美国碳市场自愿减排机制CAR的经验与启示

高瑞 陈浩

摘   要：我国自愿减排机制CCER（Chinese Certified Emission Reduction）是市场化手段降低企业排放，实现“双碳”目标的重要工具。然而，CCER机制虽然建立了较为完备的体系，但存在减排量的科学性存疑、方法学过多等问题。CAR（Cliamte Action Reserve）作为美国成熟领先的自愿减排机制积累了大量先进经验，具有借鉴意义。本文着重梳理分析美国发展历程较久的独立碳减排机制CAR，探讨该机制特点，并结合CCER机制现状提出我国应优化方法学项目类型、调整CCER在强制碳市场中的作用机制、研究探索自愿减排事前签发机制创新应用的发展建议。

关键词：双碳；碳市场；自愿减排；碳交易；国际碳减排

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2024.05.003

中图分类号： F832.5            文献标识码：A     文章编号：1003－9031（2024）05－0032－14

一、CAR概述

CAR（Cliamte Action Reserve）全称气候行动储备，是一家于2008年正式成立的环保非营利组织，总部位于加利福尼亚州洛杉矶，由加州立法机构于2001年为鼓励企业与其他组织参与减缓温室效应早期行动（Early Action）时期成立。CAR作为碳减排登记簿除承担自身机制所覆盖的自愿减排登记职能之外，还被加州空气资源委员会（California Air Resources Board，CARB）列为加州强制抵消项目以及早期减排行动登记处之一。此外，CAR已通过华盛顿州生态部批准，作为华盛顿州官方碳抵消登记簿负责抵消项目的登记。根据CAR登记簿数据显示，截至2023年6月CAR已签发超1.9亿吨减排量，累计613个项目获签，减排项目类型涵盖自然气候方案、废物处理与甲烷销毁以及工业过程与气体三大类。除美国本土外，CAR机制覆盖区域还包括加拿大、墨西哥，未来还计划向中国、多米尼加共和国、巴拿马、危地马拉延伸。

CAR不仅定义了标准自愿减排项目框架CRTs（Climate Reserve Tonnes），由于其衔接了加州及华盛顿州强制碳市场，CAR在标准自愿减排项目框架下还发展出可转化为强制碳市场的碳抵消项目ROCs（Registry Offset Credits）。此外，为鼓励企业通过投资自愿减排项目，以减轻未来投资对温室气体排放的影响，CAR创新性的推出“Climate Forward”项目FMUs（Forecasted Mitigation Units），该项目专门在事前基础上发放温室气体减排信用。

二、CAR标准自愿减排机制（CRTs）

（一）CAR标准自愿减排项目基本框架

CAR标准自愿减排项目要求项目申请方根据项目方法学（CAR称为“协议”）要求完成项目注册、核证、签发等系列流程。项目方法学规定了减排项目具体资格标准、预估、减排量监测以及核实特定类型温室气体减排量的细节步骤；核证环节由第三方机构负责，只有在核查机构提交的核查报告和核查声明被CAR接受后才签发减排量；CAR接受社会群体向其提交新的方法学，经CAR审批后即可成为新项目方法学。

与此同时，CAR减排量遵循真实性、永久性、额外性、经核证以及所有权明确等原则。从机制整体运行框架结构以及减排量核证原则来看，CAR与VCS、CCER等国内外典型减排机制较为类似。

（二）CAR标准自愿减排项目方法学

CAR通过不同类型的项目方法学明确减排项目监测、核算边界、减排量计算、核证等具体要求的开发减排项目所有必要的指引以及信息。当前CAR项目方法学共分为自然气候方案、废物处理与甲烷销毁以及工业过程与气体三大类，共计22个正常运行的方法学以及6个处于发展阶段的方法学。从已正常运行的方法学数量来看，自然气候方案类别的方法学最多（9个），其次为工业过程与气体（7个）、废物处理与甲烷销毁（6个）。

整体来看，CAR方法学数量相较于其他减排机制方法学较少，对于方法学的选择相对较为严格，主要偏重于森林、草地等具有真实减排效应的项目类型，值得注意的是，CAR无可再生能源发电这一方法学类型。此外，CAR为了保证计量准确性，要求方法学在制定过程中必须保障数据准确性，且对不同数量级的签发量的准确性提出了不同的要求。

在方法学开发方面，CAR有一套较为固定的方法学开发程序与要求，同时接受社会提出新的方法学，方法学具体开发时间因项目类型不同而存在差异，大體在6～12个月之间，具体开发过程大体分为筛选、发展和修订三个阶段，从具体筛选要求看CAR更倾向于直接减排，如工业过程减排及基于自然方案等，并且优先考虑为项目当地创造共同利益的项目类型（见表4）。

（三）CAR标准自愿减排项目开发

CAR标准提供六类参与主体账号，分别为项目开发者、交易商/经纪人/零售商、核证机构、评审员、用户以及项目业主（受限）。其中项目业主（受限）类账户项目开发商与减排量所有人为两个独立的单位，合作共同开发CRTs，该账户供减排量所有方使用。截至2023年6月，CAR所有注册账户数量共829个，项目开发者账户255个、项目业主账户（受限）321个、交易商/经纪人/零售商账户220个、核证机构账户17个、用户账户16个（均为公司无个人）。所注册账户公司多为美国企业，但项目业主（受限）类账户墨西哥公司数量最多。

对于项目的具体开发，项目开发者需根据CAR方法学要求提交规定文件，交由CAR进行审核。通过审核后，项目开发者可选择经CAR注册公开的核证机构进行核证，如SCS Global Services、Ruby Canyon Environmental，Inc等公司。但与其他减排机制不同，CAR没有项目审定环节，这是因为CAR的资格标准是最标准化的，项目资格标准以及减排量计算方法在方法学中已明确规定，认定较为简单，核证机构只需做简单判断即可。在CAR框架体系下，报告期与核证期有所区别，虽然在大部分方法学中两者是一致的，报告期特指所记录项目减排量产生的时间周期，而核证期指的是温室气体减排量被核证的时间周期，CRTs签发以最终核证期为准。核证报告通过且项目开发商按CAR规定缴纳相关费用后，项目状态即“注册”，CAR会依据核证报告的数据签发对应数量的CRTs，CRTs允许转让、注销或代注销/持有。如事后发现项目获签减排量超过实际减排量，CAR将通知账户要求其按要求对超发数量的减排量进行取消（Cancellation），或向CAR提交书面授权在未来项目签发过程中放弃本次超发的减排量。

（四）CRTs签发与使用情况

截至2023年6月，CAR已累计签发约8000万吨CRTs，项目缓冲池（防止项目逆转风险）47万吨，累计自愿注销量达6千万吨（见图3）。从CRTs签发的项目类型来看，CRTs中废物处理与甲烷销毁占比最大（53%），其次为自然气候方案（36%）。项目所处区域为美国与墨西哥两国，其他国家暂无CAR签发减排量。

从CRTs历年的签发情况看，由于CAR作为加州强制碳市场抵消机制的登记处，市场对具备履约性质的ROCs减排量需求更盛，非履约性质的CRTs签发量则相对较少。随着加州对2020年以后强制碳市场履约性质的ROCs减排量抵消比例和项目地域来源进一步的限制，ROCs减排量开发受到较大冲击，较大部分ROCs减排量转换成非履约性质的CRTs签发量，使得CRTs签发数量近几年有所上升。

从不同国家注册的CRTs项目来看（见图4），美国境内项目数量总体趋势有所下滑，加拿大并未有注册项目，而墨西哥新注册项目数量爆发式增长，2021年新注册数量高达42个，占当年总注册数量的86%。虽然墨西哥项目签发数量迅速增加但减排量总量不多，累计不超过200万吨。

从CRTs使用目的来看，绝大部分CRTs注销（累计注销约3790万吨）均为代表第三方抵消其排放量以完成可持续发展目标或社会责任，除代表企业或机构进行注销，有一部分CRTs注销是代表项目注销（累计注销约550万吨）或者代表组织活动与个人进行注销（累计注销约247万吨），总体形式类似我国国内常见的碳中和（注销企业排放、活动排放以及个人行为排放等）。其他注销使用情况还包括环境权益、逆转补偿、政府强制要求等，总体使用量相对较少。

整体来看，CAR签发量较为依赖自然类减碳项目，随着美国本土的新注册项目数量与签发量不断下滑，CAR选择采取开拓市场覆盖范围的方式企图增加新注册项目数量以增加未来签发减排量，墨西哥森林项目数量的大幅增加就是一个典型例子，考虑到该项目签发量增长迅速但总量不大，未来CAR减排量是否能够通过该方式持续稳步增长亟待检验。

三、CAR强制碳市场抵消机制（ROCs）

（一）CAR衔接的强制碳市场

2012年12月14日，CARB正式宣布CAR为加州碳市场的碳抵消登记处，为加州碳市场提供ARB认可的合格碳抵消信用。CAR作为加州碳市场的碳抵消登记处之一，根据ARB批准的方法学提供碳抵消信用项目的申报、审核及登记签发，并将这些碳抵消信用交给空气资源委员会进行最后评估，以满足加州碳市场的需求。2023年3月27日，华盛顿州生态部也宣布批准CAR作为华盛顿州碳市场的碳抵消登记处之一。

加州碳市场于2013年正式启动，由ARB负责管理。加州碳市场将年排放量超过2.5万吨CO2当量的排放主体被强制纳入市场，目前已覆盖超过450个排放主体，囊括行业包括发电、炼油、水泥生产、石油以及天然气生产、玻璃制造和食品加工等，2021年加州碳市场覆盖温室气体排放约为2.9亿吨，涵盖了约80%的加州碳排放总量。根据ARB的规划，未来加州碳市场配额总量将按4%的速率下降，以使2030年配额总量稳定在2亿吨。在抵消比例方面，加州强制市场2013—2020年允许使用抵消比例约8%，2021—2025年抵消比例为4%，2026—2030年抵消比例为6%。

华盛顿州碳市场始于2021年气候承诺法案（Climate Commitment Act），由华盛顿州生态部负责管理。华盛顿州碳市场同样将运输、建筑、工业、电力行业中年排放量超过2.5万吨CO2的所有设施强制纳入，目前已覆盖约130个排放设施，2023年配额总量大约6300万吨。在减排量使用抵消限制方面，华盛顿州第一个履约周期（2023—2026年）允许使用抵消比例为5%（减排项目来自非联邦所承认的部落土地）以及额外的3%抵消比例（要求减排项目来自联邦所承认的部落土地），2027—2049年的六个履约期内，允许使用的抵消比例分别为4%和2%。

（二）与强制碳市场衔接的ROCs机制体系

加州和华盛顿强制市场均允许使用减排量进行履约，建立了COP（Compliance Offset Program）機制，为此ARB批准了畜牧业、城市森林管理、城市植树、臭氧层消耗物、森林、煤矿甲烷6个领域方法学作为加州碳市场碳抵消项目所遵循的开发标准。华盛顿州生态部则批准了畜牧业、城市植树、森林、臭氧层消耗物4个领域方法学作为华盛顿州碳市场碳抵消项目所遵循的开发标准。上述领域的项目开发者必须在ARB或华盛顿州生态部批准的登记处进行项目登记。

为更好和加州碳市场进行衔接，CAR按照ARB的要求制定了向加州碳市场合格碳抵消信用的过渡产品ROCs（Registry Offset Credits），ROCs并不能直接用于加州碳市场履约，仅是一种能够转换为ARB减排量的减排信用，类似于转换过程中的中间产物。ROCs项目开发出来后，如需转换为ARB减排量，则项目开发者需将相关项目文件提交给ARB审核，ARB审核通过后即会通知CAR在CAR登记簿中取消所申请转换为ARB减排量的ROCs，在ARB登记簿签发对应的ARB减排量。项目开发者所获ARB减排量即可用于加州强制市场履约。对于和华盛顿碳市场的衔接，由于华盛顿碳市场处于建设初期，CAR目前无相关签发项目以及减排量。在该机制中，CAR的角色与其在加州碳市场中较为类似。

（三）ROCs减排量向ARB减排量转化情况

截至2023年7月，CAR下由ROCs转化为ABR累计签发量达1.1亿吨（其中1亿吨已完成履约注销），占到CAR所有碳信用签发的58%，ROCs涉及项目类型包括畜牧业（117个项目）、矿井甲烷捕集（5个项目）、臭氧层破坏物质项目（117个项目）以及林业项目（27个项目）。从项目类型签发情况来看，美国森林类型减排量最多为8596万吨，占比高达78%，其次为臭氧层物质破坏（1492.28万吨）、畜牧业（679.87万吨）以及矿井甲烷捕集（279.2万吨）。

从历个履约周期签发量和履约量来看（见图6），第二履约期内注销量达到顶峰（2788万吨），随后开始下滑，第四履约期（2023年12月履约期截止）迄今为止ARB减排量注销仅123万吨；此外，受第四履约期抵消比例调整为4%的影响（前三个履约期比例为8%），加州对控排企业使用ARB减排量注销约束更為严苛，从而影响整体减排量注销使用情况。

四、CAR Climate Forwad机制（FMUs）

CAR作为一个组织，还运营着一个单独的项目，称为“Climate Forward”（气候前进），该项目专门在事前基础上发放温室气体减排信用，旨在激励企业通过投资自愿减排项目，以减轻未来投资对温室气体排放的影响。与CAR通过制定一系列协议来规范减排活动以及量化减排效应，Climate Forward项目采用方法学这一较为常见的方式，且采用标准化和保守的量化方法用于评估温室气体减排项目的预测（事前）减排量，以直接发放减排量FMUs（Forecasted Mitigation Units）。Climate Forward项目运行模式与常规自愿减排项目较为一致，唯一不同在于项目完成注册即可获发减排量，无需核查步骤。

（一）Climate Forwad的方法学及项目开发要求

现Climate Forward共7个在运行的方法学（奶牛场甲烷销毁、炉灶改造、老林管理、泳池顶覆盖、控制森林野火、植树造林、光伏发电）。如没有适用于减排项目的方法学，项目开发者可申请提出方法学，所提议方法学将由CAR以及第三方专家进行评审，如有必要将进行公开征求意见。CAR将与项目开发者共同修改方法学以满足Climate Forward项目原则。Climate Forward方法学开发同样遵循真实性、额外性、永久性、可确认性和可实施性。Climate Forward方法学申请流程见图7。

在FMUs（Forecasted Mitigation Units）实际开发过程中，项目业主需要根据Climate Forward项目认可的方法学向CAR登记处提交项目设计材料，如被登记处公示，则表示项目已通过初步审查，符合项目的完整性和方法学要求，项目开发商即可正式实施减排项目，根据方法学对减排量进行估算。

尽管Climate Forward批准7个方法学，但从已开发的项目类型来看，并非所有方法学有落地项目，仅有奶牛场甲烷销毁（1个）、炉灶改造（4个）、泳池顶覆盖（3个）、光伏发电（1个）四个领域有落地个别项目，其他如老林管理、控制森林野火、植树造林方法学下无项目签发减排量。依据Climate Forward的事前签发机制，项目开发者可较易获得减排量，应当是有利于项目开发者快速获得减排量形成商业收益，但从实际较为冷清的开发情况可推断Climate Forward并不受市场欢迎。截至2023年7月，Climate Forward已完成减排量签发约99万吨，注销减排量约20万吨，签发减排项目11个，签发国家包括美国以及赞比亚。

（二）事后核查激励机制

Climate Forward事前发放不需要进行后续项目核查工作，但Climate Forward对项目开发商进行自愿核查提供激励（部分项目类型），即项目能够证明实际的温室气体减排量超过了项目最初确认的FMU数量，将允许项目开发商核实额外的温室气体减排量，从而获得超出最初预先计入的额外减排量。

例如，假设方法学与再造林项目有关，项目计入期为25年。第1年项目确认成功后将发放80000个FMU。在第25年，项目提议方聘请第三方核查人员，使用已批准方法学中的清查方法进行全面的现场清查，核查人员得出结论，该项目区已封存120000公吨二氧化碳当量（计入永久性后），则会继续向减排量开发商签发40000个FMU。

（三）FMUs与CRTs的转换

项目开发商可要求将FMUs转换为CRTs（已注销的部分不算），但必须有相应的CAR协议为其发放CRTs，且签发FMUs的项目必须根据方法学的要求提交报告，包括CRTs转换的特定指引，完成转换后，项目未来产生的减排量将不再签发FMUs。除方法学中规定的要求外，寻求将FMUs转换为CRTs的减排项目还需满足以下要求：

根据方法学的要求、经批准的协议、《核查计划手册》、Climate Forward项目手册以及CAR公布的任何其他相关和适用的指导性文件完成事后核查工作（而非项目确认Conformaiton）。

如果Climate Forward项目希望过渡到CAR项目，应按照相应CAR协议中转换要求，在发放CRTs后进行事后监测、报告和核查。

从Climate Forward登记簿的签发情况来看，虽然设立该转换原则，但实际并未转换有CRTs减排项目，该机制设立的初衷与实际效果存疑。Climate Forward的最大特点为事前减排量签发，相较于其他自愿减排机制所要求的事后核查，事前签发无疑有利于减排量开发单位快速开发项目，获得经济回报并降低开发风险，但减排量的真实性与社会接受度亟待考验。

五、CAR的未来发展与局限性分析

（一）与CORSIA机制的衔接

国际航空碳抵消及减排机制（Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation，CORSIA）是第一个全球性行业市场减排机制，旨在通过市场手段实现到2020年后国际航空碳排放零增长的目标，即从2021年起，国际航空碳排放量较2020年平均水平的增量部分需通过购买相应的合格排放单元或者采用可持续航空燃料（Sustainable Aviation Fuels，SAF）的方式予以抵消。计划分三个阶段实施：试行阶段（2021—2023年）、第一阶段（2024—2026年）以及第二阶段（2027—2035年）。2020年CORSIA制定允许使用的合格减排量筛选原则与标准，符合CORSIA标准要求的称为合格排放单元（Eligible Emissions Units）。作为首个全球单一行业的强制碳抵消机制，CORSIA对未来国际碳市场的发展具有世界影响力，CAR机制与CORSIA进行衔接以谋求机制在全球的未来发展。

從CORSIA对CAR所签发的筛选标准来看，并未针对具体协议类型，着重强调CAR所签发减排量的特征，如是否报告其可持续发展贡献或共同利益、排除ROCs以及EAOCs非常规类减排量等，而REDD+活动因其并未能够很好起到保护森林砍伐受到社会各界质疑同样也不被CORSIA接纳。截至2024年1月，CAR共有28个已签发项目符合CORSIA要求，美国项目仅1个（土壤富集），其余均为墨西哥林业项目，累计共签发符合CORSIA要求的CRTs 40万吨，累计完成注销26.9万吨，多为代表第三方企业注销，航空公司注销量约1万吨～2万吨。CAR与CORSIA的衔接目前还处于初级阶段，但对CAR的发展无疑是至关重要的一步，其寄希望依托CORSIA从而获得全球各国的认可顺应全球碳市场发展趋势。

（二）CAR的局限性分析

CAR作为发展历程悠久，机制设计领先且具有较大影响力的自愿减排机制之一，也存在一定缺陷。

一是项目类型较少，开发难度大。CAR所支持的减排项目类型集中在农林业和能效提升，这类项目的减排效果通常是真实的，存在较少争议，另一方面，这类项目前期开发投入较大，对项目开发商并不友好。

二是CAR的区域局限性较为明显。CAR很大程度上依靠加州强制碳市场消纳其签发的自愿减排量，导致该机制与加州存在深入绑定关系，项目开发需满足加州当地的相关规定，除了墨西哥和美国有应用该机制，其他国家并没有CAR的减排项目，影响力非常有限。

三是在巴黎协定框架下发展面临挑战。《巴黎协定》6.2、6.4条分别旨在打造国家双边碳减排合作机制以及国际碳减排合作机制，均需要强有力的政府背书并涉及国际合作，而CAR仅限于加州当地，虽然其可用于墨西哥减排项目，但机制本身并未获得政府官方认可。在未来自愿减排机制统一化发展的趋势下，CAR必须适应《巴黎协定》的导向才能获得更好的发展空间。

六、CAR对我国碳自愿减排市场建设的启示

我国碳自愿减排市场核心机制为CCER，该机制累计签发量约8000万吨，后于2017年停止。2020年我国全国碳市场正式上线启动，2023年生态环境部发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，随后又发布造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造4个方法学，标志我国自愿减排机制重启在即。

从CCER机制来看，虽然已经建立了一套较为完整的包括审定、核证、签发、交易各环节的体系机制，但相较于CAR机制仍有不少亟待完善的地方，如CCER缺少足够数量的方法学；CCER减排量不能与国内其他试点的减排机制进行转化衔接等问题。

从表7的总结对比可得出，CCER机制在方法学制定、机制衔接、机制设计、事后核查激励方面均落后于CAR，CCER机制还需不断完善。CAR的机制的特点与创新对我国自愿减排市场的发展与CCER的重启具有一定启示作用。

一是结合当前双碳发展形势研究优化方法学项目类型。CAR方法学数量不到20个，但其严格的项目开发和减排量签发流程保证了CAR减排量的质量，使其获得在加州和华盛顿强制市场履约的资格。另外，由于加州、华盛顿州等强制碳市场允许履约的项目类型并不包括风光可再生能源项目，CAR很可能受此需求影响，并未开发相应方法学。我国CCER即将重启，可把握时机综合考虑行业发展程度、国家产业发展需要、生态环境效应等因素，调整优化现有方法学和项目类型，集中有限资源有效开发高质量减排项目。另外，应针对市场前景广阔的基于自然解决方案、工业过程减排、碳捕获等领域的制定项目指引及标准，明确签发原则、质量要求等要素，为社会提供高标准、优质的核证减排量。

二是调整CCER在强制碳市场中的作用机制。加州强制碳市场通过制定符合抵消标准的项目类型要求与标准，从而引导CAR等自愿减排机制修改项目方法学，满足强制碳市场履约要求，形成强制市场抵消需求对自愿减排量开发的引导；我国CCER机制先于全国碳市场以及地方碳市场产生，而CCER的抵消比例与项目类型各地均不相同，就导致了部分已开发项目的资源浪费，强制碳市场对减排项目的引导效应不明显。可借鉴加州强制市场的机制，由政府出台可参与强制碳市场履约的项目类型与标准，CCER进行机制调整匹配，划清具有履约效用的CCER减排量与纯自愿的CCER减排量，更好地凸显不同减排量的市场价值，从而形成对减排量项目开发的引导。

三是研究探索自愿减排事前签发机制的创新应用。Climate Forward事前签发机制允许项目在注册后立即获得生命周期内预计产生的减排量（相对保守），缩短开发周期，简化签发流程，激励相关项目的开发。中国国内减排机制可以适当参考Climate Forward事前签发机制，提高减排量开发效率，并利用黑名单、征信等制度进行风险管理与约束，在把控风险的同时借助机制创新。可选择运营情况较为稳定的项目类型（如光伏发电、林业等）提前签发5～7年减排量，并冻结部分减排量至储备池，持续保存文件与数据记录，并结合事后核查激励机制，鼓励项目开发商对减排项目的实际减排效果进行事后核查，主管部门根据实际减排效果进行减排量解冻以及多退少补。

（责任编辑：夏凡）

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