地方政府推进老旧小区加装电梯的行为逻辑

代凯

摘      要：老旧小区加装电梯是推进城市更新的重要内容，是改善群众居住环境和出行条件，解决“悬空老人”、残疾人等群体上下楼难题的重要举措。现有文献主要集中在加装电梯前期业主之间的利益分歧与矛盾化解的研究，缺少对加装电梯工程审批阶段、建设安装阶段和运营维护阶段相关问题的分析。本文基于交易费用经济学分析框架，以广州市为例，研究地方政府推进老旧小区加装电梯的行为逻辑。研究发现，推进老旧小区加装电梯工作，要全面践行人民城市理念，充分发挥党的领导和组织优势，不断完善基层治理体系，破解公共事务治理难题。采用混合治理模式，针对高低层业主，疏解群众利益协调难问题;采用科层治理模式，聚焦政府职能部门，破解规划方案审批难问题;采用市场治理模式，关注业主与电梯厂商、施工单位、物管公司关系，化解工程建设施工难、后续管养维护难问题。

关  键  词：老旧小区;加装电梯;政府行为;社会治理

中图分类号：D638       文献标识码：A       文章编号：1007-8207（2024）05-0059-12

一、问题的提出

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“坚持以人民为中心的发展思想。维护人民根本利益，增进民生福祉，不断实现发展为了人民、发展依靠人民、發展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。”[1]问题是时代的声音。在强国建设、民族复兴的新征程中，随着我国人口老龄化程度加剧和城市化进程加速，对新时代党和国家工作提出了新的要求。国家统计局发布数据显示，截至2023年末我国60岁及以上人口29697万人，占全国人口的21.1%，其中65岁及以上人口21676万人，占全国人口的15.4%。[2]在一些城市尤其是特大城市，部分2000年底前建成的老旧小区市政配套设施老化、公共服务缺失等问题比较突出，部分居住在老旧小区的老年人、残疾人对加装电梯的需求日益增强，加装电梯逐渐成为人民对美好生活的向往之一。

群众有所呼，党和政府有所应;群众盼的事，就是党和政府干的事。2018年以来，历次政府工作报告都强调了加装电梯的工作要求。2020年7月，《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》提出，鼓励“有条件的楼栋加装电梯”“支持小区居民提取住房公积金，用于加装电梯等自住住房改造”，以满足居民生活便利需要和改善型生活需求。2021年11月，《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》提出，“将无障碍环境建设和适老化改造纳入城市更新、城镇老旧小区改造、农村危房改造、农村人居环境整治提升统筹推进”，打造老年宜居环境。2023年6月，第十四届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《中华人民共和国无障碍环境建设法》第二十二条提出，“国家支持城镇老旧小区既有多层住宅加装电梯或者其他无障碍设施，为残疾人、老年人提供便利”。一系列政策彰显了党中央、国务院对老旧小区加装电梯工作的重视程度。老旧小区加装电梯不仅是推进城市更新和城镇老旧小区改造的重要内容，而且是改善群众居住环境和出行条件，解决“悬空老人”、残疾人等群体上下楼难题的重要举措。

人民城市人民建，人民城市为人民。在住房和城乡建设部等部门指导下，各地政府结合构建老年友好型社会建设和城镇老旧小区改造，大力推进老旧小区改造加装电梯工作。2018年以来，全国老旧小区既有住宅加装电梯工作推进顺利，电梯加装量快速增长。截至2023年10月，全国老旧小区既有住宅已累计加装电梯近10万部。[3]老旧小区加装电梯工作取得显著成效，改善了居民的生活环境，提升了群众的获得感幸福感安全感。当然，老旧小区加装电梯绝非一个简单的建设工程，而是一项复杂的社会治理工作，在实际工作中需要面对和处理大量的矛盾和问题，推进的难度较大。为此，必须从建设社会治理共同体的高度系统谋划，充分尊重各方合法合理利益诉求，妥善处理不同主体之间的意见分歧，把这一民生工程做成民心工程，营造共建共治共享的社会治理格局。近年来，广州市贯彻落实党中央政策精神，顺应市民美好生活期待，创新工作机制，加大财政补贴，积极推进老旧小区加装电梯工作，切实践行“我为群众办实事”。根据广州市规划和自然资源局公布的统计数据，截至2023年8月底，广州市老旧小区加装电梯规划审批总数超1.5万台，至今建成投入使用总数破1.3万台。[4]无论是规划审批数还是质监建成数，广州市持续处于全国各大城市首位，树立了老旧小区加装电梯工作的“广州样本”。通过分析广州市在推进老旧小区加装电梯工作过程中的经验做法与行为逻辑，打开地方政府推进老旧小区加装电梯工作的“黑箱”，对于推动这一领域的实践改善和理论研究具有重要的启示。

二、文献综述

随着老旧小区加装电梯工作在许多城市的大力推进以及各类媒体的持续报道，学术界开始关注这一问题，并从业主、政府和技术三个层面开展了相关研究。

第一，聚焦业主层面，分析高低层业主对老旧小区加装电梯的意见分歧、利益冲突和破解之道。由于对电梯使用的需求不同，高低层业主对老旧小区是否加装电梯看法迥异。例如，颜昌武和杨郑媛基于对W市D小区的案例研究，从公共冲突的视角探讨了电梯加装过程中高低层住户从破坏性冲突到建设性冲突的转变历程。[5]已有研究中，学者们通常从集体行动与协商治理两种理论研究高低层业主利益矛盾与解决方案。例如，有研究基于集体行动理论分析了老旧小区加装电梯面临的协商规模和价值偏好困境，提出了破解居民协商集体行动困境的对策建议。[6]有研究将西方集体行动理论与有中国特色的单位制相结合，探讨了单位对居民协商加装电梯的影响。[7]实证研究发现，通过业主之间进行集体协商和利益补偿，老旧小区加装电梯得以成功实现。[8]情景模拟也表明，通过运用协商式角色方法，有助于解决老旧小区加装电梯过程中的高低层业主之间的利益冲突。[9]

第二，聚焦政府层面，探讨政府在推进老旧小区加装电梯工作中的角色定位和实施机制。从法律的角度来说，老旧小区加装电梯属于业主之间的民事行为。因此，在理论层面需要探讨的问题就是需不需要政府介入其中。在一些地方，政府主导了老旧小区加装电梯工作，虽然提高了工作效率，但却导致社区内部产生了结构性矛盾，高低层业主冲突不断，政府本身也陷入尴尬境地。[10]周亚越和唐朝基于公共物品理论提出，老旧小区加装电梯的公共性很低，认为应当遵循业主需求、业主收益和业主协商等原则，采用私人物品的供给方式提供。[11]王薇和宋彦也认为，地方政府在推进老旧小区加装电梯过程中应当实现从“政府主导”到“政府引导”的角色转变。[12]对于老旧小区加装电梯工作，政府绝不能盲目上马、强行推动，而是要根据居民需求偏好强弱与行政任务的紧迫程度纳入政策议程。[13]作为具体动员和执行这项工作的基层干部，其“在场”和“退场”很大程度上会影响老旧小区加装电梯的成败。[14]

第三，聚焦技术层面，研究老旧小区加装电梯工程的可行性评估和费用分摊。需要关注的是，并非所有的老旧小区都可以加装电梯，老旧小区加装电梯前应根据既有住宅建筑现状进行可行性评估。有研究基于国家现行相关标准，对加装电梯工程中的规划、建筑、结构及地下管线等相关因素开展了可行性评估。[15]加装电梯后，不同楼层业主享受到的生活便利边际效用是不同的。因此，对于加装电梯的工程费用，需要确定一个科学的计算系数。宁超乔基于利益均等、分摊补偿和适度补偿原则，运用数理模型，研究了既有住宅加装电梯中高层住户分摊费用和底层住户补偿费用的标准。[16]此外，还有研究者通過模拟仿真设计了老旧小区加装电梯的PPP模式，提出制定合理的居民付费额度和政府补贴力度，让社会资本有意愿和动力参与这一项目，最终达到企业盈利、居民愿意、政府满意的结果。[17]

尽管研究时间不长，学术界对老旧小区加装电梯问题已经积累了许多富有见地的成果，为后续研究奠定了扎实的理论基础，也为实务工作提供了有益的借鉴启示。随着实践的发展和研究的深入，关于老旧小区加装电梯问题理论研究的缺陷逐渐暴露出来：一是从研究对象上来看，现有研究主要集中在加装电梯前期业主之间的利益分歧与矛盾化解，缺少对加装电梯中期和后期问题的关注;二是从研究视角上看，现有研究主要是从横截面角度分析地方政府在推进老旧小区加装电梯过程中的做法，缺少从历时性角度挖掘地方政府推进老旧小区加装电梯工作背后的行为逻辑;三是从研究指向上看，现有研究主要聚焦在加装电梯过程中发生了哪些事件、产生了哪些冲突等“是什么”问题的分析，缺少了如何推进加装电梯工作更有效化解矛盾、更高质量开展等“怎么办”问题的思考。基于上述分析，笔者认为，理论界应当拓展老旧小区加装电梯问题的研究广度，由此及彼，研究加装电梯的全过程、全链条;提升老旧小区加装电梯问题的深度，由表及里，分析加装电梯的历史性、前瞻性。在此基础上，总结提炼老旧小区加装电梯的成功经验，并对如何进一步推进老旧小区加装电梯工作提出政策建议。笔者基于近年来广州市推进老旧小区加装电梯的工作历程，针对加装电梯不同阶段面临的问题，分析政府破解问题的经验启示，剖析推动工作的行为逻辑。

三、老旧小区加装电梯的交易费用经济学分析

从表面上看，老旧小区加装电梯是一个较小的建设工程，然而从深层次上分析就会发现，在小小的工程背后隐藏着诸多行为主体，既有高层业主、低层业主，又有职能部门、基层政府，还有电梯厂商、施工单位等，不同行为主体之间利益偏好和行动模式大相径庭。这也是导致推进老旧小区加装电梯工作阻力较大、进展较慢的重要原因。由此观之，老旧小区加装电梯是一个复杂的社会问题、行政问题。笔者尝试从交易费用经济学视角分析老旧小区加装电梯问题。美国斯坦福大学政治学教授特里·莫是较早鼓励将交易费用经济学运用于政治领域的学者，他在《新组织经济学》一文中鲜明地阐述了立场。[18]有别于已有研究主要基于集体行动理论或协商治理理论来分析老旧小区加装电梯问题，笔者引入交易费用经济学来审视这一问题。诺贝尔经济学奖获得者、美国加州大学伯克利分校经济学教授奥利弗·威廉姆森认为，“交易”是交易费用经济学最基本的分析单位，治理是实现秩序的工具，其中潜在的冲突有可能破坏或扰乱实现共赢的机会。[19]在交易费用经济学的理论视野中，行为主体都是有限理性和机会主义者，如何节约交易费用被看作是至关重要的问题，而不同的治理模式对降低交易费用效用是不同的。笔者将老旧小区加装电梯过程中不同行为主体之间的各类活动视为“交易”，分析加装电梯不同阶段影响交易的冲突或问题，研究降低交易费用以达成交易的可行路径。

在实际操作过程中，老旧小区加装电梯的四个阶段为前期准备阶段、工程审批阶段、建设安装阶段和运营维护阶段。可以从交易费用经济学视角考察加装电梯不同阶段行为主体的交易活动及其存在的矛盾或问题。第一，前期准备阶段。这一阶段涉及的行为主体主要是业主。楼上楼下、左邻右舍因需求和利益不同，对于“要不要加装电梯”“如何加装电梯”“加装电梯费用如何分摊”“利益受损业主如何补偿”等问题有不同的诉求和看法。实地调研中可见，对于老旧小区加装电梯，业主可以分为三类群体：一是明确支持者，二是强烈反对者，三是左右摇摆者或意见观望者。如何协调不同群体之间的利益矛盾，是前期准备阶段最大的问题。如果这一问题协调不好，加装电梯也就无从谈起。第二，工程审批阶段。当业主之间就加装电梯问题意见达成一致后，就进入工程审批阶段。这一阶段涉及的行为主体主要是业主和相关职能部门。并非所有的老旧小区都适合加装电梯，加装电梯需要对规划要求、建筑条件、消防安全、小区环境等进行可行性评估，由相关职能部门出具审批意见。当然，方案的审批并非易事。业主需要按照规定要求准备递交相关材料，由住房和城乡建设、规划和自然资源、城市管理、市场监管等相关部门负责联合审查材料。特殊情况下，还会涉及供水、供电、供气、供热、有线电视、通信等相关单位。第三，建设安装阶段。工程完成行政审批之后，就可以进行建设安装。这一阶段涉及的行为主体主要是业主、电梯厂商和施工单位。绝大多数情况下，电梯厂商和施工单位可以按照与业主之间的合同约定完成电梯的建设安装。但近年来受各种主客观因素影响，加装电梯项目逾期交付甚至长期停工的情形越来越多，施工单位中途加价甚至跑路的现象时有发生，工程建设施工难逐渐成为迟滞老旧小区加装电梯工作的重要原因。第四，运营维护阶段。加装电梯竣工验收后，业主就可以使用电梯，加装电梯也随之进入运营维护阶段。这一阶段涉及的行为主体主要是业主。电梯要装得上，还要保证用得好。通常而言，本单元相关业主为电梯后续管理主体及责任主体，由他们对电梯运行进行日常管理。然而，电梯属于特种设备，业主也并非专业人士，“谁来管理维护”“如何管理维护”“管理维护的费用哪来”等问题成为困扰业主们加装电梯后的又一个难题。

加装电梯不同阶段存在的矛盾或问题即不同行为主体之间交易活动的费用。只有降低或节约交易费用，才能促使矛盾或问题的解决，从而让老旧小区加装电梯得以实现。郭圣莉和尹露基于67份地方政府关于老旧小区加装电梯政策文本的量化分析指出，老旧小区加装电梯已经从最初的回应公众诉求转变为一项地方治理任务，政府治理逻辑越来越凸显。[20]从全国层面看，在很多地方推进城市更新的过程中，老旧小区加装电梯成为影响社会风险的重要因素。[21]从完成行政任务的角度来看，地方政府显然是想在維持社会稳定的前提下，破解加装电梯不同阶段存在的难题，加快推进老旧小区加装电梯工作。降低或节约交易费用是交易费用经济学的核心问题。在奥利弗·威廉姆森看来，需要采用不同的治理机制，适应交易的具体情形，才能实现降低或节约交易费用的目的。为此，他提出了市场制、混合制和科层制三种治理机制。[22]其中，市场制和科层制是两个极端治理模式，混合制则介于这两个极端治理模式之间。本文借鉴奥利弗·威廉姆森提出的三种治理机制，在理论分析和实践观察的基础上，构建了一个地方政府推进老旧小区加装电梯工作的分析框架（见图1）。第一，前期准备阶段存在的群众利益协调难问题，不能用行政命令强行介入，而要引入多元主体参与其中，因此适合采用混合治理模式;第二，工程审批阶段存在的规划方案审批难问题，可以通过在政府内部健全工作机制或优化审批程序来解决，因此适合采用科层治理模式;第三，建设安装阶段存在的工程建设施工难与运营维护阶段存在的后续管养维护难问题，最好通过引入市场竞争机制和合同保障机制，由专业机构建设管理，因此适合采用市场治理模式。

四、推进老旧小区加装电梯工作的“广州样本”

广州市是全国最早探索老旧小区加装电梯的城市之一。早在2000年，广州市开始探索老旧住宅加装电梯规划审批业务。2012年，广州市研究出台《广州市既有住宅增设电梯试行办法》，在全国率先提出经“双三分之二”业主同意①可申报加装电梯的基本条件，破解全体业主同意的过严条件。2016年和2020年，广州市两次修订出台《广州市既有住宅增设电梯办法》和《广州市既有住宅增设电梯技术规程》，为老旧小区加装电梯提供更具可行性的技术指引。2019年，广州市印发《加快推进广州市老旧小区住宅加装电梯三年行动方案（2019-2021年）》《广州市老旧小区住宅成片连片加装电梯试点工作方案》《广州市老旧小区住宅加装电梯指引图集》等系列加装电梯政策文件。2018年以来，广州市多个行政区出台鼓励措施，由区财政拨付专项经费，对成功加装电梯楼栋业主给予每台10万元到15万元不等的补助，以切实减轻加装电梯业主的负担。在政府补贴政策的刺激下，广州市各区特别是老城区掀起了老旧小区加装电梯浪潮，成功加装电梯的数量整体呈增加趋势（见表1）。

广州市在老旧小区加装电梯工作上持续领先于全国各大城市与政府的积极推进密不可分。已有研究中，李雪伟和冯家丛以广州市为例，基于城市更新治理视角，从制度建设、政府统筹、有序参与和居民自治四个层面，分析了政府推进老旧小区加装电梯的实施机制。[23]笔者从交易费用经济学视角，基于前文构建的地方政府推进老旧小区加装电梯工作分析框架，在实地调研相关职能部门与区、街道和居委会工作人员基础上，梳理和总结广州市推进老旧小区加装电梯工作过程中破解一系列难题的标志性举措。

（一）前期准备阶段采用混合治理模式，疏解群众利益协调难问题

一是强化党建引领。在推进老旧小区加装电梯工作过程中，广州市坚持党建引领的群众工作机制，将加装电梯工作与基层党组织建设、驻点联系群众等工作相结合，协助老旧小区社区党组织投入到加装电梯的民生项目中。2018年，广州市荔湾区从创新基层党建工作角度着手，实施“百梯万人党旗红”老旧小区加装电梯书记项目，建立“区委—街道—社区—片区（网格）—楼宇”五级组织网络，发挥党组织引领作用、党员先锋模范作用，形成党委统筹、政府扶持、居民自治、社会参与的老旧小区加装电梯工作模式，取得了显著成效。二是搭建协商平台。为了让业主之间有一个交流、讨论和协商的渠道，广州市坚持“有事好商量，有事会商量，众人的事情众人商量”的理念，通过社区党员民情议事会和建设管理委员会，把老旧小区加装电梯工作列为重要议题，搭建业主议事平台，引导业主弘扬中华民族与邻为善、守望相助等传统美德，理性表达意见诉求，促进业主参与民主议事、民主协商，协调高低层业主之间的利益分歧。同时，鼓励老旧小区业主委员会、住宅原产权单位、建设单位等参与加装电梯的协调和实施工作。三是开展专业调解。为提高业主协商和调解的公信力，广州市坚持和发展新时代“枫桥经验”，将法治、德治和自治相结合，积极发挥街道和社区基层党组织、居委会协调和人民调解的作用，努力让矛盾分歧化解在基层。在各区建立了一支法律功底深厚、专业知识丰富、协调能力强、人员素质高的老旧小区加装电梯纠纷调解队伍，成员包括专业律师、电梯安装专家、专职调解员、相关业务部门工作人员、有资质的第三方等，形成了街道牵头、部门联动、社会参与的加装电梯纠纷调解工作体系，引导各方共同推进旧楼加装电梯工作，助力业主之间达成共识。

（二）在工程审批阶段采用科层治理模式，破解规划方案审批难问题

一是设置业务专窗。广州市各区建立了老旧小区加装电梯服务中心，设立了老旧小区加装电梯工作咨询窗口，现场提供政策解读、审批指引等服务。各区政务服务中心均设立老旧小区加装电梯业务受理专窗，全面推行“一站式”服务模式，取消用地审批环节，压缩加装电梯规划许可审批时限，实现“一窗受理、一次告知、一步到位”。二是建立工作机制。广州市建立了由分管副市长任总召集人的市老旧小区住宅加装电梯工作联席会议制度，建立健全政府统筹、条块协作、各部门齐抓共管的专门工作机制。市规划和自然资源、住建、市场监管等市直部门分管负责同志任召集人，交通、电力、供水、煤气、通信、网络、有线电视等职能部门为成员单位，统筹部署全市老旧小区住宅加装电梯工作，协调解决实际工作中出现的重大、疑难、共性问题。各区成立老旧小区住宅加装电梯工作办公室，在市层面统筹下，负责本辖区老旧小区加装电梯工作。三是优化审批流程。在优化原有“一梯一审批”模式基础上，针对老旧小区加装电梯审批程序复杂、耗时较长的痛点堵点，广州市在全国率先试点“集中申报、统一规划、集中联审、批量施工”的成片连片老旧小区加装电梯新模式，将原来“一栋一栋”加装电梯变成了“一片一片”加装电梯。广州市增城区是全市率先实施成片连片加装电梯新模式的行政区。该区在推进这一模式的过程中，采取了三个阶段的程序：首先，政府提前从建筑结构安全、空间条件等方面开展加装电梯可行性评估，了解居民对加装电梯的意愿程度、存在问题及需求，主动统一编制小区连片加装电梯规划方案;其次，政府指导原开发单位或物业公司提出申请，即刻组织审查及公示并作出批复;最后，由社区居委会协调，满足老旧小区加装电梯条件即可到属地镇街办理小型工程开工手续。成片连片加装电梯工作模式大大节省了业主办理规划报建手续的时间，让加装电梯规划更加科学和安全。

（三）在建设安装阶段和运营维护阶段采用市场治理模式，化解工程建设施工难、后续管养维护难问题

一是推选优质企业。老旧小区加装电梯作为一个总包工程，涉及的分包不仅包括电梯，还有第三方设计公司、钢结构设计制造方和相关施工方，业主在选择相关企业时往往不知所措，担心一些公司“临时加钱”甚至“跑路”。针对这一问题，广州市各区在老旧小区加装电梯服务中心设置了加装电梯关联企业席位，邀请加装电梯设计、施工、安装等企业进驻服务台，提供现场咨询和业务办理。同时，遴选电梯制造、安装、维保等企业的备选名录，指导有关特种设备行业协会每年向区电梯办、电梯服务中心和社会公布，进一步加强质量安全管理。二是推广专业管理。针对老旧小区加装电梯后无人管理的安全监管难题，促进电梯安全主体责任落实，广州市越秀区在全国率先推出“电梯托管”服务，建立运营维护管理机制，制定全国首个电梯托管地方标准，有效解决了加装电梯监管难、维保难、检验难等问题。越秀区对老旧小区加装电梯实行“有物管找物管、无物管找托管”的操作模式，推动行业协会搭建平台，指导行业协会编制《广州市既有住宅加装电梯委托管理合同》，推荐专业过硬的物业管理公司供业主选择，接受业主委托的托管物业公司将按照广州市地方标准《电梯托管标准化管理规范》要求开展服务工作，包括从电梯使用登记、安全管理人员配备到日常维护保养、周期检定、应急救援等。越秀区还鼓励业主委员会和托管机构协商采取经营电梯轿厢商业广告，获得衍生收益“以梯养梯”的方式，抵扣或减少部分托管费用，使老旧小区业主得到更多实惠。

五、结论与讨论

作为一项民生工程，老旧小区加装电梯得到了各级党委政府的大力支持与社会各界的广泛关注。在加装电梯的过程中，不仅市民的居住和生活条件得到了改善，而且通过居民的广泛参与和多轮协商，社区的公共性不断彰显，社区治理共同体逐渐形成。[24][25]笔者以广州市为例，梳理了近年来广州市推进老旧小区加装电梯工作的主要做法，并从交易费用经济学视角，分析了广州市政府推进这项工作背后的行为逻辑。与已有研究不同的是，笔者不是仅关注加装电梯前期阶段业主之间的利益分歧和矛盾解决，而且将视角横贯老旧小区加装电梯工作的全链条，探讨不同阶段地方政府推进这项工作的策略。研究发现，在实际工作中，老旧小区加装电梯面临群众利益协调难、规划方案审批难、工程建设施工难和后续管养维护难四重困境。地方政府基于不同阶段面临的困境，通过采用混合治理模式，针对高低层业主，疏解群众利益协调难问题;通过采用科层治理模式，聚焦政府职能部门，破解规划方案审批难问题;通过采用市场治理模式，关注业主与电梯厂商、施工单位、物管公司，化解工程建設施工难、后续管养维护难问题。上述发现也呼应了理论界的一些研究成果。例如，胡伟强认为，解决老旧小区加装电梯困局的思路一方面在于引入市场化机制，支持专业化机构进入市场;另一方面需要政府改进审批环节，扮演好监管、介入和扶持加装电梯市场的角色。[26]

对社会科学研究而言，能否提出具有前瞻性的命题或可操作性的政策建议是衡量研究价值的重要标准。通过实地调研发现，广州市老旧小区加装电梯工作推进这些年，虽然取得了较好业绩，但接下来的工作越来越难做，剩下的都是难啃的“硬骨头”。因此，如何做好老旧小区加装电梯的下半篇文章，已成为摆在地方政府面前的重要问题。基于交易费用经济学分析框架，笔者总结了地方政府推进老旧小区加装电梯工作的三种模式，即科层治理模式、市场治理模式和混合治理模式。上述治理模式是基于广州市近年来推进这项工作的经验提炼而成的，对于实践工作有一定启示意义。2023年12月，习近平总书记在上海考察时强调：“要把增进民生福祉作为城市建设和治理的出发点和落脚点，把全过程人民民主融入城市治理现代化，构建人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的城市治理共同体。”[27]对地方政府而言，在推进老旧小区加装电梯工作中，如何实现民主协商和共享发展成果，需要有一套可操作、可落地的具体机制。何艳玲提出，城市治理需要回应中国场景、政党角色、复杂社会三大新时代命题，回答为谁而治（治理目标）、谁在治理（治理主体）、如何治理（治理方式）三大问题。[28]笔者认为，推进老旧小区加装电梯工作，要全面践行人民城市理念，充分发挥党的领导和组织优势，不断完善基层治理体系，在前期准备阶段，要更多采用混合治理模式，做好群众的“乘法”;在工程审批阶段，要更多采用科层治理模式，做好政府的“减法”;在建设安装阶段和运营维护阶段，要更多采用市场治理模式，做好企业的“加法”。总之，无论现实情况如何复杂，只要遵循降低交易费用的思路，选择恰当的治理模式，就可以逐步破解公共事务难题，找到各方利益的最大公约数，最终实现人民对美好生活的向往。

【参考文献】

[1]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022：27.

[2]国务院新闻办就2023年国民经济运行情况举行发布会[EB/OL].中国政府网，https：//www.gov.cn/zhengce/202401/content_6926623.htm.

[3]刘苏.最高人民法院 住房和城乡建设部举行新闻发布会 发布首批老旧小区既有住宅加装电梯典型案例[N].中国建设报，2023-11-09（01）.

[4]居全国首位！广州累计加装电梯规划审批超1.5万台[EB/OL].广州市自然和资源规划局网站，http：//ghzyj.gz.gov.cn/sjb/xw/xwbd/content/post_9216340.html.

[5]颜昌武，杨郑媛.从破坏性冲突到建设性冲突——老旧小区加装电梯的突围之道[J].天津行政学院学报，2020（2）：60-69.

[6]李东泉，王瑛.集体行动困境的应对之道——以广州市老旧小区加装电梯工作为例[J].北京行政学院学报，2021（1）：28-35.

[7]李东泉，王瑛.单位“隐形在场”对社区集体行动的影响研究——以广州市老旧小区加装电梯为例[J].公共管理学报，2021（4）：93-104+172.

[8]章平，刘宇飞.如何通过集体协商达成社区公共品的合作治理——以蛇口翠竹园小区加装电梯为例[J].城市观察，2016（6）：96-103.

[9]王倪，李亚.老旧小区加装电梯的冲突分析及解决：基于协商式角色模拟的研究[J].天津行政学院学报，2020（2）：70-78+87.

[10]杨威威，郭圣莉.政府主导社区治理的结构性矛盾及其生成机制——基于S市加装电梯政策变迁及其后果的研究[J].学习与实践，2020（8）：86-95.

[11]周亚越，唐朝.寻求社区公共物品供给的治理之道——以老旧小区加装电梯为例[J]. 中国行政管理，2019（9）：62-66.

[12]王薇，宋彦.城市治理中的“政府主导”与“政府引导”——以杭州市老旧住宅加装电梯为例[J].城市发展研究，2021（5）：127-134.

[13]施生旭，陈浩.“多源流框架”对社区政策议程设置的解释力——以福州市H老旧小区加装电梯为例[J].城市发展研究，2021（12）：11-15.

[14]姚尚建，施清雯.社区动员中的基层干部：角色转换和行为调适——基于S市F社区加装电梯的个案考察[J]. 天津行政学院学报，2022（6）：22-31.

[15]王建军，熊珍珍，李东彬.既有多层住宅加装电梯可行性评估研究[J].建筑科学，2020（5）：1-6.

[16]宁超乔.既有住宅加装电梯费用分摊补偿办法的理论分析[J].城市问题，2014（5）：44-48.

[17]高景鑫，王鑫，宋金波. 基于PPP模式的老旧小区加装电梯项目合作模式研究[J/OL].中国管理科学，1-20[2023-12-28].http：//kns.cnki.net/kcms/detail/11.2835.g3.20230207.1338.007.html.

[18]Terry M. Moe.The New Economics of Organization[J].American Journal of Political Science，1984（4）：739-777.

[19]Oliver E. Williamson.Public and Private Bureaucracies：A Transaction Cost Economics Perspective[J].The Journal of Law，Economics，and Organization，1999（1）：306-342.

[20]郭圣莉，尹露.老舊小区加装电梯政策演变及逻辑意涵——基于67份政策文本的量化分析[J].行政论坛，2021（1）：82-91.

[21]高书平，胡象明.城市更新中公众风险认知对其行为倾向的影响研究——以北京市老旧小区加装电梯项目为例[J].城市问题，2022（10）：82-92.

[22]张群群.交易费用、经济组织与治理机制——诺贝尔经济学奖得主奥利弗·威廉姆森的学术贡献和借鉴意义[J].财贸经济，2010（3）：99-105+137.

[23]李雪伟，冯家丛.城市更新治理视角下老旧小区加装电梯实施机制研究——以广州市为例[J].广东行政学院学报，2020（2）：24-32.

[24]周亚越，吴凌芳.诉求激发公共性：居民参与社区治理的内在逻辑——基于H市老旧小区电梯加装案例的调查[J].浙江社会科学，2019（9）：88-95+158.

[25]颜昌武，杨怡宁.空间生产视角下社区治理共同体的营造——以老旧小区电梯加装为透镜[J].理论与改革， 2024（1）：126-138+167.

[26]胡伟强.政府在老龄化社会中如何作为——以老旧住宅楼加装电梯困局为例[J].中国法律评论，2018（1）：190-200.

[27]聚焦建设“五个中心”重要使命 加快建成社会主义现代化国际大都市[N].人民日报，2023-12-04（01）.

[28]何艳玲.人民城市之路[M].北京：人民出版社，2022：1.

The Behavioral Logic of Local Governments Promoting

the Installation of Elevators in Old Residential Areas

——An Analysis Framework of Transaction Cost Economics

Dai Kai

Abstract： The installation of elevators in old residential areas is an important part of promoting urban renewal， improving the living environment and travel conditions of the masses， and solving the difficulties of elderly people and disabled people going up and down stairs. The existing literature mainly focuses on the research of resolving the interests and conflicts between owners in the early stage of installing elevators， lacking analysis of relevant issues in the approval stage， construction and installation stage， and operation and maintenance stage of elevator installation projects. Based on the analysis framework of transaction cost economics， taking Guangzhou as an example， this study investigates the behavioral logic of local governments promoting the installation of elevators in old residential areas. To promote the installation of elevators in old residential areas， we must fully implement the concept of peoples cities， fully leverage the leadership and organizational advantages of the Party， continuously improve the grassroots governance system， and solve the problems of public affairs governance. By adopting a mixed governance model， it aims to address the difficulty of coordinating the interests of the public for high and low floor owners; By adopting a hierarchical governance model and focusing on government functional departments， we can solve the problem of difficult approval of planning schemes; By adopting a market governance model， paying attention to owners， elevator manufacturers， construction units， and property management companies， we can solve the problems of construction difficulties and subsequent management and maintenance difficulties.

Key words： old residential areas; installation of elevators; government actions; social governance

（责任编辑：董博宇）