易法律见证”项目的部分做法，设立国有资本为主的担保公司或与现有的国有公司拓展担保合作业务。三是土地流转保险。为降低土地流转风险，需进一步完善土地流转风险防范机制，出台履约保证保险相关文件，最大限度地保障土地流转农户的合法权益。

4.监督常态化，提高农村产权交易的规范化水平

一是加强督查。协同“三资”督查，力求台账完整、准确、及时，确保“应进必进”。加大村级督查，重点督查村集体经济组织民主决策、民主管理和农村集体产权进场交易情况，严禁场外交易，做到应进必进。加强对第三方机构的督查，对招标文书、资料费用、工程造价等全面审核，防止出现转包、随意增项等违规现象。二是加强部门联动。监察部门要通报不按规定开展农村产权交易，干扰、妨碍农村产权正常交易等不规范行为。加强与中介机构协作，特别是加强与律师事务所、资产评估事务所等中介机构沟通合作，确保农村产权交易依法依规运行。