整体智治理念下县域综合行政执法改革的逻辑基础与规制路径

付翠莲 刘炎灵

摘      要：在全国综合行政执法改革实践中，“一支队伍管执法”主要集中在乡镇（街道）层级，县域“一支队伍管执法”是龙港市推进新型城镇化综合改革探索的创新实践。龙港市综合行政执法改革遵循“不建机构建机制，不增层级增协同”的原则，遵循条块协同、整体智治理念，将专业化、数字化、科学化嵌入改革全过程，使法治、协同、效能、服务为民等价值属性统一于县域行政执法领域，形成独具特色的“市直管社区”综合行政执法地方实践。整体智治作为政府数字化转型背景下基层治理模式的创新实践，其核心逻辑表现为将制度和技术嵌入治理过程，重置治理结构、重整治理资源、提升治理质效。构建综合行政执法整体智治的治理机制，通过“执法队伍—执法手段—执法程序—执法监督”全过程闭环、多维度规制路径，能够有效破解当前县域“一支队伍管执法”在执法理念、体系构建、体制重整、规范配套及队伍能力尚存短板的难题，保障县域综合行政执法改革成效。

关  键  词：整体智治;综合行政执法;“一支队伍管执法”;县域;龙港市

中图分类号：D922.1      文献标识码：A      文章编号：1007-8207（2024）05-0115-14

一、文献回顾与问题的提出

2020年3月31日，习近平总书记在浙江考察期间指出，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。[1]整体智治作为一个正式概念在2020年6月《光明日报》中首次提出。有学者认为，整体智治指政府通过广泛运用数字技术，推动治理主体之间的有效协调，实现精准、高效的公共治理。[2]还有学者将这一概念做了拆解，认为整体智治是一个将制度创新与技术创新相结合的新概念，其中，整体是指整体性治理，智治是指充分发挥科技支撑社会治理的作用。[3]有学者从主客体视角较为全面概括了这个概念，认为“整体智治是政府及相关职能部门、社会组织和社区组织、公众等社会治理主体同在回路的群体性智慧和体系性智能，旨在利用块数据平台化、关联性集聚和数据开放共享的本质特点，对公众个性化需求、社会利益诉求变化趋势和社会治理规律进行实时、可视化的观测，实现民情民意精确瞄准、决策与执行适应性调整和社会治理资源最优化配置的一种新的治理方式”[4]。有学者主张，整体智治是以“制度—技术”双重嵌入为理论逻辑的治理模式创新，成为提高基层治理质效的新进路。[5]

整体智治这一概念提出的时间较短，但一经提出便逐渐为各领域所追踪和应用，截至2023年12月底，在中国知网以“整体智治”为关键词，按照主题查找共搜索出183篇相关文献，其中2020年有11篇，2021年有56篇，2022年有57篇，2023年有53篇。以上述搜索条件为基础，进一步聚焦至以“整体智治”为主题检索出39篇，主要与基层治理和数字政府建设相关。有学者认为，应将整体智治理念嵌入自然资源管理，提出构建自然资源领域“整体智治”新模式。[6]有学者对浙江五四村“数字乡村一张图”全景治理平台进行案例研究，以期探索“整体智治”在数字乡村建设中运用技术赋能提升乡村数字治理能力、平台思维塑造乡村数字治理模式、价值共创打造“整体智治”生态的三重理路。[7]还有学者借助“整体智治”分析框架对“放管服”改革的地方实践进行对比研究，探索“放管服”改革的优化策略，打造数字中国的治理新样态。[8]

从概念界定看，整体智治迄今尚没有公认的定义，学术界对整体智治概念的阐释虽不尽相同，但均围绕“整体”和“智治”两个核心内容进行展开，其要点主要涵盖了运用数字技术进行整体性治理，以数据作为驱动进行内部整合与外部协同，以满足公众需求、社会需要为目的三个层面。从相关文献检索结果看，整体智治在社会治理中的实践探索一直在持续，其应用价值实践经验被实务部门认可和借鉴。整体而言，在治理理念层面，以整体智治理念为引领，对行政执法制度进行系统性调整，通过资源整合和能力提升，破除长期以来行政执法碎片化、分散化的体制弊端;在治理結构层面，以技术创新为手段，通过搭建一体化公共数据平台，破解部门权责衔接不顺、数据共享互通不足的信息壁垒;在治理手段层面，以数字化转型和行政执法体制改革为驱动，通过深化数字技术和执法体制的有机融合，化解纵向向上接权、向下赋权，横向资源集成、联合执法的部门间隙;在政府治理场域，实施“大综合一体化”行政执法改革，旨在解决基层政府职能分散、职权分割和职责交叉等管理碎片化问题，实现综合性、系统性治理。[9]作为基层治理中的重要一环，综合行政执法改革是对整个行政执法体制机制的重塑，有必要结合数字政府转型对改革中存在的问题进行整体性审视，借助数字技术对其中存在的普适性问题进行化解。

2019年9月龙港正式“撤镇设市”，成为全国首个“撤镇设市”的县级市，按照“大部制、扁平化、低成本、高效率”的改革要求，聚焦“多头执法、重复执法、交叉执法”，率先在县级层面探索“一支队伍管执法”综合行政执法改革，正式开启了条块协同、整体智治在综合行政执法领域的初步尝试。龙港市推进“一支队伍管执法”改革基于龙港“大部制、扁平化”新型设市模式具备破解执法困境的现实优势，贯彻了习近平总书记关于“深化执法体制改革”的指示精神。2021年龙港市发布《进一步深化“大综合一体化”行政执法改革实施方案》，坚持“利民为本、法治为基、整体智治、协同高效、综合集成”理念，以数字化改革为引领，以构建协同高效的事中、事后监管体系为核心，以“一支队伍管执法”为突破，全面高效推进“大综合一体化”改革，加大力度推动综合行政执法的理念、体制、机制创新和规范化、标准化、数字化建设。该项改革同年度入选浙江省有辨识度有影响力法治建设成果，并被写入《浙江省综合行政执法条例》。龙港市“一支队伍管执法”的实践经验，不仅对深化行政执法体制改革、建设法治政府具有重要意义，而且对推进国家新型城镇化建设、县域大部制和扁平化改革具有特殊价值。[10]

县乃国之基，作为“乡头城尾”的县域，是基层治理的重要末端。当前，众多实验区、县级市对“一支队伍管执法”执法模式跃跃欲试。《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》要求继续深化综合行政执法体制改革，县一级一般实行“局隊合一”体制，乡镇（街道）逐步实现“一支队伍管执法”，为基层综合行政执法提供了方向指引。[11]随着综合行政执法改革的逐步深化，基层“一支队伍管执法”的探索实践成为完善基层综合行政执法体制机制的重要路径，但各地对于“一支队伍管执法”范畴的理解较为宽泛，囊括市级层面分部门、县级层面分领域、乡镇层面分区域等多种类型的“一支队伍管执法”的诠释。《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二十四条中对“当地实际情况”的规定，是决定是否推进“基层一支队伍管执法”，抑或采取其他变通执行模式的基础条件和法理依据。依据该条规定，“当地实际情况”看似指的是乡镇（街道）的实际情况，事实上并不限于此，县域乃至市域、省域也须纳入考虑。[12]针对深化基层综合行政执法改革的要求，当前县域（包括县级市）实践情况成为观察如何完善基层综合执法体制机制的重要视角。

通过对龙港市县域“一支队伍管执法”的制度梳理和实践路径的观察，笔者发现在推进综合行政执法改革进程中，龙港市施行的“一支队伍管执法”在解决“看不见、管不着”和“多头执法”问题上有重要突破，但由于龙港市基层综合行政执法仍处于探索阶段，受执法队伍组成要素的陈旧性、部门间权责关系的复杂性、数据信息共享的不足性等影响，目前存在诸多“条块不协调、不顺畅”的问题，导致改革进程面临部门协同成效不高、执法专业性不足、执法质量难以保障等困境，亟需体制机制层面的创新。县域综合行政执法权遵循什么样的逻辑进路？如何摆脱基层执法碎片化困境？怎样优化配置综合行政执法权？针对上述疑问，笔者以龙港市为例，以县域“一支队伍管执法”作为基层综合行政执法改革研究的分析对象，在编制刚性约束的前提下，通过整体智治提升组织变革的视角，提出从执法主体、执法手段、执法流程、执法监督等层面对县域基层“一支队伍管执法”进行系统性调整，进而构建起基层综合行政执法法治化路径。

二、整体智治视域下推动综合行政执法的逻辑基础

以习近平同志为核心的党中央提出一系列深化行政执法体制改革的决策部署，浙江省作为“大综合一体化”行政执法改革国家试点，认真贯彻落实习近平总书记和党中央关于行政执法体制改革的决策部署，持续深化综合行政执法改革，以整体政府治理为统筹，以数字化改革为牵引，以构建协同高效的监管体系为重点，融合“县乡一体、条抓块统”改革，深化推进“大综合一体化”行政执法改革。龙港市作为新型城镇化改革试点城市一直走在改革的前沿，关于综合行政执法改革，龙港市上承上级政府部署，下接当地改革特色，以提升行政效能为目标，从理念革新出发，借助数字化手段调适行政执法整体机制。

（一）转变执法理念，遵循执法为民宗旨

理念是实践的先导，新时代行政执法工作要坚持以人民为中心的执法理念，因为“在所有的行政活动中，行政执法直接面对着人民群众，是对群众权益影响最大的行政行为”[13]。综合行政执法早期实践主要以“秩序本位”为引领，发展需紧密贴合实践中的民生问题，履行行政职能的标准应回应现实，着力解决人民群众反映强烈的问题。[14]早期改革变迁本质上是经济社会转型带来的行政过程的变革与调适，相应改革与发展紧密贴合实践，致力于构建与之相适应的行政执法秩序体系。而随着现代行政理念“由‘管理政府向‘服务政府的转变，法律人性化逐渐成为各国执法实践的一种导向”[15]。服务型政府建设的稳步推行也给行政执法从“管理型”转变到“服务型”奠定了基础，提供了管理、执法和服务有机结合的条件，以促进实现管理、执法和服务“三位一体”，执法效果和社会效果相统一。在行政执法过程中，行政执法机关及法律法规授权的组织应该顺应市场经济化和政治民主化的要求，把维护最广大人民群众的根本利益作为出发点。[16]而服务型行政执法恰能在一定程度上弥补传统行政执法方式在考量相对人权益方面的不足，主要体现在坚持严格规范执法的同时，采取教育、指导、服务等措施充分与行政相对人互动，从而达到管理目标。总之，行政执法要始终秉持“执法为民”原则，以人民的利益为出发点和落脚点，坚持服务群众、保护群众合法权益的原则，为民众提供公平、高效、便捷的行政执法服务。

（二）重构执法机制，遵循整体协同导向

协同高效是我国全面落实机构改革的重要原则之一，也是实现治理现代化的重点目标之一。在综合行政执法中，各部门之间往往存在着信息不对称、执法标准不一致等问题，导致执法工作的协同性不足。2018年中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》指出，推进国家治理体系和治理能力现代化必须坚持优化协同高效的原则。为确保改革顺利平稳推进，坚持优化协同高效成为综合行政执法体制改革的一项基本原则。[17]综合行政执法领域整体治理的协同性发展是指在综合行政执法工作中，各部门之间通过协同合作，共同推进行政执法工作的规范化、科学化、高效化发展。其主要包含以下三个层面：一是多元主体协同治理，即不仅涉及政府、市场和社会发展的协同，还涉及财税体制、市场监管体制、公共服务体系、社会治理体系改革等多方面联动推进的问题。[18]这些主体在行政执法中各自具有不同的职责和资源，通过协同合作发挥各自的优势，凝聚形成合力，提高综合行政执法的效率。二是执法资源协同共享，这是部门协作的基础，行政执法权的集中行使引发机构设置、职能配置的系列变化，需要执法力量、执法资源的同步整合。逐步完善执法资源构建信息共享和沟通协调机制，统一执法标准和程序，有效避免执法工作的不公正和不公平，最终实现协同指挥、行政检查、行政处罚、行政监督执法全闭环。[19]三是数字技术协同发展，即借助数字化技术的客观存在性提供智能化的辅助决策和执法工具，提高执法人员的工作效率和准确性，提高行政执法的质量。传统的行政执法方式往往需要大量的人力和物力投入，而数字技术的应用可以极大地减少资源使用。

（三）升级执法技术，遵循智慧治理进路

2022年1月，中央批复同意《浙江省加快推进“大综合一体化”行政执法改革试点工作方案》，支持浙江以数字化改革为引领，率先探索行政执法领域改革，授予全国唯一的“大综合一体化”行政执法改革國家试点。[20]习近平总书记强调：“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。”[21]统筹推进数字法治政府建设和数字政府转型，要求政府治理的法治化与数字化有机融合，是保障法治服务现代化和中国式现代化的内在要求。运用数字技术进行治理是数字政府建设的要素之一，而整体智治是将“技术”“制度”双重治理要素整合嵌入数字化改革与行政体制改革中的一种基层治理模式。数字化转型背景下，整体智治成为现代政府的新形态，它不仅是政府治理的有效工具和综合性制度框架，更是一种新的治理手段和治理理念，推动着各级政府政务改革不断向纵深发展。[22]以整体性发展为引领，强调技术与制度的协同演进、同步创新，通过整合各类要素，应用数字技术手段，适应各类应用场景，达成治理效能提升的目标。在综合行政执法实践中，通过数字技术协同发展实现行政执法的一体化管理，减少信息孤岛的存在，避免重复劳动和资源浪费。同时，借助数字技术搭建行政执法协作平台，实现综合行政执法机构与相关部门间的横向协作、纵向联动。[23]

三、整体智治视域下龙港市综合行政执法改革的实践成效与障碍

龙港市综合行政执法改革通过重塑执法体系，再造执法流程，强化依法行政，紧扣数字赋能，推动“多边执法”向“集中执法”转变，“各自为战”向“协同作战”转变，“规范执法”向“标准执法”转变，“监管执法”向“执法全监管”转变，以及“人工执法”向“智慧执法”蝶变，有助于打造“一支队伍善执法”综合行政执法的全省标杆、全国示范。①但由于龙港市综合行政执法基于其“市直管社区”的新型行政建制，以及“一支队伍管执法”在县域层面的初次探索，少有经验可供借鉴，其探索依旧未完成行政体制的全方位革新，配套机制的及时更新，综合行政执法在运作中依旧面临着新机制与旧体制之间的磨合问题，仍有许多深层次体制机制障碍尚未破解。

（一）龙港市综合行政执法的改革成效

⒈立足整体协同理念，重置行政执法架构。首先，基于扁平化改革特色，调整执法队伍体系。龙港市借助于大部制与扁平化改革奠定的行政体制基础，推出“综合执法+专业执法+联合执法”的执法模式，构建最精简的“1支综合执法队伍+2支专业执法队伍”组织架构，专业执法队伍只保留市场监督管理、应急管理;结合基层治理网格化下沉执法力量，建立最扁平的“1+4+6+22”综合行政执法“网队合一”的队伍架构，即设立1个指挥中心、4支专业执法中队、6支辖区综合执法中队、22个网格执法小组，执法力量下沉至102个社区;借助数字化创新智慧执法手段，设立“共享法庭”提升行政执法纠纷化解与行政救济的便捷程度;创新律师团队驻局服务，联合司法局、检察院、事权行业主管单位，建立疑难案件会审制度，提升案件办理质效，推进执法规范体系构建。其次，构建部门协同机制，提高执法效能保障。龙港市通过执法部门与业务主管部门协同，各部门合作梳理执法监管一体化事项，明确“谁审批谁监管、谁主管谁监管”，明晰部门间的监管职能与执法职能界限，为各部门协作和奠定良好基础上为后续责任承担提供依据。再次，创新开展“两代表一委员”执法评议制度，即定期组织市人大代表与政协委员调研“大综合一体化”行政执法改革进展情况，市人大定期议政会安排“请你来协商”重要环节，聘请10位社会各界代表对执法改革进行监督评价。在综合行政执法领域充分发挥党代表、人大代表和政协委员的作用，以监督保障行政执法效能，将法律监督与民主监督的作用最大化。总之，龙港市基于“大综合一体化”改革总体目标要求和主要原则下的探索创新，并结合自身“大部制、扁平化”行政特色、体制条件等实际，重置行政执法框架体系，将党建引领、多元协同、数字技术的作用发挥到最大化。

⒉以执法为民为原则，重整行政执法资源。龙港市构建了“领域划转最广泛、事项划转最充分、队伍整合最精简”的行政执法体系，有效承接31个领域2681项处罚权限。在改革过程中一方面基于大部制改革基础整合部门间执法资源，另一方面立足服务型政府理念落实执法便民服务。从政府治理角度来看，“精简”可降低执法资源的分散配置，有利于“克服分工过细、浪费执法资源”[24]。龙港市以综合查一次为路径，联合相关单位进行跨部门跨领域的“综合查一次”执法模式，会同多个业务部门建立“综合查一次事项清单”，并以精准解决问题为导向合理调配执法资源，匹配综合行政执法模式，通过开展“综合查一次”行动和“全科检查”模式，实现“进一次门、查多项事、一次到位”，有效解决了多头执法、任性执法、选择性执法等执法疑难问题。同时，加强监管内容的整合，积极探索行业主管部门监管运行新模式，整合人力社保、民政、医保、卫生健康等专业领域条线检查任务，实现相近领域的“监管大综合”，有效解决了主管部门在执法事项及人员划转后，监管力量不足的问题。在资源重整的基础上，以“市直管社区”“网格化治理”等改革特色，以社区联勤工作站为载体，将社区干部、网格员和下沉至社区的执法人员共同组成基层执法力量，采用刚柔并济的执法方式，就近快速处理执法事项。

⒊积极运用数字技术，创新智慧执法手段。随着综合行政执法改革的深入推进，综合执法进程依旧受到人少事多、跨部门数据调取难、信息共享不畅等问题的阻碍。技术赋能创新为行政主体间的沟通提供了新型平台和渠道，一定程度上解决了信息不对称难题，对于提升多元治理主体的自身发展前景和公共事务参与能力发挥了重要作用。[25]龙港市借助数字信息技术，创新数字赋能驱动的办案体系，打造智慧物联网应用和数字信息应用平台，构建集执法办案系统、涉案财物处置、案件信息管理、全流程监管于一体的综合行政执法办案中心。一方面，自主开发了“执法e助理”应用，依托全省统一执法监管数字应用，实现一个平台、一网智办，有效破解“执法效率”问题。行政执法人员对照系统生成的执法清单，可以标准化开展多事项的执法检查，一次上门、全部解决;遇到无法现场解决的问题，还可以“一键求助”，调度专业执法人员前往现场处置。另一方面，建成与省级“基层治理四平台”相衔接的数字化执法监管协同指挥体系，向下对接基层行政执法力量，同步兼容12345政务平台、“矛调中心”等功能性系统，促进执法指挥与一线执法人员移动终端有效贯通，有效集中查询、执法、协同的功能，有效提升联合执法效率。

⒋完善执法制度体系，规范整体执法流程。制度具有统一思想、协调整合、规范行动、推动发展等功能，通过制度供给为改革提供权力、资源、机制，依托具体技术手段和方法来引导和运转，引导多元治理行动者的合作行动。[26]龙港市在行政执法改革进程中也在持续推进制度规范建设，一是出台《一般程序行政处罚案件办理程序规定》，对受案、立案、调查取证、法制审核、处罚告知等18个执法程序进行规范统一，重点统一执法文书、执法程序、执法证件、自由裁量权，完善行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核等机制。二是制定《办案指南》，汇总行政执法依据，规定各类案件处理规则、统一办案流程、明晰处罚标准、限定裁量权的行使，实现行政执法规范化发展。三是制定《数字化综合行政执法办案中心建设与运行规范》，在已有规范的基础上契合数字执法的需要，制定数字化执法信息管理与监督制度，建立数字化执法的办案标准。通过购买社会服务，聘请律师团队入驻，随时指导执法人员依法办案，并搭建数字化办案平台，多次组织业务培训，切实提高执法和服务水平。四是制定《局规记分办法》与《法制工作考核细则》，对日常执法工作制定考评标准，以考评保障执法工作的公平性、效率性、规范化开展。此外，龙港市综合行政执法局制定《龙港市综合行政执法局干部（含企业人员）负面清单》《聘用人员负面清单》，推行负面清单管理制度，负面清单根据综合行政执法工作实际，对应梳理了政治组织、机关效能、日常行为、执法办案、政商交往、一岗双责、疫情防控等7项禁令，以拧紧纪律作风“紧箍咒”，提升执法队伍精、气、神，推进综合行政执法工作高质量发展。

（二）龙港市综合行政执法面临的现实障碍

⒈执法思维定式与执法效能提升不适配。整体性政府治理要求各治理主体培育较强的整体性治理氛围，在整体性治理观念、治理意识、治理能力等方面做到价值体系一致性。[27]龙港市在“市直管社区”行政体制下，联勤工作站采取职能部门下沉干部、社区两委、社工、网格员等共同入驻的形式，作为部门延伸的管理平台而非一级政府的派出机关。[28]将整体性治理理念渗透到综合行政执法的各个环节并非一蹴而就，过去的工作经历让龙港市大部分执法人员形成了“管理式”执法和“碎片化”执法的定式思维，在执法过程中仍然按照其惯性行为模式作出相应的配置。此外，由于执法人员的年龄差异、认知水平在一定程度上影响其对新思想、新理念、新方式的接受程度，即便构建了一定的协作机制也难以避免执法过程中因认识性偏差引发的系列问题，使得龙港市综合行政执法总体上呈现出整体性执法思想内化不到位、领导干部作出决策时仍然难以扭转的惯性思维，理念革新滞后导致创新型执法手段难以真正落到实处，数字化执法的效能难以有效发挥。

⒉权责清晰程度与部门协同发展不相符。习近平总书记在党的二十大报告中强调扎实推进依法行政，提出“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力”[29]的要求。整体智治的整合创新机制，能够有效降低部门之间及部门内部的沟通和协调成本。[30]一方面，权责关系有待理顺。界限分明的权责关系是防止推诿扯皮的有效手段。龙港市通过权责清单的形式对执法事项的权责关系作出了界定，但因其行政体制的特殊性和综合行政执法的复杂性，实践中权责清单对执法主体权责界分的效果有限。龙港市综合行政执法改革进程中部分机构职能配置发生变化，原本集行政权与行政管理职权于一身的部门在职权重整后，易忽视部分行政执法权，转移后其仍享有相应的行政管理职权，因而导致监管和处罚缺位的情形。此外，部分业务主管部门与执法局之间存在指导与被指导的关系，但职能重整后部门衔接存在适应期，导致该项业务容易被忽视，进而出现业务指导缺位的情形。另一方面，部门协作有待加强。协同“主要是指相关机构之间的配合联动”[31]，即“加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮”[32]。综合执法改革将行政执法权集中，改变了部门集行政执法权与行政管理权于一体的格局，导致综合行政执法部门需要与多个业务主管部门进行对接，一定程度上增加了部门协作的难度。尽管龙港市综合执法改革为克服部门协作难题已经构建相关的部门协作机制，但在实践中各部门均需要时间做出内部调整，目前各部门仍处于探索磨合期，协调机制尚未充分发挥部门协同配合的作用。

⒊数据共享程度与智慧执法需要不匹配。在智慧治理的新技术背景下，数字政府时代信息资源利用与共享已成为政府治理的重要手段。由于我国目前县级政府普遍存在数据信息所具备的开放和使用权限受限问题，且不同部门和单位采用不同的数据标准和格式，在数据采集和处理的过程中也不同程度存在着不同的规范和流程，导致数据之间面临交互操作性差的困境。在全面推进综合行政执法改革的过程中，龙港市注重“互联网+”、人工智能等数字技术在执法流程中的运用，但由于信息化基础设施建设缺少统筹规划，数据归集共享有待推进，信息化项目建设论证、保障还需加强，实践中仍然存在历史数据整合难、信息共享壁垒打破难、数据满足实际需求难等现实问题，智慧化执法仍需深化。在数字化时代背景下，智慧化执法平台的硬件设施逐渐丰富，数据作为智慧化的核心内容，必须及时提升其共享程度，真正发挥数据共享的作用，扫除纵向政府层级和横向职能部门之间的数字信息共享障碍，实现真实、畅通、高效的信息交流，真正实现数字化在综合行政执法领域的可持续发展。

⒋执法专业人才配置与执法需求不对等。受编制刚性约束，龙港市的执法队伍在专业素质等方面有待提升。一方面，执法人员专业性有待加强。行政执法过程包含处罚、监管、审批等多项内容，执法改革过程中虽设立了执法事项清单，但仍需足够的专业知识加以定位和鉴别。龙港市综合行政执法局仅有5名法制审核员，但面临31个领域2681项执法事项，法制审核力量颇为紧缺。2022年龙港市出台了《关于进一步规范行政处罚裁量基准的通知》，有助于切实推进和解决当前各行政执法部门存在的“同案不同罰”“畸轻畸重”等问题，但因执法人员专业性参差不齐，类似的文件施行过程中存在选择性执行。另一方面，执法主动性有待增强。龙港市综合行政执法适用局队合一的执法架构，其人员安排为驻局和下沉两部分，部分人员留驻执法局维持各科室正常运转，部分执法人员下沉到各社区联勤工作站负责辖区内的日常执法工作。下沉到社区的执法人员“一人多岗”既是行政执法人员也是网格员，这样的执法人员配置能有效扫除“看不见管不着”的障碍，但由于执法力量被分散必然导致执法人员个人工作强度的增加，也更加考验执法人员的个人能力，对执法人员个人身体心理素质提出了更高的要求。“一人多岗”的职责要求长期持续容易导致执法消极，人少事多的现状使得执法人员在工作中工作量只增不减且更多处于被动承接的状态，执法主动性难以保证。

四、整体智治理念下深化县域综合行政执法改革的规制路径

行政执法是处于政策执行最末端的一种治理方式，“一头连着政府、一头连着群众”，改革后综合行政执法纵向上贯彻执行程度更深，横向部门协同需求更高。整体智治理念下深化综合行政执法改革，需推动县域处罚权集中，通过“执法主体—执法手段—执法流程—执法监督”层面全过程闭环、多维度规制路径，有效破解当前县域“一支队伍管执法”在执法理念、体系构建、体制重整、规范配套及队伍能力尚存短板的难题，保障县域综合行政执法改革取得更大成效。

（一）执法主体层面：提升行政执法队伍的专业素养

综合行政执法改革因其条块关系整合，需构建跨原有专业执法边界、治理层级与部门界限的综合行政执法队伍，以实现外部资源的内部化，从以往的部门执法向政府执法转变。[33]综合行政执法所涉及的领域多，其管辖范围处于动态调整之中，亟需加强执法队伍建设。规范和标准的建立为执法提供了依据和基础，应然与实然的执法效果呈现主要看执法行为，执法行为直接影响执法结果，特别是在需要自由裁量的执法行为中更需要通过提升执法人员自身的专业素养以弱化执法结果差异的影响，这就提高了对综合行政执法人员开展专业化学习和职业化培训的必要性和紧迫性。数字化云平台在综合行政执法中的运用愈加普遍，为保障行政执法效能，要求执法人员不仅要掌握专业执法知识，还需具备数字化执法技能。要以数字化技能提升为抓手，通过建立数字化执法专项制度、开展数字化平台普及全员培训，坚持线上执法与线下執法方式的有机衔接，转变执法人员数字化改革思维，提升数字化技术运用能力。此外，还应注重执法考核标准的革新。当前行政执法考核是针对综合行政执法人员选拔的主要方式，对于考核标准的设立也应避免各项参考指标的僵化，在重视专业知识掌握程度的同时需要考量适应综合行政执法人员所需具备的全面性与应变性条件。

（二）执法手段层面：健全数字化平台建设强化执法整体效益

党的十九届五中全会强调，要进一步推动社会治理重心下沉，为基层放权赋能，构建网格化、精细化、智能化的信息共享平台，发挥基层治理服务平台的关键作用。[34]智能化平台建设打通了信息壁垒，整合了信息资源，由此构建平台和业务协同的政务信息资源管理模式显得尤为重要。[35]应在建立健全数字平台建设的基础上，持续推进权力规则化、规则数字化、数字智能化，进一步优化“大综合一体化”数字执法平台功能，更好发挥数字化改革的引领、带动和规范作用，实现行政执法的整体性重塑。“数字化技术的发展和应用解构了传统科层化的治理结构”[36]，这就需要建立整体性数据库，衔接各执法阶段，贯通覆盖执法事项事前程序、事中处理、事后监管全流程的平台运行。促进数据信息互通共享，打通各职能部门间审批、监管、执法的数据壁垒，提升执法主体间交流效率。构建集事前案件受理、线索收集、研判预警，事中类型判断、指挥调度，事后案件移交、信息公示、信用共享于一体的综合行政执法平台。以综合行政执法数字平台为介质，从整体上提升综合行政执法的高效性、专业性、可靠性。对于按照综合行政执法清单难以断定执法主体的案件，第一时间传达至指挥中心由指挥中心进行研判分配，保障执法流程的顺利进行。对于案件处理情形，在可公开的范围内第一时间传达至执法相对人，需要补充的材料及时通知，执法结果及时向社会公开，保障执法相对人的知情权与参与权。

（三）执法流程层面：构建数字化、标准化流程明晰执法主体权责

执法流程是贯穿行政执法全过程的程序性设定，坚持依法行政，明确行政执法各环节的职责和权限，完善行政执法流程，减少多头执法、相互牵制的现象，是整体提高行政执法效率和规范性的必要条件。行政执法作为需要多主体协同的治理场景，数字技术嵌入治理能够有效破解治理主体和治理需求之间对信息掌握程度的不对等问题。首先，执法数字化和标准化能够压缩自由裁量空间，最大可能地限制监管向处罚挤压的空间，在明确责任承担的同时增强执法行为责任的可追溯性，夯实各协同合作治理主体的责任划分。通过落实整体智治，建立完整的信息采集、信息筛选、信息整合、信息分析、决策辅助的环节对接流程。建立事件受理、任务归类、执法分配、结果公示、意见反馈、抽样检查和综合考评等环节，形成整体闭环的工作流程。其次，《法治政府建设实施纲要（2021-2025）》明确要求：“严格执行重大执法决定法制审核制度。”最贴近基层的执法力量有必要完善内部法制审核程序，切实贯彻法制审核制度，借助派驻律师的力量提升行政执法决定合法性的前置性审核，增强行政执法自由裁量权适用的合理性与规范性。再次，为保证行政执法的公平公正有必要建立健全执法全过程记录制度。执法人员执法过程中借助数字技术辅助实现执法事前、事中、事后的严格监管，例如通过执法移动终端、物联网设备、视频监控、云计算平台建立智能执法、精准执法的数据信息平台进行监管。[37]借助数字手段记录执法全过程中的工作内容、办事时效、结果反馈等信息，通过电子数据保留的方式约束执法人员合法合规行使职权、承担责任。

（四）执法监督层面：协同监管推动执法监督机制的多元化演进

建立健全执法监督机制，包括对执法行为的内部监督和对执法结果的外部监督。就内部监督而言，一方面，需要明确基层综合行政执法机构与上级政府各职能部门之间的关系，建立科学合理的人员配置和岗位设置，形成一套相对独立、相互制约的职能设置格局。按照部门属性及执法方向，合理进行权责分工，完善各个部门内部分工协作与制约监督机制，加强行政监督的连贯性。[38]另一方面，需要建立有效的信息反馈和沟通渠道，建立健全执法人员的考核评价制度，将执法结果与执法行为相结合，对执法人员进行绩效考核，形成激励机制和约束机制，推动执法人员依法执法。就外部监督而言，一是更加重视行政执法公示制度的作用。公示制度要求行政执法部门主动及时地将行政许可、行政处罚和行政检查等案件的执法信息通过官方渠道向社会公开，使公众能够了解到执法行为的合法性和合理性，确保行政相对人和其他社会公众知情权、参与权和监督权的行使。[39]二是充分发挥各级党组织的监督作用，“党委领导、政府落实”是我国长期以来的实践路径，党组织的设置深入基层正与行政执法力量下沉的场域相契合，有利于发挥党组织保障和监督执法的作用。三是加强社会参与，增强公众对行政执法的监督意识和能力。同时，还应该充分运用数字技术建立起沟通渠道，及时反映公众对执法活动提出的意见和建议，通过及时反馈提升公民的获得感和信任度。

结  语

整体智治融合吸纳整体性治理和智慧化治理思想，后者为前者提供技术支持，而前者为后者奠定基础方向。总体而言，作为一种新型治理模式，整体智治为龙港市“一支队伍管执法”改革提供了借鉴范式，坚持以人民为中心，回应基层民众实际需求，将治理人性化、专业化、科学化的思维与方法有效嵌入到基层治理中;坚持以问题为导向，解决基层民众切实难题，有效破解了县域综合行政执法碎片化、资源分散化、治理滞后化的难题。龙港市综合行政执法遵循整体智治逻辑，嵌入数字技术治理手段，从执法理念、改革目标、执法主体、执法对象等层面整体撬动行政执法改革协同配套，为其他县（市）推进综合行政执法基层治理提供了经验借鉴。

县域综合行政执法是基层综合行政执法改革的必经之路，也是实现基层治理现代化的重要手段。但需要强调的是，当前行政执法权下放的实践探索主要依靠政策推进，法律建设尚未跟上行政执法改革的步伐。虽然《行政处罚法》第二十四条设置了乡镇（街道）执法权的配置条件、决定主体、决定程序和事项标准的基本框架，但行政执法改革存在地方差异化，加上新型城镇化改革带来的行政体制动态变化，以及数字政府变革对数字技术的要求，需要在行政执法权力集中和重心下移双重逻辑下，系统性检视各地行政执法力量，从执法制度建设、资源配置、办案质量、执法满意程度等多维度的立体考评指标体系建设层面进行考量。通过整體性审视，发现各地实践探索问题中的差异性与普遍性，抓住问题导向、有效运用数字技术，进一步整合资源、协同部门、激励人员，从执法的主体、规范、流程、监督等多维度对基层行政执法进行整体调适，确保行政执法权在法治轨道上运行。

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Logical Basis and Regulatory Paths of County Comprehensive Administrative Law Enforcement Reform under the

Concept of Integrated and Intelligent Governance

——Based on the Observation of “One Team in Charge

of Law Enforcement” in Longgang City

Fu Cuilian， Liu Yanling

Abstract： In the practice of the national comprehensive administrative law enforcement reform， “one team in charge of law enforcement” is mainly concentrated at the township（street） level， and “one team in charge of law enforcement” at the county level is an innovative practice of Longgang City in promoting the comprehensive reform of new urbanization. The comprehensive administrative law enforcement reform of Longgang City follows the principle of “no establishment of institutions and mechanisms， no increase of levels and increase of coordination”， and in accordance with the idea of following the coordination of blocks and overall intelligent governance， the specialization， digital and science are embedded in the whole process of reform， so that the value attributes of rule of law， coordination， efficiency and service to the people are unified in the field of county administrative law enforcement. Form a unique local practice of comprehensive administrative law enforcement of “directly administered community by the city”. As an important innovation of grass-roots governance model under the background of government digital transformation， the core logic of holistic smart governance is to embed system and technology in governance process， reset governance structure， restructure governance resources， and improve governance quality and efficiency. Can effectively solve the current county “one team management law enforcement” in the law enforcement concept， system construction， system restructuring， standard support and team capacity is still short board problems. To build a comprehensive governance mechanism for the overall intelligent governance of administrative law enforcement， it is necessary to ensure the effectiveness of comprehensive administrative law enforcement reform at county level through the closed-loop and multi-dimensional regulation path of the whole process of “law enforcement team-law enforcement means-law enforcement procedures-law enforcement supervision”.

Key words： overall intelligent governance; comprehensive administrative law enforcement; “one team for law enforcement”; county-level; Longgang city

（責任编辑：王正桥）