论耕地保护制度执行偏差及其治理

2024-05-28郭珍

江苏社会科学 2024年3期

内容提要我国采用耕地保护责任目标考核、土地卫片执法等一系列治理工具提高耕地保护制度执行效果。实践中，与制度内容不符、偏离制度目标、违背制度精神的象征性执行、替代式执行、观潮式执行、抵制式执行等耕地保护制度执行偏差行为广泛存在。原因在于：基层政府采取耕地保护制度执行偏差行为的交叉利益较高、组织成本较低，虽然技术治理提高了执行偏差行为的实施难度与私人成本，但基层政府官员会利用中央给予的灵活性、执行过程与考核检查之间的“时间差”使耕地保护制度执行偏差既成事实，进而利用剩余控制权、造假、共谋等多种手段逃避问责。此外，执行偏差的“示范效应”驱动未采取此种行为的基层政府“向邻学习”“向强学习”“自我学习”，这引起耕地保护制度执行偏差行为渐进扩散，“相对剥夺感”以及基层政府之间的合作诱发耕地保护制度执行偏差行为加速扩散，各种机制间存在相互推动的循环积累效应，最终致使耕地保护制度目标与制度执行结果之间存在鸿沟。应从扩大耕地保护交叉利益范围、增强基层政府耕地保护能力、将耕地保护党政同责落到实处、提高问责制度的有效性等层面治理耕地保护制度执行偏差。

关键词耕地保护制度执行偏差生成逻辑扩散机制治理策略

郭珍，东北农业大学公共管理与法学院教授

本文为黑龙江省自然科學基金优秀青年项目“‘短期效率与长期适应性悖论下的黑土耕地保护助推策略研究”（YQ2021G002）的阶段性成果。

一、问题的提出

耕地是可永续利用的稀缺资源，是保障粮食安全的核心要素。《第三次全国国土调查主要数据公报》显示，我国的耕地面积为12786.19万公顷[1]。虽然守住了耕地数量保护红线，但耕地空间与生态脆弱空间重合度较高，优质耕地与经济发达区在空间上高度重合，耕地质量、生态保护面临较大压力。面对极端气候事件频发、国际粮食市场频繁大幅波动等带来的挑战，叠加我国粮食需求仍将刚性增长的背景，未来粮食安全仍面临严峻形势，亟须加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护以夯实粮食安全根基。党的二十大报告强调，“牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”，将于2024年6月1日起施行的《中华人民共和国粮食安全保障法》再次强调耕地保护。为切实加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，我国建立了由土地用途管制制度、耕地占补平衡制度、永久基本农田保护制度、耕地质量保护制度、耕地休养生息制度等组成的耕地保护制度体系，并根据耕地保护形势的变化不断完善耕地保护制度体系，如在耕地“非粮化”问题凸显的形势下出台了耕地用途管制制度，对耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地进行严格管制。同时，中央政府设置耕地保有量、永久基本农田保护面积、高标准农田建设面积等确定性指标，通过层层下达考核目标强化官员的激励和压力来保障耕地保护制度的执行[1]，并对耕地保护制度执行全过程进行督导、督察，以实现耕地数量不减少、质量有提高、生态功能稳定的制度目标。

尽管耕地保护制度供给力持续上升，但从耕地保护制度的落地效果来看，宏观指令与基层政府的执行之间尚存在较大差距。在耕地保护制度执行过程中存在象征性、替代式、观潮式、抵制式等偏离乃至违背制度精神的现象。诸如，在土地用途管制制度执行过程中，地方政府主导的非法占地、非法批地、未批先建等违法行为频发[2]，在地方政府有组织、大规模推动下进行的“以租代征”和“以罚代拆”等替代式执行现象频现[3]。在耕地占补平衡制度执行过程中，一些地方为规避占补平衡，将耕地按照建设用地等其他地类上报审批；有些地方只注重完成补充耕地指标，而忽视工程管护和后期利用措施；一些地方违规在禁止开垦区域开垦耕地；一些地方存在占多补少、占优补劣、占水田补旱地、占整补零等现象[4]。在永久基本农田保护制度执行过程中，一些地方在永久基本农田划定中划远不划近、划劣不划优、划零不划整、补划不足。在全面压实地方各级党委和政府耕地保护责任的情况下，2022年国家自然资源督察机构开展耕地保护督察发现，部分地方仍“顶风”侵占耕地挖湖造景、超标准建设绿化带和绿色通道；一些市县政府及其相关部门非法批地、违法征地、主导推动违法占地；一些地方补充耕地不实，有的甚至弄虚作假等[5]。

以上种种情形表明，我国耕地保护制度在执行上广泛存在偏差，这些不良现象严重冲击了耕地红线，进而危害国家粮食安全。由此引发的疑问是，在原本严密的制度安排下，大量基层政府对于耕地保护制度执行不力的原因究竟何在？围绕耕地保护制度执行偏差的成因，现有研究主要从“央地纵向委托代理困境”“地方政府横向竞合”两个层面展开。第一个层面的研究主要关注纵向的耕地保护“委托-代理”困境，发现缺乏有效的激励机制以及信息不对称，加之地方政府追求土地财政、土地引资以及政治晋升的动机，导致耕地保护制度执行偏差[6]，而合约的不完全性以及集体行动的困境又进一步加剧了耕地保护制度执行偏差[7]。第二个层面的研究主要关注地方政府行为的空间关联性，认为地方政府间相互模仿的土地财政和土地引资竞争策略，在加剧本地区制度执行偏差程度的同时，还会同步加剧相邻地区的制度执行偏差程度[1]；另外，在“央地分权”结构下，地方政府具有相当的自由裁量权，可以通过合作、制度创新等披上获取超额建设用地指标的合理性外衣[2]。

尽管理论文献已经分别从纵向与横向层面对耕地保护制度执行偏差的成因进行了研究，但仍需进一步深化与扩展。一是需考虑成本。已有研究主要分析利益驱动，而较少考虑成本，实际情况是耕地保护制度执行主体综合利益与成本作出决策，当利益够大、成本“可控”时，耕地保护制度执行偏差便会出现。二是需加强耕地保护制度执行偏差扩散的研究。大量的基层政府采取执行偏差行为将在一定程度上造成耕地保护制度“空转”，这会极大地消解制度效力，需进一步揭示耕地保护制度执行偏差扩散机制。三是需加强耕地保护制度执行偏差治理范式与策略的研究。必须通过治理范式创新缓解耕地保护制度有限性与执行主体能力性之间的张力，提高制度执行主体高效执行制度的内在动力与能力，才能切实提升耕地保护制度效力。除中央政府外的各层级政府均是耕地保护制度执行主体，由于基层政府是耕地保护制度的落实主体，因此，本文重点从基层政府层面分析耕地保护制度执行偏差的生成逻辑，并从组织学习、组织竞合双重视角分析耕地保护制度执行偏差的扩散机制，进而提出治理耕地保护制度执行偏差的新范式与策略，以期为提高耕地保护制度执行效果提供参考借鉴。

二、耕地保护制度执行偏差的生成

综合制度执行偏差的主体行为视角、制度结构视角、治理情境视角，将公共利益、私人利益、组织成本、私人成本、成功概率等制度执行的影响因子纳入耕地保护制度执行偏差的理论分析框架，解析耕地保护制度执行偏差的生成逻辑。

1.利益驱动基层政府产生偏离冲动

利益追求是基层政府行为的内在驱动力，基层政府主官是基层政府行为的实际决策者。基层政府主官处于为地区的经济产出和税收而竞争以及为各自的政治晋升而竞争的“混合竞争”中，且对其而言政治利益的计算更为重要[3]。因此，地区公共利益与基层政府主官自身利益的交叉利益支配着基层政府主官的行为，且追求私人利益最大化始终是基层政府主官的最基本的行为特征。

从地区公共利益来看，耕地保护虽然能为农业发展特别是粮食生产提供优质资源基础，但农产品可以从国内其他地区或者国际市场购买，并不会成为地方的考量重点，与此相反，对耕地数量、质量、生态进行“三位一体”保护，是一项系统工程，投入大、难度大、见效慢，地方保护耕地面临着较大的财政压力。更为突出的是，在工业化、城镇化的发展趋势下，由于土地发展权受到限制，地方将耕地保留为农业用途的机会成本很高，“保耕地”日益被基层政府视为沉重的政治负担和资金负担[4]。采取耕地保护制度执行偏差行為能为地方经济发展提供建设用地，进而为地方带来较高的经济产出和税收。财政收入攀升后，基层政府可以为城乡居民提供高质量的基础设施和公共服务，极大地改善当地居民的生产生活条件，进而获得居民的支持。

从私人利益来看，在政绩考核中，对基层政府主官的考核主要集中在经济发展等关键指标领域。基层政府主官在经济发展等重要指标考核优异时，往往能够得到相较于同僚优先的晋升机会[1]；而对基层政府主官耕地保护的考核更多表现为禁止逾越“红线”，限制性和禁止性功能突出，与晋升激励的关联较弱[2]。在现实中，经济发展与耕地保护之间往往存在冲突，且更多、更快的政绩积累需求进一步加剧两者之间的冲突，采取耕地保护制度执行偏差行为可以为经济发展提供更多空间[3]。因而，基层政府主官为获得更多的交叉利益尤其是政治利益，在制度执行过程中，会有偏离耕地保护制度内容、制度目标甚至违背制度精神的冒险冲动。

2.“条块合一”增强基层政府偏离能力

基层政府主官（“块块”主要领导）有着背离耕地保护制度的冒险冲动，其如何说服自然资源、农业农村等职能部门（“条条”）主要领导按照其思路行事是耕地保护制度执行偏差行为从个体意愿转变为组织行为的关键所在。现阶段，“块块”对“条条”的整合能力增强，条块关系一改过去合作、竞争、博弈的“条块结合”状态，转变成“条块合一”的状态。以县级层面为例，县委县政府主要领导特别是县委书记可以为其想要推动的工作加持政治正确标签，从而打破相对平衡的条块关系，使条块天平向党委政府倾斜。由于条块天平向党委政府倾斜，职能部门难以起到对党委政府的牵制作用，更谈不上对其进行监督、制约，这样县委县政府可以组织动员全县资源，依照其战略意图“经营县城”[4]。

在“条块合一”的情形下，如果是县委县政府主要领导特别是县委书记作出了偏离耕地保护制度的决策，自然资源、农业农村等职能部门只能配合，而偏离程度取决于当地的耕地后备资源数量以及县委县政府主要领导的关注程度。如果是县委县政府主要领导强力推进的工作，那么，职能部门在象征性执行、观潮式执行不能满足主要领导强力推进工作的用地需求后，可能通过抵制式执行完成，或是不愿也不敢管基层政府主官主导的违规行为。中央第一生态环境保护督察组督察吉林、黑龙江时发现，一些地方明知存在大量“未批先建”违法占用黑土地、表土剥离落实不到位等问题，却“睁一只眼闭一只眼”，甚至要求相关职能部门“卸下怕追责的思想包袱”，“从工作大局出发宽松执法”[5]。因此，由于“条块合一”，基层政府采取耕地保护制度执行偏差行为的组织成本较低，这增强了基层政府偏离耕地保护制度的行动能力。

3.基层政府利用结构性条件拓展行动空间

基层政府既有偏离耕地保护制度的冲动，也有偏离耕地保护制度的行动能力。在此种情况下，中央政府引入先进信息化技术，对基层政府耕地保护制度执行偏差行为进行技术治理，以此提高甄别基层政府耕地转用信息的能力，加强对基层政府以及制度目标群体的监管力度。然而，由于一些结构性条件的存在，基层政府耕地保护制度执行偏差行为成功的概率仍较高。

一是在刚性约束下基层政府“充分”利用弹性空间偏离耕地保护制度。由于耕地资源的多重属性和政府间目标的不一致性，当耕地保护分权体制内在张力过大时，为了维持基层政府改革和发展的积极性，中央政府不得不为基层政府“开口子”，给予基层政府一些用地方面的权力与空间，允许其通过制度创新或执行灵活性兼顾经济发展与耕地保护。在制度创新的过程中，基层政府有能力也有动力将执行过程中的灵活性加以扭曲，从而更多地增加地方利益而损害中央利益。由于好的灵活性和坏的灵活性相互交织，中央政府对其难以有效区分和督察，在默认制度创新和制度执行过程中的灵活性的同时，也为那些坏的灵活性提供了空间[1]。因而，对基层政府而言，更为关键的问题是了解中央政府对其“变通”行为的容忍和默许边界，进而把“变通”的空间扩大到中央授权或默许的极限值[2]，以使其某些耕地保护制度执行偏差行为具有合理性。

二是充分利用“时间差”偏离耕地保护制度。在耕地保护与粮食安全“两考”合一之前，上级政府对下级政府进行耕地保护责任目标考核时，基本按照“一年一小考，三年一中考，五年一大考”的频次开展，问题处置的时效性和及时性受到制约[3]，基层政府可以根据考核压力，灵活地在较为宽松的时段采取偏差行为。另外，上级政府在检查下级政府耕地保护制度执行情况时，不论是耕地保护责任目标期中检查与期末检查，还是耕地保护督察检查，往往采用抽查的方式进行。事后抽查增加了基层政府耕地保护制度执行的侥幸心理，基层政府一方面会低估其被抽中的概率，另一方面会高估既成事实后避责成功的概率，从而倾向于采取更多的执行偏差行为。近年来，虽然自然资源部加大了土地卫片执法的力度，但土地卫片执法仍以“年度+季度”为主、即时监测为辅。这种执法模式在发现基层政府耕地保护制度执行偏差行为的及时性上仍存在不足。当然，造成这种现象是由于相对于数量众多的基层政府，自然资源部相关工作人员却较为缺乏，未来可以利用更为先进的技术手段提高动态监测监管能力。但就当前来看，基层政府主要利用“时间差”等结构性条件拓展耕地保护制度执行偏差行动空间。

4.基层政府采取避责策略减轻问责压力

即使偏离耕地保护制度成功的概率较大，基层政府官员还会考虑偏离耕地保护制度的私人成本，这也是基层政府官员做决策时最重要的考量因素。由于信息不对称，上级官员对下级官员在执行耕地保護制度过程中需要克服的困难、取得的工作绩效等难以准确了解、把握。在此种情况下，基层政府官员会在不同情况下条件式地选择不同避责行为，并且根据策略的实际效果进行动态组合[4]，以降低执行偏差行为的私人成本。

利用剩余控制权避责。一是将个人决策偷换成集体决策避责。一些基层政府官员往往利用剩余控制权减少风险，以常态化策略应对可能出现的压力和追责，借集体决策分解和模糊自身的决策责任。在耕地保护制度执行过程中，以“集体决策”“集体表决”来降低私人成本的避责策略较为普遍。国家自然资源督察发现，一些地方通过组织召开会议、出台文件等方式有计划、有组织地主导弄虚作假，如召集会议研究卫片执法数据修改填报，人为降低违法占用耕地的数量和比例；一些地方以市政府会议纪要方式明确“以罚代法”，违反《中华人民共和国土地管理法》对非法占地处罚的有关规定[5]。所有的决策环节看似“有民主、有决策、有程序”，但实际上是以“民主”的形式推卸自身本应承担的相应责任，达成“块块”主要领导私人利益最大化而私人成本最小化的目的[6]。二是找“替罪羊”。有些地方领导会利用“指标设定权、检查验收权、考评奖惩权”这些剩余控制权，通过“层层加码”分解本属于自身但容易出问题和被问责的任务，这不仅可以在政治晋升锦标赛中获得行政绩效，还可以通过层层追责实现避责[1]。在耕地保护领域，越高层级的耕地保护代理方越可以借助剩余控制权将耕地保护任务下压，将建设用地指标上收，从而将压力与责任推至他人尤其是下属身上。县级政府及其职能部门领导常以“治理下沉”“简政放权”等名义向乡镇政府转嫁治理责任和被问责风险[2]。如国家自然资源督察发现，一些地方的自然资源部门将临时用地的审批手续委托基层办理。

以“造假”“共谋”“找关系”等策略避责。当耕地保护制度执行偏差既成事实后，地方通过形式多样的策略规避问责。一是“造假”。国家自然资源督察发现，有些地方为应付自然资源部核查组检查，临时伪造实际并未召开会议的会议记录；有些地方的自然资源部门违规篡改、替换已提交自然资源部核查组的检查材料，试图隐瞒违法用地事实，规避责任；有些地方的自然资源部门有组织、成规模地伪造临时用地批文，在卫片执法中图斑合法性判定不实、弄虚作假，规避问责。二是“共谋”。由于耕地保护共同责任机制，地方政府组成纵向、横向避责联合体以减轻来自中央政府的问责压力，在耕地保护督查出问题后通过虚假整改、虚假举证（申述）等方式应付督查，进而逃避问责。当然，避责联合体内部合作的密切程度随着构成主体的减少而增强，由县乡两级政府组成的避责联合体内部合作最为密切[3]。三是利用非正式关系。如果上级没有选择“共谋”，反而启动严格的考核程序，基层政府官员也会利用非正式关系来软化责任[4]。

在“责”与“利”的分离中避责。如果把一个官员（如县市“一把手”）放在不断流动的职业生涯过程中来看，权、责、利对于他来说常常是分离的。当他流动到一个新的岗位时，往往只关注任期内的短期政绩。他可以利用所拥有的“权”上马政绩工程，以“资源密集型”工程为自己的政绩发出信号[5]，但这很可能触及耕地保护问责。随着干部流动速度的加快，一个官员可能很快流动到其他岗位，“短期任职”的预期意味着，当这些决策的问题最终暴露时他已经离开了这个岗位，不必承担决策的责任。在干部流动的动态过程中，“责”与“利”分离了，这为政府官员的行为提供了与制度设计初衷相悖的激励机制。因此，地方官员主导耕地保护制度执行偏差，即使他离任时要进行自然资源审计，但离任审计时可能问题还未暴露，因此，他可以在流动中逃避因偏离耕地保护制度而应承担的责任。

综上所述，利益驱动基层政府产生偏离耕地保护制度的冒险冲动，“条块合一”增强基层政府采取耕地保护制度执行偏差行为的能力，从而基层政府倾向于采取执行偏差行为。基层政府会利用执行环境中的一些结构性条件拓展执行偏差行动空间，利用剩余控制权以及“造假”“共谋”“找关系”等避责策略减轻执行偏差行为带来的问责压力，以实现执行偏差行为的利益最大化与成本最小化。

三、耕地保护制度执行偏差的扩散

采取耕地保护制度执行偏差行为的决策并不是同步做出的，也不是同步更新的，而是有时间上的先后次序。从是否已采取耕地保护制度执行偏差行为，可以将基层政府划分为安全体（暂未采取）、危险体（有想法采取）和违规体（已采取）。违规体的制度执行偏差行为是否会扩散、扩散的程度如何，取决于违规体的影响强度和显现程度以及安全体与危险体的利益感知，因为除了要考虑自身的成本收益，对处于组织网络中的基层政府而言，其决策还取决于对环境的感知，对他人的观察、模仿以及对以往经验的判断[1]。当违规体的影响强度和显现程度较高时，不只危险体会采取执行偏差行为，安全体也可能转化成违规体，从而造成耕地保护制度执行偏差向更大范围扩散，令耕地保护制度执行偏差成为在不同地区频繁出现的现象。

1.组织学习与耕地保护制度执行偏差渐进扩散

从同级政府中探取决策线索是基层政府决策的一种普遍策略。基层政府不是被动地对环境做出反应，而是会以效率与结果为导向进行学习，模仿其他基层政府所采用的已经产生明显经济价值回报的实践行动[2]。耕地保护制度执行偏差一旦在一些地区产生明显的经济价值回报，且执行偏差行为并没有被严格纠正和实施处罚，违规体的影响系数和显现程度相应增加，进而对另两者尤其是危险体产生“示范效应”，造成执行偏差扩散。“示范效应”的大小与违规体在网络中的位置、中心度有关，也与违规体主政官员的流动有关。

在耕地保护制度执行网络中，违规体与危险体之间的距离越短，执行偏差行为的传染性越强。基层政府的行为决策在一定程度上受到相邻地区政府行为传递的影响，当基层政府感知到相邻地区政府的执行偏差行为，并发现相邻地区政府前期的执行偏差行为没有被上级政府发现或被发现后没有被严惩时，其预期耕地保护制度执行偏差行为成功的概率因此而提高，预期因偏离耕地保护制度而承担的风险则会降低。在耕地保护制度执行偏差行为的预期净收益较高时，安全体特别是危险体会模仿相邻地区违规体的执行偏差行为。因而，“向邻学习”会使危险体甚至是安全体转化为违规体，引起耕地保护制度执行偏差传染性扩散。

在耕地保护制度执行网络中，违规体的中心性会影响行为扩散的范围。耕地保护制度执行网络是一个系统，不同的节点作为基本要素，处于或中心或边缘的位置[3]。相较于边缘节点，一个被其他节点认可的中心节点，往往拥有非正式权力。如相较于其他县级政府，位于省会城市的县级政府、经济发展水平较高的县级政府等在网络中的影响力更大。如果违规体是网络中的中心节点，那么，耕地保护制度执行偏差行为的“示范效应”将进一步增强，且违规体越居主导地位，耕地保护制度执行偏差越易由中心向边缘扩散。由于基层政府倾向于“向强学习”，耕地保护制度执行偏差可以跃过邻近区域，从中心地区扩散到较远地区，实现跳跃式扩散，这导致耕地保护制度执行偏差扩散范围进一步扩大。

另外，地方主政官员从一个节点流动到另一个节点也会引起耕地保护制度执行偏差扩散。地方主政官员是行为扩散过程中的重要行动者，地方主政官员从原任地到履新地的政治流动在某种程度上会推动执行偏差在更大范围内扩散。地方主政官员作为决策者，会学习和复制自身“成功经验”。如果地方主政官员在原任地采取制度执行偏差行为的净收益较高，那么，其常会将这一“经验”带到履新地，并使执行偏差行为成为组织行为。地方主政官员在职位流动制度安排下，学习和复制自身“成功经验”，引起耕地保护制度执行偏差流动性扩散。

在实践中，违规体权衡利弊后，采取耕地保护制度执行偏差行为，而危险体和安全体“向邻学习”“向强学习”“自我学习”，将促使危险体和安全体做出偏离耕地保护制度的决策并采取执行偏差行为，导致耕地保护制度执行偏差行为扩散开来。

2.组织竞合与耕地保护制度执行偏差加速扩散

“示范效应”驱动组织学习，致使危险体甚至是安全体转化成违规体。而“相对被剥夺感”会加剧组织竞争，诱发耕地保护制度执行偏差加速扩散。由于违规体采取耕地保护制度执行偏差行为能为企业特别是工业企业提供低价用地，其对资本的吸引力相应上升，这会给与违规体发展水平相当的地区的引资造成不利影响。由于资本流动性较强，安全体选择忠实执行耕地保护制度可能付出较高的机会成本，而违规体选择偏离耕地保护制度将获得较高的收益。违规体的制度执行行为影响安全体的利益，采取忠实执行行为和偏离执行行为带来的利益差距越来越大，安全体忠实执行耕地保护制度反而利益受损越来越显著。在此种情况下，安全体的“相对被剥夺感”会很明显，这种利益受损的心理感受将直接影响安全体后期的策略选择[1]。为了防止资本外流，安全体也进入偏離执行耕地保护制度的行列，并且为了把外面的资本吸引到本地来，安全体还会进一步改进偏离执行策略。于是，一场围绕改进偏离执行策略的竞赛便展开了。

在改进偏离执行策略的竞赛中，不仅对吸引资本更有利的偏离执行策略迅速扩散，而且偏离执行运作方式也迅速扩散开来。由此，执行偏差行为将会由违规体传播到易感的危险体，进而危害到安全体。“相对被剥夺感”的提高，使一批安全体也偏离执行耕地保护制度，从而增加了执行偏差扩散的强度。而扩散强度的增加又会进一步增强偏离执行的“示范效应”，推进仿效和竞赛。在执行偏差的扩散中，各种机制之间存在着相互推动的循环积累效应[2]。由于循环累积效应的存在，耕地保护制度执行偏差扩散的速率增加，并扩散到更广的空间，进而呈现“裂变式扩散”局面。“裂变式扩散”会产生巨大的破坏力，使得耕地保护制度执行偏差行为成为一种普遍的组织现象，极大地消解耕地保护制度效力。

经济发展水平和资源禀赋相似的基层政府之间对流动性资源的竞争会加速耕地保护制度执行偏差扩散，而经济发展、资源禀赋差距较大的基层政府之间开展合作也可能会加速耕地保护制度执行偏差扩散。对于经济发展水平和资源禀赋差距较大的基层政府而言，当双方通过交易共谋超额建设占用耕地指标所获得的收益大于成本时，自我利益驱动下的基层政府会通过制度创新等策略达成合作。这虽然能在一定程度上提高土地整体配置效率，但容易导致耕地保护制度执行偏差扩散。如，浙江省土地发展权折抵指标交易政策的推行，导致耕地占用规模和建设用地总规模变得越来越不可控，基本农田“上山下海”，占优补劣，甚至毁林造田的现象屡见不鲜，耕地质量持续下降[3]。鉴于浙江省土地发展权折抵指标交易政策可能造成耕地保护局面失控，中央叫停了此项政策。而城乡建设用地增减挂钩指标由于不会突破中央政府建设用地总量控制的目标，得到了中央政府的认可，并推动跨省域的交易合作。但在地方“以地谋发展”的土地财政的强激励之下，城乡建设用地增减挂钩政策在实践过程中也存在不同程度的扭曲，如，自然资源部2020年土地例行督察发现，一些地方城乡建设用地增减挂钩项目拆旧复垦耕地不实、部分项目补充耕地不实等问题突出。概言之，基层政府之间合作或共谋可能导致耕地保护制度执行偏差加速扩散。

四、耕地保护制度执行偏差的治理

虽然耕地保护制度执行偏差广泛存在，但在实践中，也有一些地方利用生态条件优良的耕地发展绿色产业、生态产业，提高区域的公共利益与地方官员的晋升资本，又因其政治激励能力、社会动员能力、网络治理能力较强，汇集了政府、市场与社会的资源与共识，降低了耕地保护制度执行的组织成本，从而实现了耕地保护制度的高效执行。因此，应采取有针对性的措施治理耕地保护制度执行偏差，提高耕地保护制度实施效果。

1.扩大耕地保护交叉利益范围

一是完善以耕地保护主体为核心的纵向耕地保护补偿与横向耕地保护补偿机制，使地方耕地保护的外部性内部化，提高地方忠实执行耕地保护制度的公共利益。纵向耕地保护补偿主要通过财政转移支付进行，其实质在于将耕地保护的部分公共利益通过财政转移支付返还给承担耕地保护任务的地区和责任主体。纵向耕地保护补偿难以返还所有公共利益，还须建立横向耕地保护补偿机制，以更好地将耕地保护公共利益返还给创造耕地地区。创造耕地保护公共利益，意味着失去了土地发展权，因此，可以尝试建立基于土地发展权的土地增值收益分配机制[1]，让创造耕地保护公共利益的地区分享发展成果，弥补其因保护耕地而损失的机会成本。二是改进政绩考核机制，加大耕地保护绩效在政绩考核中的比重，将耕地保护绩效作为农产品主产区、生态功能区地方党政领导班子调整和领导干部选拔任用的重要依据，提高其忠实执行耕地保护制度的私人利益。

2.增强基层政府耕地保护能力

随着中国经济发展进入转型期，“以地谋发展”模式积累的问题逐渐出现，土地对地方经济的拉动作用正在减弱[2]。在未来，农产品主产区、生态功能区地方政府应根据资源禀赋的差异以及自身发展基础的差异，合理定位地方发展功能，将耕地作为经济发展的资源基础；利用数字化技术等发展精准农业、生态农业、共享农业等新产业新业态，实现耕地保护与经济发展之间的良性循环，这可以成为拉动地方经济的可行途径。一旦耕地成为地方经济发展的重要投入要素，地方政府不仅会高效执行耕地保护制度，还会不断地进行双环学习开启变革，通过探索创新方案解决耕地保护中的根本问题，从而进一步提升耕地保护绩效。此时，应给予基层政府更多的制度拼凑、资源拼凑空间与政策、资源支持，让其承担好动员型政府、合作型政府、服务型政府等多重角色，切实提高其高效执行耕地保护制度以及解决耕地保护中面临的各种深层次矛盾与冲突的能力。

3.落实耕地保护党政同责

从治理角度来看，党委的责任主要在于决策部署和督促落实，政府的责任主要在于全面贯彻落实党委的决定[3]。针对耕地保护制度执行决策主要由地方党委主要领导作出这一现实，应从制度层面将地方党委的耕地保护责任落到实处并强化考核，把耕地保护制度执行提升到政治层面、决策层面和责任层面，实现事实上“党政同责”的效果。应尽快制定具体的耕地保护党政同责考核办法，提高基层政府偏离执行耕地保护制度的组织成本与私人成本。

4.提高问责制度的有效性

虽然利用先进的技术能及时、有效监测地方耕地保护制度执行中的各种问题，但多年来在督察出问题后的整改措施，还是以“约谈”为主，让地方政府直接面对完不成当年政绩的危险的“责令限期整改制度”——在整改期间停止所有农转用审批事项——使用得很少。整改手段措施偏弱偏软，整改到位不够、动真追责不够，土地违法的经济成本和政治成本较低，导致耕地保护制度执行中的种种执行偏差虽然被督察出来，但难以起到“处理一个、警示一片”的威慑作用[1]。另外，由于耕地保护绩效与干部年终政绩考核关联性不大，不断出现一个干部“这边违法被约谈，那边却优秀被提拔”的现象，这加剧了耕地保护制度执行偏差的扩散。应建立事前能够起到威慑和防范的作用、事后能够进行处理和调整的有效问责制度，同时，应充分发挥纪检监察机关和司法机关的追責作用，使追责工作落实到位[2]，降低耕地保护制度执行偏差扩散速度和程度。

五、结论与展望

制度的生命力在于执行，但制度带来的巨大压力与制度执行力的提升之间并不存在必然的联系。基层政府位于制度实施互动活动的中心，负责协调利益、推动制度落地、与目标群体互动，其行为对制度执行结果产生重要影响。基层政府的行为选择既受自身决策函数所支配，也受到其他同级政府行为的影响。在偏离执行耕地保护制度的交叉利益较高、组织成本较低、成功概率较大的情况下，偏离执行耕地保护制度成为基层政府的选择，且基层政府可以利用剩余控制权、以“造假”“共谋”“找关系”等策略以及在“责”与“利”的分离中实现避责。综合权衡利益与成本，偏离执行耕地保护制度成为基层政府的策略选择。

当然，不同组织偏离执行耕地保护制度的决策并不是同步作出的，也不是同步更新的，而是有时间上的先后次序。偏离执行耕地保护制度的行为会随着组织学习、组织竞合不断扩散，进而成为一种普遍存在的组织现象。“示范效应”驱动组织“向邻学习”“向强学习”“自我学习”，这引起耕地保护制度执行偏差行为传染性扩散、跳跃式扩散、流动性扩散，从而致使耕地保护制度执行偏差行为在更大范围内扩散。“相对被剥夺感”则会加剧经济发展水平和资源禀赋相似的地方政府之间流动性资源的竞争程度，诱发耕地保护制度执行偏差行为加速扩散，而经济发展、资源禀赋差距较大的基层政府之间开展合作也会加速耕地保护制度执行偏差扩散。诱发基层政府偏离执行耕地保护制度的各种机制间存在相互推动的循环积累效应，其导致耕地保护制度执行偏差行为呈现“裂变式扩散”局面，致使耕地保护制度执行与制度目标之间出现“鸿沟”。

近年来，耕地保护决策者致力于不断优化制度体系的结构与功能，有策略地激励耕地保护制度执行者在执行中发挥良性作用，以此来提高耕地保护制度效力。但耕地保护制度执行者能动性很强，可以通过采取各种形式的执行偏差行为，消解耕地保护制度效力。耕地保护制度执行主体行为策略的多样性、复杂性和动态性加大了提高耕地保护制度效力的难度。加强对耕地保护制度执行主体的监督、约束缩小其行动空间以及提高耕地保护经济补偿并不能从根本上遏制耕地保护制度执行者的执行偏差行为，提高耕地保护制度效力亟待进一步优化治理工具。而引导耕地保护制度执行主体进行兼顾制度目标与其自身利益的双环学习，实现耕地保护系统从“管制”到“管治”的转变，有助于搭建短期行为与长期适应性之间的桥梁，未来须加强耕地保护“双环学习创新”治理策略的研究。

〔责任编辑：玉水〕

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