PPP旅游示范项目政府成功履约研究

摘要：本文以财政部入库的33个PPP旅游示范项目为研究对象，探究其成功经验。基于WSR方法论，从物理、事理、人理主范畴出发，结合扎根理论的方法，将PPP旅游示范项目政府方成功履约因素分为14个。同时，针对梳理研究过程中出现的一些问题，为未来政府方在PPP项目中成功履约提出具有针对性和可操作性的建议。

关键词：PPP；政府履约；影响因素；WSR方法论；扎根理论

文章编号：2095-4085（2024）01-0118-04

0前言

推广政府与社会资本（PPP）项目合作模式，有利于提高公共服务供给质量和供给效率、加快政府职能转变、拓宽基础设施建设融资渠道、激发社会资本投资活力。政府重诺守信、严格履约是提高政府公信力和社会资本参与积极性、盘活社会资金、营造良好PPP模式市场氛围的关键。中共中央国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（2016年11月27日）明确要求“地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约”。由于政府在PPP项目中常处于主导地位、政府违约成本低、现行针对PPP项目中政府行为的规范不健全等原因，政府违约事件仍时有发生，我们仍需在目前政策框架基础上，研究政府方的履约践诺情况，以期探索出符合我国国情的PPP模式可持续发展之路。基于以上原因，本文以财政部入库的PPP旅游示范项目为对象进行研究，探究政府成功履约的经验。同时，梳理过程中出现的一些问题，为未来政府方在PPP项目中成功履约提出具有针对性和可操作性的建议。

1研究过程

1.1研究方法

本文基于WSR理论与扎根理论进行分析研究。主要考虑到WSR理论坚持的系统实践活动是物质世界、系统组织和人的动态统一与本文研究内容契合；而实践中，我国已进行了大量的PPP项目，建立了数据库，优秀项目赋予示范级别为国家示范项目、省级示范项目，而市级示范项目的一种或多种，在其公布的相应信息、新闻报道中也有大量经验分享，具有理论基础薄弱但实践经验丰富的特点。因此本文主要采用扎根理论的方法，收集分析数据库、文献、新闻报道等，同时访谈政府部门人员，将文本进行编码，得出PPP项目中政府履约影响因素的理论框架。

1.2回顾及样本来源

当前，已有学者对PPP中政府履约问题进行了分析探讨，如：ElisabettaIossa等（2013）从合同柔性的角度分析了政府和企业间的关系，并提出PPP合同签订后可以重新开展谈判的范围，这有利于提高政府的履约能力；吴义东等（2019）通过文献分析法总结出了政府不履约的根源，包括了PPP模式的法律法规不健全、市场监管体制不完善等，并对其进行了讨论分析；王春业等（2020）认为政府在PPP项目中处于主导地位，导致了政府和社会资本方的地位不对等，进而造成了政府滥用职权，过多干预PPP项目的运作。

本文以政府视角为展开，构建其履约能力影响因素指标体系。本文案例样本来源为财政部负责管理的政府与社会资本合作中心项目管理库（下文简称项目库），选择项目库的原因为其信息可信可靠，且规范程度较高。从中遴选出符合下列要求的项目：

（1）项目的示范级别为国家示范项目、省级示范项目，市级示范项目的一种或多种。

（2）项目所属行业为旅游行业。

（3）项目处于执行阶段，且已公布部分运营数据。

根据以上条件检索到相关项目共39个，删除2个更新停滞的项目，36个项目处于执行阶段，1个项目处于采购阶段。在处于执行阶段的项目中，3个项目存在未公布PPP项目合同或其合同存在不完整的情况，最终得到有效样本项目33个。扎根理论的编码数据为随机抽取的27个项目相关文本，其余文本作为饱和度检验以确保模型覆盖全面。

2政府方履约影响因素探究

2.1开放性编码——概念化、范畴化

为了建立起政府方履约影响因素概念模型，本文将收集到的资料进行整理和筛选。在对原始资料处理的过程中，一共得到34个初始概念，以下是开放性编码的部分例证（如表1）。

2.2主轴性编码——主范畴化

表1中提取的开放性编码的部分概念实质存在包含或冲突，因此在其基础之上，通过主轴性编码提取主要范畴，最终通过重新归纳融合出4个范畴（见表2）。

2.3选择性编码——模型构建

通过围绕核心概念“PPP项目政府成功履约影响因素”，经过主轴式编码，概括出4个履约影响因素范畴。这4个范畴已包含了全部必要因素，在此基础上，将剩下项目的相关文本嵌入模型进行二次验证，结果良好，样本收集结束。

3因素分析

3.1物理

物理主要指PPP项目中涉及到的法律法规等规则性条款。本文的物理视角方面包括宏观环境，其下属因素有法律法规，相关政策支持。法律法规在PPP项目进行时约束规范政府行为，客观保证政府履约正常进行，具有较强的约束性，条款都具体、完整，不能抽象笼统；相关政策主要指项目当地政府出台的一些意见指导或试用文件，如编号26“洪泽湖生态环境提升工程美丽蒋坝”项目所在地淮安出台的《淮安市PPP领域政务诚信建设实施意见（试行）》（淮财金［2020］29号），其效力低于法律法规，一般只起到指示、引导参考的作用。

3.2事理

事理指政府方做事能力及其组织管理，包含能力技术和制度机制两方面。决策能力指上级政府胸怀大局，思路清晰，自身定位准确——不越位、不缺位且不多干预。如项目编号26通过深挖资源，总结自身优势，确立了打造“长三角旅游名镇和洪泽湖旅游门户镇”的发展目标［1］，接轨专业人士设计规划的旅游规划。该镇采取整体设计、分段开发的方法，成为淮安市洪泽区唯一一个全域开展旅游开发的乡镇。执行能力指上级政府发布相关命令后，基层工作的执行能力和落实能力，如项目编号25中“健全项目代办机制，落实专人全程协调和负责项目相关前期证照办理。同时成立龙之梦乐园项目临时党支部，在引领项目建设攻坚会战、对外宣传介绍项目进展、关心关爱一线工人等方面发挥了积极的作用”。由于PPP项目中政府参与部门较多，如何分工明确、各司其职与政府协调能力相关，项目编号1中政府方督导督办，强化责任落实，各级各部门形成合力，一级抓一级，提高了工作实效，促进了政府方良好履约。在PPP项目的工作流程中，创新工作机制也是必要的，如项目编号7“营口经济技术开发区西部海滨旅游带项目”中鲅鱼圈区创新工作方法和服务方式，相关部门统筹联动并联审批，创新了传统的审批模式，在多个领域运用改良过后的容缺受理机制。

经济能力主要指项目地区经济实力，政府财政状况及其债务情况。从回报机制统计情况和投资额情况来看，样本中项目多以可行性缺口补助为主，有28个项目采取此回报机制，占全部样本的84%，投资额3246521.19万元，占比约92%。而从项目财政承受能力分析情况来看，33个项目所在地未来年份财承占比均小于10%。其中，最大占比在7%至10%的有5个，占比约15%；在5%至7%的有5个，占比约15%；在0%至5%的有23个，占比约70%。从数据可以看出，要想加强政府履约，政府在PPP项目中更要坚决落实中央、省、州政府关于推动高质量发展和防范化解政府性债务风险的部署要求，坚持底线思维，从实际出发、量力而行，项目2中政府方强调成本效益，硬化责任约束机制，推进预算一体化管理，将全口径预算纳入一体化管理，减少人为因素影响预算执行。

制度机制分为技能学习、作风建设、组织保障及政务公开。技能学习是为了加强自身能力，更提升业务水平，如项目编号9的政府方为了加强人员处理PPP项目的能力，赴相邻县市学习先进经验，寻找总结可复制模式。作风建设是锻造整治品格、提升大局意识的必然要求，为政府履约奠定思想保障，如项目编号28政府方一方面保持攻坚克难啃硬骨头的扎实作风，敢于迎难而上开顶风船积极作为，抢抓战略机遇，促使项目落地；另一方面严明纪律规矩，建设清廉机关。组织保障是全面推进政府方工作的基础，是发挥其能力的根本保障。为了加强政府履约，在组织保障方面，项目编号32组建了专业化的招商队伍，成立了专门团队及PPP办公室，在保障用地、资金等瓶颈因素的基础上，不求速度但求质量，在规划方案上花费了3年时间，最终得到良好履约的结果。政务公开项目信息及政府工作信息对公众的披露程度，如项目编号13中建立市本级项目库和咨询机构库。

3.3人理

人理指政府与PPP项目中涉及到的群体、关系等进行的内外交流行为，分为群众沟通，政企协商和上下交流。群众沟通即政府多深入群众，听取意见，因本文研究样本设计的领域为旅游行业，其发展好坏与当地群众生活息息相关，因此项目编号28中襄阳政府将以人民为中心做为城市建设理念，把群众的需求放在心上，把解决群众困难作为城市建设的出发点和落脚点。政企协商意味着在PPP项目进行中，政府方及社会资本方应加强沟通交流，以防信息不对等情况的产生，针对项目编号26的美丽蒋坝PPP项目来说，洪泽区委区政府多次召开多方会议，在政府和大千生态景观股份有限公司共同努力下，达到了双方都履约良好的情形。上下交流及上级政府需听取下方政府建议，全盘规划实施，加强支持，如项目编号2中省级4部门联合出台金融支持巴中振兴发展25条政策措施，省级银行机构为市未来五年授信2570亿元。巴中作为全省唯一市（州）纳入首批耕地占补平衡全国统筹。而下级政府在对接国家或当地政策方面要正确领会其含义，遇到问题要积极反馈。如项目编号2中政府积极争取财政项目。争取中央财政改革奖励资金100万元。

4政府方良好履约实现路径

4.1强化履约意识，减少无效承诺

在项目推进中，政府方为了招商引资，往往会承诺社会资本方一些“好处”，如付费机制为使用者付费的项目，通常会签订唯一性条款，但具体的承诺要基于自身行政职权范围与相关法律规定，对自身所能提供的政策支持保障措施设定边界，对于违法违规和超越自身职权的事项，不得进行不合理承诺。一方面避免虚假承诺误导社会投资人；另一方面也能避免在项目推进过程中出现协议无效、双方合作目的无法实现的窘境。除此之外，政府方应注意，并不是协议无效，就无须承担后果，政府方仍需要按照过错原则向社会投资人承担相应的损失赔偿责任。因此，财政部门一方面要严守10%的红线，一方面应会同有关方严格做好本级PPP项目合同审查和复核。同时，政府应积极建设自身履约意识，在签订特许经营协议避免其领导的职能部门为合约签订对象，减少因部门换届等原因导致签订合同失效，影响履约［2］。在前期合同签订中，政府应与各方进行充分沟通协商，多站在对方角度看问题，履行自身应尽职责义务，保障各方权益，提高项目正常运行的概率。

4.2转换政府职能，加强人才培训

以往的项目通常扮演的是领导者的角色，但在PPP项目中，政府拥有复杂且矛盾的三重身份，如何履行职责和义务的同时且减少冲突产生的频率，这对政府提出了新的挑战。当前政府各部门虽各有分工，但对于PPP项目有时缺乏明确的职责，政府应进一步划分权力范围和理清责任，避免出现多头领导或无人领导的情形。同时，政府不光为PPP项目的发起者，更在合同中处于甲方，在参与项目的全过程中人才的重要性可见一斑。政府应从以下几个方面加强PPP人才培训工作：第一，平日开展PPP法律法规的培训学习，加强对相关人员的廉政意识培养，以提高履约能力；第二，加强相关专业人员培养，在高等院校相关专业开设PPP相关课程，培养实际需求的高素质人才；第三，积极学习交流其他PPP项目的优质经验，合作培养人才，致力与国际接轨［3］。

4.3提供良好环境，加强信息披露

柯洪等将PPP政策工具分为供给型、环境型和需求型三种，并得出供给型政策应用不足，环境型整体过益以及需求型空缺的结论。政府一方面作为“运动员”要应减少依靠环境政策工具，另一方面作为“裁判”需结合实际问题提高PPP政策的针对性。此外，目前PPP项目库公开信息多为基础项目信息，缺少详细监管信息，尤其缺少公众参与监管的平台，日后可以进一步完善公众监管方面的内容，如建立公众监管平台、加强信息披露程度、定期进行公众调查并及时公布等。同时，政府作为监管方，应压实各方责任，完善工作机制，强化各部门间的协同及财政承受能力动态监测，推动项目规范运作。政府作为PPP项目的监督、管理方，不能是一句空话，在漫长的履约合作期间内，政府方在承担监督管理责任的情况下要积极履行考核、支付补贴责任，同时也要为采用PPP模式的旅游项目提供诸如土地供应、税收优惠等政策保障。定期举办成功项目经验分享会、推广成功项目的思路。最后，应加强宣传、增加旅游PPP项目的曝光率，提高对社会资本的吸引力。

4.4约束政府行为，加强相关条款

现有政策缺乏解决实际问题的针对性内容。例如现有合同中出现的一些问题：样本中90%的项目涉及到可行性缺口补助或政府付费，但合同中对于绩效考核办法和政府方付费的办法与程序约定却比较模糊，付费的审批流程、文件和周期不清晰。合同中缺乏合法的沟通形式和回复时间限制，如电子邮件、书面等，否则实施机构会存在不签收、回复文件，只提供复印件，造成不利后果。所有项目均暂无“政府支出责任确认文件或更新调整文件，以及同级人大（或人大常委会）将本项目财政支出责任纳入跨年度预算的批复文件”。从宏观角度看，政府应尽快完善PPP方面法律法规，提供上位法支持，同时出台相应文件、合同样本示范引导。

5总结

（1）运用扎根理论，在实际案例的研究基础上，将PPP旅游项目政府方履约成功影响因素分为14个。一方面，研究样本项目目前履约良好，识别出的影响因素具有实践性、实操性、参考性；另一方面，加强填补了政府履约方面的研究。

（2）基于政府方在PPP流程中的具体职责，提出相应建议，对今后政府方良好履约提供借鉴参考作用。

（3）本文的不足主要体现在样本案例较少，且多数项目进入运营期较短，缺少丰富、长期的相关信息，今后可以在上述方面进行加强完善。

参考文献：

［1］刘照普.江苏淮安洪泽湖生态环境提升工程美丽蒋坝PPP项目：科学规划项目带动千年古镇正经历华丽蝶变［J］.中国经济周刊，2017（6）：53-55.

［2］宋健民，张志伟.准经营性PPP项目社会资本方关键风险因素及对策研究［J］.建筑经济，2018，39（9）：64-69.

［3］李若瑾.政府信用风险影响PPP项目落地率吗？——基于2015—2019年省级数据的实证分析［C］.上海：华东理工大学，2021.