中央环保督察的制度逻辑、反馈机制与中国式环境治理现代化
2024-05-29董兆鑫王书明
董兆鑫 王书明
摘要 中央生态环境保护督察制度是生态文明建设和体制改革的重大制度创新。经过多年实践探索和发展完善，已逐步形成相对独立的制度逻辑。创新的实践成果需要创新的理论解释。结合文本分析和田野调查，研究提出了基于权力、责任与信息三维建构的解释框架，研究发现：①中央环保督察制度已形成了由自上而下的权力控制、自下而上的责任反馈和去中心化的信息聚合等三大机制构成的制度运行逻辑体系。②在制度运行的逻辑体系中，中央环保督察制度内部形成了两条相互促进、相互制约的正向和负向反馈机制：正反馈机制以权力控制为出发点，中央权力调整地方政府的环境治理结构，通过信息聚合，提升制度和权力主体的合法性，实现有效治理；负反馈机制以责任反馈为出发点，地方政府落实的治理责任受到政治与行政压力过大，会产生“虚假整改”等无效治理现象；通过信息聚合，无效治理现象能够弱化制度和权力主体的合法性；由于负反馈机制的存在，正反馈机制不能脱离负反馈机制的影响而产生对权力控制的路径依赖。此外，因为负反馈机制再次被整合于正反馈机制的运行过程，所以不影响正反馈机制产生制度有效性。③从中国式环境治理现代化的制度路径和价值目标关系角度看，国家环境治理体系不再以有效性与合法性的时空分离为前提。相对于“以有效性累积合法性”的一般路径，具备正反馈和负反馈机制的督察制度开创了合法性与有效性“同置”的新路径，提升了制度认同性和稳定性，丰富了中国式环境治理现代化的权力制约监督模式；中央环保督察的制度逻辑体现了生态、民生福祉与高质量发展的一致性，更加契合新时代中国式环境治理现代化的内在需求；就中央环保督察制度的地位和功能而言，它已经成为实现中国式环境治理现代化的重要制度手段。
关键词 环保督察；制度逻辑；反馈机制；治理现代化
中图分类号 D63 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）03-0112-12 DOI：10. 12062/cpre. 20230703
党的十八大以来，中国在世界生态文明演进过程中发挥着日益重要的先导作用：中国以年均3%的能源消费增速支撑了平均6. 6%的经济增长，成为全球大气质量改善速度最快的国家；全国地表水优良断面比例达到84. 9%，已接近发达国家水平［1］。生态环境领域的一系列成就说明中国在探索人与自然和谐共生的现代化道路上累积了一定治理经验。其中，中央生态环境保护督察（以下简称中央环保督察）是生态文明建设和体制改革的重大制度创新［2］，是推动生态文明建设实现历史性变化的重要制度保障。党的二十大报告再一次强调要“深入推进中央生态环境保护督察”［3］。中央环保督察作为一项重要的制度创新，引发了学界针对督察制度本质及其发展路径等一系列问题的研讨和论辩，促进了国家治理知识体系的发展。总之，中央环保督察制度向纵深发展的实践成为推动新时代中国式环境治理现代化经验研究的重要驱动力。
1 问题缘起与解释框架的建构
随着中央环保督察制度的发展和完善，相关研究的重心已经从描述性研究，转移至从理论层面探索制度何以有效的解释性研究上来。
1. 1 问题缘起与研究回顾
针对国家治理模式，学界提出了一系列视野宏大、超越具象、具有本土关怀的理论解释框架，如“行政发包制”“官民分治”“控制权”等。这些理论框架为中央环保督察制度提供多维度的学理探索［4-5］。然而，上述研究过度依赖以“集权-分权”为代表的权力结构理论，这些理论不能有效解释国家治理从相对低效走向成效显著的转化过程［6］，因此需要做出新的学理探索。
一方面，在制度理论和国家治理研究中，权力及其结构占据优势地位，其他的制度载体没有得到充分的重视。尽管强调不同制度要素的学者关于制度的定义有所不同，但是他们都承认制度的制约、规制和调节作用，［7］即强调制度规制性的一面。规制性要素的制度载体包括规则、法律、权力系统、监督等等。其中，权力系统是行动者创造、维持制度的重要载体。当组织制度研究对象是“国家”“政府”这类主体时，其本身具有将权威施加于其他组织之上的特殊性［8］，可以通过规制性权力产生新制度。因此，运用制度理论研究国家治理的学者，对制度中“权力”有着浓厚的兴趣。例如，有研究认为，环保督察的制度逻辑是使用中央权力对压力型体制下央地关系、府际关系和政社关系的失衡进行调试［9］，纵向推动地方政府在“战略-结构-绩效”方面做出积极改变［10］，横向实现了环保部门的职权扩张［11］。概括地說，在以往国家环境治理领域，递增的专断性权力成为解释运动式环境治理有效性的“传统内核”［4］。但是，从实践上讲，权力是稀缺资源，国家治理不可能通过无限提高权力规格，实现治理现代化；从理论上讲，依赖权力结构理论解释督察制度有效性，放大了作为制度载体的权力对国家治理有效性的作用。因此，要超越权力理论的局限，探索督察制度本身规范性、持续性和治理工具多元化对治理效果的影响［12］。在权力之外，还应该分析哪些制度载体，这才是需要回答的问题。
另一方面，权力结构的抽象性描述掩盖了制度载体的结构。权力系统只是强调规制性制度要素的学者最为关注的载体之一。环保督察制度调整了中央和地方之间的信息不对称关系，实现了对治理目标的纠偏，［9］然而，这里的“权力”抽象地指涉了环保督察的动员、进驻、反馈、整改、问责等诸多环节。事实上，在国家治理的范畴内，权力只是其中一个制度要素。例如在环境治理领域，环境问题及其治理是以非同质化的方式分散在特定尺度的区间，就此而言，环境不能只是作为被治理对象或背景，因为环境问题本身的类型、属性对治理模式选择具有决定性作用［13］。制度载体是用来传承、体现、实施、传递、宣扬制度要素的对象或活动，大致分为符号系统、关系系统、活动与人工器物四大类，不同类型的载体具有各自的基本机制。［7］因此，只强调规制性要素的权力载体，忽视了多种载体反映的制度逻辑及其相对独立性构成的制度框架，就无法充分理解并解释一种制度的有效性。
综上所述，为构建一个有效的制度要素载体解释框架，需要从现有的权力理论中分离出其他制度载体，能够既反映国家治理的权力结构，又适应中央环保督察制度研究。国家治理的权力理论研究有两条路径。第一条是政治学路径，它根据权力的性质和功能，将国家治理机制用决策权、执行权和监督权构成的权力结构表示出来。政治学路径的功能性分权符合现代管理活动的基本要求，是中国特色国家治理体系的基本权力形态，但功能性分权仍具有抽象性，主要表现为上述三种功能性分权并不是像西方的分权体系一样以固定的形式分配给某个主体，而是一个主体可以同时发挥三种功能［14］。用功能性分权的框架分析督察制度，很难通过权力分配变化提供一种有效性的解释。第二条是社会学路径，它根据权力的性质和功能的相互作用，解释国家治理体系中的各种模式及其对应的现象。社会学路径的功能性分权的框架由目标设定权（对应决策权）、检查验收权（对应监督权）、激励分配权（对应监督权）构成［15］。社会学路径强调在同一时空条件下，主体掌握的权力是固定的，即委托方、管理者和代理方三者的角色与权力一一对应。社会学路径试图解释国家治理政策和制度执行的特征，如运动式治理、层层加码等。所以，社会学路径一般避免将“执行权”作为解释国家治理中“执行”现象本身的要素，从而将“执行权”置于逻辑建构的“黑箱”之中。事实上，由功能性分权形成的委托代理关系只是导致信息不对称的原因之一，除此之外，还存在专业知识、执行和政策模糊性等其他原因。［16］但是，这些涉及制度过程或者政策执行的相关因素，是社会学路径的解释框架所忽视的。
1. 2 解释框架建构的思路
为了构建能够提供具有完整解释功能的概念框架，既要参照政治学路径提供的完整的现代管理分工的基本逻辑，又要参照社会学路径将权力固定在特定主体上的做法，并将二者融入环保督察的制度过程中动态而非静态或抽象地呈现出来。以权力、责任和信息为制度载体的解释框架相对完整地展示了环保督察制度设计的分工逻辑，也能够将权力功能与制度主体对应起来（表1）。首先，在环保督察制度中，决策是指督察组通过督察进驻以识别督察对象存在的问题，并对问题进行诊断，形成督察报告来提出意见、反馈问题，从而形成相对完整和科学的决策过程。环保督察的决策过程是由中央及其派出的督察组完成的。这两项制度行动反映的乃是韦伯所谓的一般意义上的“权力”，即对抗拒其意志的排除［17］。这种权力就是制度的规制性要素的载体。其次，执行是指被督察对象依据督察报告制定整改方案，落实整改行为的过程。尽管地方政府在参与督察整改的各个环节同时存在决策、执行、监督权，但从督察制度设计上讲，地方政府的行为主要是对中央政府权力和具体治理情景的反应。权力规范了地方政府在制度中的角色，促使地方政府产生负责任的治理行动。因此，这里的“责任”是指在客观存在的环境问题所蕴含的科学治理规律与制度确定的责任相结合的过程中，制度行动者应该采取的现实性、可操作性的治理行动。“责任”要素强调科学意涵与地方行动者生活世界最大程度的契合［18］，因此它是由自下而上的实践逻辑整合而成的，故与权力运行的逻辑不同。最后，监督是环保督察制度赋予公众参与环保督察全过程的治理行为。监督行动以信息传递为载体。有研究认为，信息传递方式由纵向层级式的、高度权威化的官僚制支配［19］。事实上，“信息传递”能够相对脱离权力控制和事实依据对国家治理产生独立影响。在中央环保督察制度中，监督的主体包括广义上的政府监督和社会监督，信息傳递是这两种监督行动的载体。政府监督是在督察整改过程中，各级政府及其组成部门的协调、调度、检查、验收等行为，是地方政府落实责任的体现，属于责任范畴。因此，监督功能是指社会监督，它是环保督察制度在边督边改、公布典型案例、公开督察方案和落实情况等各个环节纳入公众参与的治理行为。权力、责任与信息是独立影响制度有效性的三个要素，但由于这三个要素分别把不同主体和对象的关系确定下来，因此要素、主体和对象之间又构成了相互联系的结构框架（表2）。在该框架中，任意一种要素的强化都不必然导致制度有效性的结果，不同要素的同时强化甚至可能导致制度失败。因此，只有在权力、责任与信息构成的结构框架中，而不是依赖某个单独的治理要素，才能理解和解释中央环保督察制度如何运行，从而超越权力理论的局限性，完整地展示中央环保督察制度有效性如何通过制度逻辑和反馈机制实现，并反思中国式环境治理现代化的路径转型。
本研究的资料收集方法包括以下三方面：①参与观察。作者在A省B市生态环境局挂职锻炼期间，参与了环保督察整改验收部分环节的工作，获得了相关资料。②无结构访谈。通过对A省B市生态环境局工作人员和C省D市某街道相关工作专班的工作人员开展无结构访谈，收集到环保部门与基层政府参与环保督察工作的具体信息。③权威机构发布的网络文献。由于中央环保督察制度运行具有涉密性、渐进性，实地调查和访谈收集的资料往往具有时效性、不完整性，而网络文献在时空上提供了更完整的信息。网络文献包含了环保督察组在不同时间、地域、阶段、环节的工作内容、程序和方式，有效弥补了参与观察和无结构访谈法的信息漏洞。
2 程序与策略：制度逻辑独立性的实现
中央环保督察制度是一套具有明确问题导向的制度体系。这套体系以《中央生态环境保护督察工作规定》（以下简称《规定》）和《中央生态环境保护督察整改工作办法》为基础，同时配套制定了110个工作规范，形成了较为完善的督察程序和纪律规范，包括摸底排查、培训准备、进驻动员、现场督察、受理举报、形成报告、审议报批、反馈移交、整改落实，归档总结等十个环节［20］，构成了发现问题、解决问题和督察整改的闭环，是中央生态环保督察产生作用的关键所在［2］。在这套体系中，稳定的制度安排和行动机制就是制度逻辑［21］。环保督察的程序设计保证了制度逻辑在其领域内不受其他规则的干扰，最大程度保证了权力控制、责任反馈、信息聚合的相对独立，从而形成制度有效性的基础。
2. 1 自上而下的权力控制
历次的机构改革都是条块关系的重构，条块关系大致经历了从“条强块弱”“条弱块强”再到“条强块弱”的变化［22］。如今“条条”再次扩权，它代表着权力纵向运行机制增强以及对“块块”制约能力的增强。在环境治理领域，以往中央政府的政治激励方式未能促使地方政府采取有效的环境治理措施［23］，未能有效制止环境污染日益严重的趋势。因此，为了解决环境治理失效问题，中央政府不仅需要在环境政策制定上再集权，还需要直接参与到环境治理行动中，发挥中央政府领导和主导作用［24］。中央环保督察是经党中央、国务院批准，对省级政府、国务院有关部门以及有关中央企业履行环保职责情况的督察工作。督察组通过自上而下的政治动员方式来开展督察［5］，其目的是在常规治理机制外，再造一套能够保证中央权力不受其他规则影响的制度，纠正地方政府“偏离”国家目标的行为。这种自上而下的权力控制行为主要体现在“督察”和“迎检”两个环节。
2. 1. 1 督察：程序决定暗访、明察的有效性
“明察”和“暗访”是各类巡视、督察、检查工作的常用手段。作为一种督察手段，明察暗访并不总是有效。因为明察暗访总是在多级委托代理的体系内运作，所以必然会受到“变通”［25］和“共谋”［26］的影响。在应对国家的各类督察过程中，多级委托代理链条上的政府基于共同利益而集体应对考核，例如通过获取暗访组相关信息和行踪，为其他被督察单位“通风报信”，把督察“暗访”变为“明察”［27］，把“明察”变为“博弈”。因此，“暗访”或“明察”由于受到其他规则影响，有效性明显降低。
中央环保督察制度中的“明察”与“暗访”具有明确的程序和分工。首先，“暗访”出现在督察准备和督察下沉两个环节。“暗访”的隐蔽性更强，目的是发现线索，初步形成证据链。作为被督察对象的地方政府及其组成部门“完全不知道他们（督察组）什么时候开始暗访，在任何时间都有可能，所以也没办法做什么准备”（访谈对象甲：A省B市生态环境局工作人员）。事实上，督察组指出的问题不仅仅是靠督察进驻这一个月的时间查实的，而是在进驻前两三个月，甚至更早的时候，就开始了问题摸排，可以说在督察进驻前有很多问题线索、证据链已经形成甚至固定［28］。例如，第二轮第四批中央第四生态环境保护督察组于2021年8月27日进驻广东，但在督察组进驻的4个月前，督察组成员已经开始对广东各地市开展集中摸排暗访［29］。对于任何一种形式的监督、检查而言，“暗访”排除干扰的能力最强，并且随着暗访时间的不确定性、空间无接触性增强，“暗访”排除干扰的能力逐渐增强。
“暗访”排除干扰能力增强的同时也损耗了证据合法性，因而必须结合“明察”加以印证。环保督察的目的是督促而非替代地方政府环保部门执法，因此“暗访”的证据只是用来证明地方政府及其部门存在履职尽责不力的情形，并以此推动督察反馈问题能够得到落实整改。如果受到外部条件限制，“暗访”取得证据的过程无法完全满足该问题适用的法律法规确定的取证规则时，那么证据的合法性就会受到被督察对象的质疑。因此，“暗访”需要与“明察”相结合，其目的是使督察对象充分认可督察结果的准确性和有效性。
2. 1. 2 “迎检”：制度化程序与“分离”策略
“迎检”作为一种行动导向的手段，要与被督察对象直接接触，通过对单位调阅资料、个别谈话、调研座谈等方式，查找系统性、全面性、普遍性的问题。就此而言，环保督察的“迎检”工作是根据督察组的工作需求而设定的，而非被督察对象为了应对上级“督察”自发组织的，两者在目的、功能、规范等各个方面有显著差异。为了使地方政府既配合督察工作，全面查找问题，又避免产生过多干预，督察“迎检”工作必须通过一系列程序加以規范。
督察与“迎检”相分离是权力控制纵向延伸的必要条件。“迎检”贯穿整个督察进驻的各项工作，包括个别谈话，接受信访举报、调阅资料、召开座谈会、下沉督察、约谈等等。这些事务都离不开地方政府的参与，但只要与地方政府接触，就不可避免地受到变通、共谋等潜规则的影响。因此，要尽可能缩小督察组与地方政府的接触面。督察制度从督察组和被督察对象两方面对“迎检”工作加以限制。对于督察组而言，《中央生态环境保护督察纪律规定》明确要求督察组成员“不准擅自离开驻地、不准私自会客；不准泄露督察工作秘密”，甚至督察组驻地都采取了严格的保密措施，因而很难出现层层陪同、迎来送往的情况。对被督察对象而言，地方政府根据《规定》及督察工作相关要求将“迎检”工作制度化、规范化。督察组进驻前，作为被督察对象的省级党委、政府及其组成部门将成立由党政主要负责人担任组长的协调保障工作领导小组。该领导小组下设办公室，并在办公室下设立配合督察组具体工作的专项工作组，主要包括综合协调组、材料审核组、案件办理组、宣传维稳组、后勤保障组等。在一般情况下，中央督察组不直接与地方工作组成员产生直接联系，而是通过综合协调组协助完成动员、谈话、走访、交办转办案件等相关事项。以信访件转办为例，督察组转办的信访件由综合协调组受领，并填写转办单。综合协调组根据信访件中的问题提出拟办意见后，交由案件办理组通知相关单位承办，并明确办理要求和时限。从案件转办到办理，督察组只与综合协调组对接，案件信息最大程度上被保留下来。甚至“督察组转办的一些信访件不涉及环境保护相关问题，但也必须照单全收，没有可商量的余地”（访谈对象乙：A省B市生态环境局工作人员）。因此，督察与“迎检”相分离的程序压缩了地方政府与督察组在督察反馈问题上讨价还价的空间，大大弱化了各种潜规则的干扰，提升了督察的有效性。
2. 2 自下而上的责任反馈
行政管理体制现代化要求“充分发挥中央和地方两个积极性”，“减少并规范中央和地方共同事权”，尤其是在地方负责的公共事务上，“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作”［30］。在督察制度中，环境事务的治理主要是地方政府的责任，落实责任的过程区别于自上而下的权力运行。每一轮各批次中央督察组在进驻前，督察办公室按照惯例致函被督察对象，强调要精准科学依法推进边督边改，按照问题的轻重缓急和难易程度，明确整改的目标、措施、时限和责任单位，杜绝层层提速和一刀切［31］。这表明督察整改工作遵循地方治理过程产生的自下而上的责任逻辑。制定整改方案和整改验收审批是督察整改的两个重要环节。在这两个环节中，能够发现督察责任逻辑的具体形态。
2. 2. 1 制定整改方案：由整改问题产生整改责任
根据《规定》，在督察进驻结束后的规定时限内，督察组形成督察报告并交由中央生态环境保护督察工作领导小组审议，经批准后向被督察对象反馈。被督察对象应对照反馈报告，在规定时限内制定并向党中央、国务院报送整改方案。经审批后，省级党委、政府的督察整改方案将被省以下各级党委、政府及其组成部门进一步分解，并形成每一级政府、每一个部门的整改方案。从督察组反馈报告，到地方政府报送督察整改方案，整个流程看似按照科层关系展开，但事实上，上级政府督察整改方案的初稿是在反复多次征求下级政府和同级政府组成部门意见的基础上形成，并最终由上级党委和政府决定的。由于环保督察整改工作是一项重大政治任务，省级党委、政府作为主要被督察对象，面临督察整改的政治压力，可能产生超额执行的动机［32］。但是大多数整改问题的实施责任是由地市级政府及其组成部门承担的，这种超额执行的动机不得不受到实际问题和整改责任单位能力的限制。“省里在制定督察整改方案时，会向相关整改责任单位征求意见。以生活污水处理为例。城市生活污水的收集与处理需要有完善的配套管网设施和标准体系。省里的‘十四五规划已经明确了处理率的目标，但是在制定整改方案时，（省级政府）想要把处理标准再提高一些。实际上，‘十四五规划的目标已经很高了，再调高也不太现实。所以，向省里反映意见后，整改方案最终还是以‘十四五规划定的目标为准”（访谈对象乙：A省B市生态环境局工作人员）。各级督察整改方案制定过程中确实存在自下而上的“讨价还价”现象，但这种现象却反映出督察整改工作不得不受到外在于权力控制的责任反馈的约束。
2. 2. 2 整改与验收：以整改责任调节府际关系
地方党委、政府成立的各类督察工作领导小组的主要职责是组织、协调、推动环保督察各项工作。与“领导小组制”不同，直接处理督察反馈问题的部门组织形式是“牵头任务制”。二者的主要区别在于前者是依据“两办”通知、由上级政府牵头成立的处理某一类问题的组织；后者是依据特定任务，以同级党政机关中的一个或几个为牵头部门作为任务的主导者，其他部门作为任务的协调配合者形成的组织形式［33］。显然，在督察制度的整改和验收环节，直接解决问题的组织形式是依据特定任务形成的“牵头任务制”。
“牵头责任制”要求依据问题确定责任。根据《环境保护法》《关于加快推进生态文明建设的意见》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》以及各级党委、政府及有关部门生态环保责任清单等相关法律法规和政策规定，督察整改问题应明确整改任务的实施单位和验收单位。在“牵头责任制”中，整改任务验收单位对于整改任务实施单位的整改工作具有督促、检查的权力。以“宁夏回族自治区发布的督察整改任务验收销号办法”为例，同一个部门依据不同环境问题的性质及部门职能，可以同时成为实施单位和验收单位。整改任务由实施主体中的牵头单位组织配合单位共同完成，并自行验收，然后交由整改验收单位验收。整改验收单位在检查中发现整改问题反弹的，应下发督办通知，要求限期整改，情节严重的可向整改工作领导小组办公室提请撤销销号批复［34］。以“任务”为核心的牵头责任制，在一定程度上打破了权力本位的“行政级别观念”，促进了“府际关系”的功能性调整。
功能性分权是中国式治理现代化过程中的重要机制［14］，但也导致以履行职能为核心的横向程序性分工不健全。在环保领域，这种不健全的表现之一是地方环保部门比中央企业的行政级别低，难以对其环境污染行为实施有效监管［35］。在督察整改的牵头责任制中，验收单位对任务实施单位的监督权是依据职能确定的一次性授权。验收单位一般是同级党委、政府督察室、“领导小组”、政府组成部门，任务实施单位既可以是下级党委、政府，也可以是同级政府组成部门。所以，根据“任务牵头制”，同级政府组成部门之间、同级政府组成部门与下级党委政府之间依据完成任务的职能形成了监督与被监督的关系，从而打破了以纵向管理体制为核心的分权模式，形成以解决具体问题为核心的府际关系模式。
2. 3 去中心化的信息聚合
信息是影响组织行为的重要因素，组织内的信息沟通呈现为网络结构，通过正式权威向上传递信息或向下传达信息，仅仅是这个网络结构的一部分［36］。信息网络结构要素通常包括三方面，即“组织内由谁进行观察，观察怎样的信号以及信号如何传递”［37］，分别对应信息的主体、内容和渠道。正式权威结构中的信息传播的特点是中心化。然而，中央环保督察制度中的信息传播特点是去中心化，即摆脱等级制权威的限制，打破传统媒介下的传播主体与客体的区分［38］，从而体现出外在于信息内容的程序价值的独立性、可信性、稳定性、延续性［39］，以实现信息流通的去中心化，实现信息聚合的验证性功能。
在环境信访工作中，信息传递以属地管理、分级负责为原则，实现高度中心化。现有政策支持群众的批评建议、政治参与，但也强调参与和表达的理性化和合法性［40］。从有效维护信访秩序与保护信访群众的合法权益之间的关系出发［41］，信访工作逐渐形成“属地管理”“分级负责”的原则。各级环境信访工作部门只受理属于各级环境保护部门职责范围的环境问题举报事项。在环保部门职责范围内，环境信访问题处理结果等详细信息通过电话、信函、电子邮件等形式向举报人反馈，而不对外公开。因此，在“属地管理”“分级负责”的环境信访制度中，信访举报件涉及的问题是“一人之事”，处理环境问题的责任是“一家之事”。举报信息只在举报人和处理单位之间流动，信息传递方向单一，且二者作为信息主体和客体的角色固定。因此，环境信访制度中信息传递逻辑遵循以等级权威为中心的导向。
在中央环保督察制度中，参与公开、结果公开等相关程序规定实现了信息传递的去中心化。督察信访制度坚持“公开为原则，不公开为例外”。根据《规定》第二十九条，包括边督边改在内的七种情况属于环保督察信息公开工作范畴，应按要求对外公开，回应社会关切，并接受群众监督。根据《中央生态环境保护督察边督边改信息公开有关要求》，在督察进驻期间，被督察对象应在地方电视台、党报、政府网站等主要媒体上公开信访件数量、基本情况、调查核实情况、处理结果、典型案例、问责情况等内容；对于可能危及公共安全、社会稳定等特殊情况的信访内容，由被督察对象研究后可不予公开，但应向督察组通报。因此，根据督察规定，督察信访工作具有了来源准确、影响广泛的信息传播平台，保障公众获取信息的完整性，增强公众参与信访工作的获得感［42］。督察信访公开制度设计考虑到信访人“私益”与社会“公益”之间的复杂关系，将信访问题反映的一人之环境私益与其治理结果为社会共享的环境公益结合起来［43］。为了保证个人私益和环境公益得以实现，督察制度建立了督察组、地方政府和公众同时“在场”的信息沟通渠道。公众既向督察组传递信息，又接受地方政府公開的信息；督察组既接受公众的信息及其反馈，又向地方政府传递信息；地方政府既接受督察组的信息，又向公众公开信息。这种信息传递结构决定了任何一个制度主体同时是信息的主体和客体，并且由于公开信息的可验证性，任何一个主体所传递的信息都有另一个主体再加以验证，因此任何一个主体都不能完全独立影响信息传递，从而实现了信息传递的去中心化。
3 正反馈与负反馈：相互强化与相互制约的制度机制
权力控制、责任反馈和信息聚合的独立性是中央环保督察制度设计的显著特征，也是督察制度的创新之处。上述任意一种制度环节的强化都可能在一定程度上提升制度有效性。例如自2004—2008年出现的“环保风暴”，其有效性主要来源于集中打击环评违法行为产生的权力震慑效应［44］。由于权力效应的反复性与社会问题长期性的矛盾，这种运动式治理无法构建一个可持续的常态治理机制［45］。督察制度的有效性并非像权力驱动的“环保风暴”一样具有短暂性，其原因是权力、责任、信息逻辑的相互作用已经形成了“强化某一路径和轨迹的机制”［46］，并且能够通过利益相关者的强制手段来维持［47］。将制度逻辑与制度主体的利益结合起来分析，能够解释督察制度如何长期有效。
3. 1 正反馈与制度有效性
以制度逻辑独立性为前提，中央环保督察的权力运行效率大幅提升。督察制度程序设计减少了权力行使对象对权力主体的干扰。首先，权力主体的权力运用灵活性增强。督察制度设定了多重“暗访”机制，大大增强了不确定性，使得权力主体获取信息相对优势地位，提高了信息获取的准确性。此外，督察成员的组织形式也具有高度灵活性。根据《规定》，督察组组长人选来自特定人选库，并且一次一授权；督察组成员以生态环境部各督察局人员为主体，并实行“任职回避、地域回避、公务回避”原则。这些规定增加了督察人员与被督察对象的社会距离，保证了督察组作为监督主体的相对独立性［48］。其次，权力主体的自主性增强，从而将信息优势转化为制度效率。以往，“迎检”工作总是沦为中央和地方博弈的平台，其原因是“迎检”活动受到社会潜规则的影响较大，且没有详细的制度规范约束，从而使检查方落入迎检方亲自安排、精心部署的情景之中。中央环保督察制度增强了督察组权力的自主性，削弱了地方政府“迎檢”的自主性，并将其转化为主动性。在第一轮中央环保督察中，督察组要求公众信访件必须于五天之内办结。根据A省B市处理信访件相关工作安排，从督察组经“省配合督察联络组信访工作组”转交至设区市政府，一般需要2小时左右；在信访件转交后，地方政府应在24小时内到场查清问题，48小时内制定处理方案、采取整改措施并实施责任追查，72小时内上报结果并公示。因此，在督察制度中，权力主体实现了更高的灵活性和自主性，并消解了信息不对称现象［10］，提升了权力运行效率。
中央环保督察的权力控制调整了地方政府的环境治理结构，提升了权力主体的权威性。环境管理体制存在的问题主要包括属地管理导致的地方保护主义、环保部门权责不匹配、环保工作的激励相对较弱等［49］。“自中央环保督察制度实施以来，地方政府才真正对环保问题重视起来。以往，环保部门是弱势部门，尽管有一票否决权，但很少使用，而且部门间的协调合作也比较难。现在不一样了，以环保督察（整改办）的名义开展工作，很少有哪个部门会不重视”（访谈对象丙：A省B市生态环境局工作人员）。按照环保督察工作要求，地方党委、政府及其组成部门通过成立领导小组将环保督察整改任务上升为中心工作，进一步厘清各个部门的环保责任，推动落实“党政同责、一岗双责”工作机制，改善了环保工作中权责不对等的问题［50］。地方政府按照督察规定和督察组要求采取的一系列组织调试正是对中央权力运行有效性的反馈。这种反馈正在以常规化、制度化的形式延续下来［11］。地方政府的正面反馈及其延续性说明督察制度激发了环境管理体制的有效性，体现了督察权威对科层制的规训作用。
在信息传递的过程和结果中，督察制度和权力主体的合法性得以强化。环境问题的解决不是一个偶然事件，而是制度运行的结果。虽然信访事件中存在大量的环境利益纠纷问题，信访者并不总是能够获得满意的结果，但督察制度为解决问题提供的渠道本身的程序合法性并不依赖于结果而存在。在信访件接受、整理、转办、公开等一系列规范程序中，公众对督察制度的参与感、获得感进一步转化为对督察制度和体系的合法性认同。对于公众而言，中央政府既是督察制度中的权力主体，又是督察制度的设计者，权力主体和制度本身的合法性是一体的，而不是相互分割的。当督察组与公众产生直接联系时，即接受公众信访件时，信访保密程序能够使督察组获得公众的信任；当督察组不直接与公众产生联系时，即将信访件交由地方政府办理后，完善的信息公开制度能够使制度本身获得公众的信任。因此，信息传递的过程和结果成为权力主体和制度体系累积合法性的重要源头。
3. 2 负反馈与制度合法性
在第一轮中央环保督察期间，各省（区、市）已经开展省级环保督察，在山东省、河北省部分地级市也开展了市级环保督察。这些现象反映了在督察制度的正反馈机制作用下，权力对效率的追求趋向于无限扩大。2018年10月，在各级环保督察频繁开展期间，中共中央办公厅印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，要求严控各类督察考核工作总量；要求中央和国家机关部门对地方党委政府以及省（区、市）内开展的全面督察考核工作须拟定计划并备案。那么，既然督察制度正反馈机制实现了制度有效性，增进了权力主体的权威性，那么为什么严格控制这种制度扩散呢？从历史制度主义角度看，制度不是产生结果的唯一要素［51］。制度变迁的原因既可以是外部事件的冲击，也可以是制度内部价值、结构和行动者行为和观念的变化，抑或是上述多种因素的结合［52］。在中央环保督察制度实践中，抑制权力效率路径依赖的主要因素是内部价值变化，即制度行动者的能动性蕴含着制约正反馈的负反馈机制。
正反馈机制的驱动力来源于权力，而负反馈机制的驱动力来源于责任。正反馈的逻辑是使用权力对被督察对象的整改行为实施激励，从而实现环境治理。但权力并非环境治理的唯一影响因素，即使面临同样的督察压力，基层政府的整改回应行为依然存在“强”“弱”之分：对于重复信访件而言，无论问题复杂性高或低，地方政府都会采取较大力度的整改行为，对于问题简单、整改难度小的污染投诉，地方政府采取了较大力度的整改行为［53］。这说明环境治理绩效的实现并不完全是运用权力对地方政府行为实现有效激励的结果，而且是环境问题复杂性制约下落实整改责任的结果。
环境问题的复杂性包括跨域环境问题权责关系的复杂性、环境问题形成的复杂性以及环境问题背后的利益关系的复杂性。以权责关系复杂性导致的环境问题复杂性为例。《环境保护法》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》共同规定地方党委和政府对环境保护负总责。这两个文件中规定的“总责”范围一般以行政区为限，但对于环境问题的复杂性而言，“总责”不仅仅是单一的行政法概念，它包括政治责任和法律责任两种含义。政治责任的性质决定其无法通过精确的法律法规条文加以明确［54］。在第一轮中央环保督察通报的典型案例中，辽源市委书记因治污不力而承担政治责任。其中的客观原因是，根据该问题制定的整改方案，仅一期工程就耗资5亿，整改资金对地方财政的压力过大。而新任市委书记则通过优化整改方案，引入社会资本，使得整改进度明显加快［55］。这说明地方政府在解决环境问题时，面临着治理能力和资源动员能力匮乏的困境，地方政府难以依赖科层制逻辑来完成行政任务，还需要动用非正式的社会资本来完成任务［56］。因此，地方政府的治理行为既是承担相应的行政责任，又是在非科层制逻辑之外，承担完成任务的兜底政治责任。面对环境保护方面欠账多的局面，中国环境治理作为一种政治任务，不可避免地采取了“以动员体制追求赶超型发展的现代化模式”［57］。如果不对地方政府施加政治压力，那么超出地方政府常规治理能力的问题就不可能得到解决。因此，当环境问题越复杂，越难以解决时，地方政府整改工作面临的政治与行政压力越大。
如果短期政治或行政压力的提升和政府行政资源匮乏的情况同时存在，那么以变通、共谋为特征的运动式治理行为就会出现［6］。虚假整改或“一刀切”等变通行为已经成为地方政府缓解、转移督察问责压力，逃避污染治理责任，分散社会舆论和公众注意力的主要手段，但这种行为会产生弱化政府公信力的风险［58］。变通的手段直接危害督察制度和权力主体的合法性。例如一些地方政府为了规避督察问责风险，在督察组进驻前，大范围要求企业停业停产，对社会生产生活造成很大负面影响，损害了中央环保督察制度的權威［59］。“一刀切”是对中央政策的偏离，是以单一的或片面的方式执行政策的行为，它仅以类似严格执法的形式表现出来［60］。“一刀切”“虚假整改”等“偏离”行为的微妙之处在于它与原制度相比显得似是而非［25］。在表面上，变通的制度与原制度的目标和原则保持一致性，但它仅仅以此表达对权力主体的遵从，掩盖实际问题的整改责任。就此而言，变通的制度对权力主体遵从度越高，它实际落实整改责任的能力越低，它对原制度和制度设计者的公信力侵蚀能力越强。这就是为什么督察制度一方面强调压实地方党委和政府的环境责任，另一方面试图将权力和责任的界限加以明晰，即强调要根据实际情况制定整改方案，杜绝层层提速和“一刀切”。
3. 3 正反馈、负反馈与制度运行
从制度要素来看，督察制度的正向反馈机制包括以下三个步骤。首先，权力控制程度的提升，实现了正向的责任反馈。其次，正向的责任反馈通过信息聚合得到进一步验证。最后，信息聚合的结果强化了权力控制的实施。制度的负向反馈机制也包括以下三个步骤。首先，在权力过度控制的外因影响下，治理责任出现负向反馈。其次，治理的负向反馈通过信息传播与聚合，使得公众质疑削弱了权力过度控制的合法性。最后，权力控制回归正常，并再次对责任反馈产生影响（图1）。如此循环运行，通过不断纠错，实现螺旋式上升。
将制度要素与制度主体分析结合起来，能够进一步展示正反馈机制与制度有效性的实现过程。第一，中央环保督察通过严密的程序设计提升了权力运行效率。第二，高效的权力运行纠正了科层制的运行失灵，从而使中央政府获得环境治理领域的权威。第三，地方政府督察整改工作改善了生态环境质量，回应了群众的环境诉求，中央政府同时获得了地方政府的遵从和公众的认可，实现了督察制度的有效性。因此，在上述三个环节中，制度设计者的利益相关性和制度程序共同构成了中央环保督察制度的正反馈机制。从理论上讲，在正反馈机制中，权力运行效率越高，地方政府对权力的遵从性越强，中央政府获得环境治理的权威越高。地方政府创造出的环境治理绩效越高，信息公开越充分，公众对制度和权力主体的认同度越强。因此，对于权力主体而言，提升权力效率是不断获取正反馈收益的关键。所以与第一轮督察相比，第二轮督察对象的范围从地方党委和政府扩大到了国务院有关部门和承担生态环保任务较重的央企。督察组在发现问题的环节上，进一步加大了卫星遥感、红外识别、无人机、大数据等技术应用与暗查暗访相结合的力度［55］。这些变化说明了提升权力效率已经被用来强化制度的正反馈机制（图2）。
将制度要素与制度主体分析结合起来，能够进一步展示负反馈机制与制度合法性的实现过程。由于环境问题的复杂性，依靠督察制度的正反馈机制并不总是能够实现有效治理；得不到有效治理的环境问题会使地方政府面临更多的政治和行政压力；政治行政压力和治理能力不足共同诱发运动式治理；运动式治理现象导致公众对制度和权力主体的合法性产生质疑。在负反馈机制对合法性的影响下，正反馈机制产生的收益被控制在一定的范围内，因此，督察制度中的权力逻辑不可能无限放大，盲目的制度扩散现象也不会出现。这说明制度的负反馈机制相对于正反馈机制形成了有效制约。正反馈机制并没有随着负反馈机制的出现而弱化，而是将负反馈机制重新纳入正反馈机制，超越正反馈与负反馈机制的稳定制约与平衡关系。例如第一轮中央环保督察“回头看”不是面面俱到，再督察一遍，而是紧盯整改方案落实情况，抓重点问题和关键任务，以成效兑现承诺，取信于民［61］。严防“一刀切”已经成为督察“回头看”的一个鲜明特征［62］。这表明，督察制度将产生负反馈的问题再次纳入正反馈机制，抑制负反馈机制产生的条件，从而保证督察制度的在总体上能够累积更多的治理绩效并转化为合法性。
4 中国式环境治理现代化的新路径
中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有世界现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。［3］特殊的世界历史背景和国情促使中国走上赶超型现代化道路［63］。赶超型现代化需要各级政府尤其是中央政府必须有调动各种资源完成目标的能力，实现它所追求的政绩［64］。然而，赶超型发展的目标常常伴随激烈的社会改造方略，所以在基础能力较弱的阶段，可能会产生运动式治理［65］。以运动式治理为手段的赶超型发展，遵循以政治体制改革实现经济与社会发展的“有效性累积合法性”路径［66］。但运动式治理手段与现代国家治理目标的普遍化、规范化和程序化特征并不相符［67］。政治体制改革累积的合法性能够产生“体系作为合法性”，但并不必然导致“体系特征合法性”［68］。例如，愈演愈烈的“环保风暴”处罚、叫停了一大批违法违规企业。“环保风暴”的“作为”能够引起社会各界广泛的认同，但是却始终无法作为一项具有“中国特色”的制度被认同。
党的十九大以来，中国社会主要矛盾的变化决定了中国式环境治理现代化要走上以均衡和全面为特征的制度路径，坚持以人与自然和谐共生为原则，实现人民向往的美好环境的价值目标。从中国式环境治理现代化的制度路径和价值目标关系角度看，环保督察制度是国家环境治理转向合法性与有效性“同置”的新路径的重要体现。以有效性累积合法性的路径要求制度效率优先，以有效性与合法性的时空分离为前提。有效性与合法性的“同置”则要求在一项制度中同时嵌入合法性和有效性设计，这种“同置”要求是具有“中国特色”制度创新的关键变量。
第一，实现有效性与合法性的同置。以有效性累积合法性的路径带有浓厚的实用性倾向。基于实用性的逻辑，由地方放权、中央纠偏和公众参与形成的制度优化和权力平衡机制高度依赖中央政府、地方政府與农民的互动［69］。在这种反应性治理模式中，决策者的决定作用比较大，他们需要根据社会问题不断调整治理手段，因此国家治理高度依赖个人而非制度规则［70］。此外，由于治理主体没有稳定的合作机制，这种反应性治理的调整周期长，稳定性差［71］。但在中央环保督察制度的正反馈机制中，公众传递的信息能够通过中央政府的权力控制，转化为地方政府落实环境责任的动力。环境责任的落实带来生态绩效的提升，因此权力主体及其制度设计同时获得了公众的合法性认同。一方面，这种合法性是通过程序设置，促使参与到国家制度体系中的个体，对制度体系和自我身份产生认同［72］，它是关乎国家制度与公民身份、权利之间关系的根本问题。另一方面，督察制度的“连续性”和“常态化”，对整个生态文明制度体系产生规范性影响。这种合法性就是指制度本身的稳定性。所以督察制度从确立到完善经历了密集而快速的调整过程。至今，中央环保督察已经成为一套提供更加优质、均衡的生态环境公共产品的制度手段。显然，环保督察创制的合法性与有效性“同置”的新路径是契合中国式环境治理现代化要求的更优路径。
第二，以群众路线丰富中国式环境治理现代化的权力制约监督实践。权力的制约监督机制是现代国家制度体系的重要组成部分。中央环保督察制度反映了中国式环境治理现代化的民主性特征。在督察制度中，权力运行主要以党内监督、行政机关内部监督为主，充分发挥监督权对执行权的约束功能。这种以功能为基础的权力制约监督体制相对于西方权力配置逻辑，更加强调了治理效率优先，但也表现出制约能力不足和滞后等弊端［14］。因此，督察制度设计了以人民群众切身利益为宗旨的负反馈机制。这种负反馈机制的本质是“群众路线”，即督察组先从人民群众中获得意见，再将群众意见整理、消化变为具体的治理行动。国家治理中的群众路线能够使政府对人民诉求保持敏感性，全心全意为人民服务，而不是充当追求效率和“工具理性”的科层制机器［73］。“群众路线”作为一种中国特色的制约监督机制，并不以国家与社会的对立为前提，而是将以国家力量为代表的内部监督与社会力量为代表的外部监督有机整合起来，既对国家环境政策产生深刻影响，推动整个社会环境意识觉醒，又避免了高昂的经济社会代价，实现了制度工具的手段性与目的性的统一。
第三，持续不断地将生态文明理念全方位、深度融入制度设计。生态环境问题归根结底是发展方式和生活方式问题［74］。中国式环境治理现代化是人与自然和谐共生的现代化，它传承了中华传统文化中的生态观，实现了马克思主义生态思想的中国化，抛弃了以生态环境为代价的经济发展模式［75］。实现中国式环境治理现代化要加强生态文明制度体系建设，深化生态文明体制改革。从经济结构调整的角度看，环保督察促使工业企业压减各种各样的高污染、低能效产品产量，倒逼过剩产能退出市场，提升了工业经济质量［76］。环保督察产生了抑制高污染制造业企业数量增长的效应，体现了制度的精准性［77］。从经济与社会协调发展的角度看，环保督察对重污染产业的抑制虽然造成了短期经济损失，但也带来了空气质量持续改善产生的长期健康收益。长期来看，环保督察带来的生态、民生福祉与高质量发展具有一致性78］。就中央环保督察制度的效果而言，它已经成为实现中国式环境治理现代化的重要制度手段。
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（责任编辑：蒋金星）
