东盟各国金融发展差异及深化中国—东盟金融合作的建议

2024-05-28王方宏巢真

海南金融 2024年5期

王方宏巢真

摘要：东盟各国的金融发展在实体经济基础、金融深化程度、金融机构体系、资本市场规模、金融监管制度、汇率制度安排、资本项目开放、金融市场开放等方面存在很大差异。中国与东盟的金融合作在外资金融机构进入、跨境证券投资、双边货币合作、金融监管合作等方面取得了很大的进展。当前深化中国—东盟金融合作具有战略性和迫切性，但也面临诸多挑战，需要根据不同国家的情况采取不同的策略，注重解决贸易和投资层面出现金融需求，完善合作机制并发挥RCEP效应，并将海南自贸港作为重要平台。

关键词：中国—东盟；金融市场；国际合作；金融开放；差异化

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2024.05.006

中图分类号： F833 文献标识码：A 文章编号：1003－9031（2024）05－0068－20

在中国—东盟已经互为最大的贸易伙伴、双边投资持续增长的形势下，深化双边金融合作的战略意义日益凸显，这是双方扩大金融开放和发展、推进RCEP合作的需要，也是应对国际经济金融格局深度调整的需要。东盟的金融一体化程度还很低，各成员国的金融发展状况差异很大，中国与东盟的金融合作需要以国别为基础，深入了解东盟各国金融的发展水平、市场体系、监管制度、汇率安排、开放程度等方面的实际情况，以贸易和投资需求为导向、完善合作机制并发挥RCEP效应，务实开展合作。

一、文献综述

（一）关于东盟金融市场的研究

一是对单个国家金融市场的研究，其中以对新加坡金融市场的研究最多，研究领域也更为前沿，包括金融科技发展（姜惠宸，2023）、对数字技术的金融监管（王旭，2022）、金融立法的经验借鉴（王方宏和王少辉，2022）等方面。对于其他国家金融市场的研究则相对较少，马安越（2012）认为柬埔寨要发展以银行业为主的金融业；梁晶晶（2014）指出越南银行体系的重组推動其信贷市场快速发展，其债券市场由政府债券主导，并建议其股票市场重组组织管理模式；杨海燕（2016）则针对伊斯兰金融债券在马来西亚的金融发展做了更为细致的分析说明。

二是对比分析某一金融领域东盟国家的不同情况。Alberto（2001）针对泰国、马来西亚和印度尼西亚的银行系统稳定性风险做了研究。申韬和张一驰（2020）研究分析了东盟证券市场的共性和异质性。陆峰等（2023）研究了东盟十国和一个观察国东帝汶的保险市场。米良（2009）分析了东南亚国家各自的金融法律和监管体系，指出其存在监管体制不健全、资本账户开放过早等问题。陈凌岚（2019）将东亚金融危机后东南亚6个重点国家的金融监管概括为中央银行监管、分业监管和综合监管三种模式，其中马来西亚和新加坡为中央银行监管，菲律宾、泰国和越南为分业监管，印度尼西亚则为综合监管。骆永昆（2010）在全球化背景下讨论了东南亚国家伊斯兰金融业的发展，其中马来西亚的伊斯兰金融市场发展最为完善，包括银行、保险和股票债券基金等资本市场，印度尼西亚、文莱、新加坡和泰国的伊斯兰金融也在不断发展。

（二）关于中国—东盟金融合作的研究

中国与东盟对话关系自1991年建立以来，区域合作迅速发展，尤其是2013年“一带一路”倡议提出以后，双边金融合作进程加快，国内外学术界对于中国—东盟金融合作研究主要集中在三个领域。

一是货币合作，其中关于区域货币一体化的讨论存在较大分歧。Ogawa and Kawasaki（2009）以最优货币区理论和货币替代理论为理论支撑，提出东亚地区可以优先建立区域共同货币区且已具备了建立的条件。周元元（2008）、张涛（2014）等认为中国—东盟货币合作带来的收益明显大于成本。Ding et al.（2014）认为中国东盟开展区域货币合作具有可行性。但更多学者认为这两个地区还未具备实现区域货币一体化的条件，至少在短期内难以实现。Mundell（2000）、Barro and Lee（2011）则认为亚洲地区还未达到最优货币区的标准，该地区的贸易和金融一体化程度、价格不稳定且各国政策差异较大，短期内难以实现货币一体化。陈俊宏（2018）认为人民币发展水平不高和东盟国家间的利益纠纷等问题使东南亚地区现阶段难以实现货币一体化，但可通过我国广西和云南等边境省区来深化与东南亚国家的金融合作。

二是金融机构、资本市场和金融监管合作。余文建等（2010）提出双边金融合作应先由国有大型金融机构的进入开始，如国内新兴金融机构可进入到开放程度高的国家，边境地区的金融机构要争取与相邻国家的合作机会等。刘文翠和蒋刚林（2014）认为中国—东盟的金融合作程度较低，尤其是在资本市场的合作上。贾海涛（2009）提出中国与东盟需要建立起具有流动性的区域债券市场，拓宽两地的投融资渠道，从而深化两地的货币和汇率合作。Tan et al. （2011）发现随着中国与东盟国家金融合作程度的加深，开展监管合作有助于促进金融开放较低国家的经济增长和社会福利的最大化。刘方和丁文丽（2020）以货币、机构、基础设施、市场和监管五个方面的指标为基础构建了中国—东盟金融合作指数，结果表明中国—东盟在金融市场和金融基础设施的合作相对落后，其他三个方面合作较为领先。

三是如何推进中国与东盟的合作进程。涂锐（2017）认为中国与东盟的金融合作应分阶段进行，短期内以《清迈协议》的完善为主，中期应建立区域金融市场并加强各国汇率政策的协调，长期开展区域货币和汇率合作。云倩（2019）、张沛莹（2022）等提出应通过构建并完善合作的顶层设计、推动跨境金融创新和加强金融监管等多个方面开展金融合作。王海峰等（2022）提出中国—东盟金融合作可通过增加跨境结算中数字货币的使用、深化加密货币的金融监管和绿色金融等新领域开展新型合作方式。

（三）本文研究拓展

东盟10国金融一体化的程度远低于其经济一体化，各国金融发展存在着很大差异，并不存在相对统一的金融市场，但目前从市场规模、发展水平、市场体系、开放程度、监管体制等方面全面系统地对东盟各国的比较分析还很少，并且现有关于中国与东盟金融合作的研究文献大部分都将东盟视为一个整体，较少系统地从东盟十国金融市场差异和开放程度来分析中国与东盟的金融合作情况。中国—东盟金融合作必须以国别为基础，基于各国金融的发展水平、制度体系、开放程度等实际状况有针对性地开展务实合作，有必要具体分析东盟各国的金融发展的具体差异。

本文从实体经济、金融深化、金融机构、资本市场、金融监管、汇率制度、资本项目开放、金融市场开放等方面详细分析了东盟各国金融发展和开放的情况，并从外资金融机构进入、跨境证券投资、双边货币合作、金融监管合作等方面分析了中国与东盟金融合作的现状，针对面临的机遇和挑战提出加强金融合作的政策建议。

二、发展不平衡的东盟各国金融市场

（一）东盟各国实体经济发展差异

金融发展建立在实体经济发展的基础之上，實体经济的差异决定了金融发展的差异。东盟各国实体经济发展的差异主要体现在以下几个方面。

一是经济总量的差异。东盟各国的经济规模大致分为三个梯队：第一梯队为印度尼西亚，2022年GDP为13191亿美元；第二梯队包括泰国、新加坡、菲律宾、马来西亚和越南，其中泰国和新加坡较高，分别为4953亿美元和4668亿美元，马来西亚、菲律宾和越南都刚刚超过4000亿美元；第三梯队包括缅甸、柬埔寨、老挝和文莱，缅甸和柬埔寨偏高，均超过300亿美元，老挝和文莱最低，仅157亿美元和167亿美元①。

二是发展水平的差异。新加坡和文莱等高收入国家的人均GDP较高，2022年分别为82808美元和37153美元；马来西亚、泰国、印度尼西亚等属于中高收入群组，而越南、菲律宾、老挝、柬埔寨和缅甸则属于中低收入群组。

三是贸易规模的差异。2022年，新加坡贸易规模9914亿美元，约为文莱的42倍、老挝的65倍，处于东盟首位。越南紧随其后，贸易规模达7307亿美元，再次为马来西亚和泰国，均超过6000亿美元①。从贸易差额来看，菲律宾、泰国和柬埔寨是贸易逆差且菲律宾差距最为明显，其他七国均是贸易顺差。

四是投资规模的差异。2021年东盟吸引外资约1741亿美元②，主要来源于美国、欧盟、东盟内部、中国及中国香港、日本。其中，外资流入最大的产业是金融保险业和制造业，分别占比32.7%和25.7%。新加坡吸引外资最多，占到东盟的56.9%，约991亿美元；其次为印度尼西亚和越南，分别占比11.5%和8.9%。

（二）金融市场发展水平分化明显

一是市场规模和金融深度差异很大。以银行存款代表市场规模、以M2/GDP代表金融深度（即一个经济体的货币化程度），东盟10国可分为5个组别：泰国、新加坡、马来西亚存款规模大、M2/GDP也高；印度尼西亚存款规模较大，但M2/GDP仅40%；菲律宾则是存款规模和M2/GDP都处于10国中的中等水平；越南和柬埔寨存款规模小、但M2/GDP高；文莱、缅甸和老挝则是两项都处于较低水平。

二是资本市场发展差异大。以股票市场为例，文莱没有交易所，柬埔寨、老挝、缅甸的交易所建立时间短且规模极小，其余6国基本上是股票市值越大、占GDP比重越高，其中，新加坡股票市值最大、占GDP比重也最高，2022年分别为6194亿美元和133%（印度尼西亚除外，其股票市值规模较大，但占GDP比重较低，仅为46%）。

三是保险市场发展差异大。保险市场发展通常用保险密度和保险深度来衡量。从保险密度看：2021年，新加坡为6742美元，马来西亚为600美元，泰国为387美元，越南为87美元，菲律宾为71美元，印度尼西亚为70美元，其他四国未有统计数据。相比较而言，中国保险密度为520美元，而全球平均水平为661美元，东盟10国中仅新加坡的保险密度高于全球平均水平。从寿险和非寿险的保险深度看：2020年，新加坡分别为7.6%和1.9%，而印度尼西亚仅分别为1.4%和0.5%，差异很大（中国内地分别为2.4%和2.1%；全球平均寿险保险深度为3.3%）①。

四是金融发展指数的差异。以IMF的金融发展指数②来看，东盟各国可以分为三个组，第一组是泰国、新加坡、马来西亚，金融发展水平较高，均高于中国，且是世界平均水平0.32的2倍多，并且金融发展、金融机构、金融市场等三个指数都比较均衡；第二组是越南、菲律宾、印度尼西亚、文莱，与全球平均基本处于同一水平；第三组是柬埔寨、老挝、缅甸，处于全球平均水平的50%。值得注意的是，第二组和第三组国家的机构指数都高于市场指数，尤其是发展水平最低的文莱、柬埔寨、老挝、缅甸4国（柬埔寨和缅甸没有市场指数评分），这反映了这些国家虽然建立了金融机构，但市场机制、市场体系还很落后。

（三）东盟各国间接融资金融机构体系比较完备

东盟各国均有银行和保险类金融机构，且包括多种类型，机构体系比较完备。即使是经济规模较小、发展水平较低的国家，也有多种类型的银行和保险机构（见表1）。

一是各国的金融机构数量有较大差异。以2022年末数据来看，菲律宾的银行数量最多，达到499家，新加坡数量（207家）也较多；银行数量较少的是文莱（8家）、马来西亚（14家）和泰国（19家）。这除了经济规模的原因，还有各国金融监管制度的因素。

二是各国银行和保险公司的类型不同。部分国家有不同类型的银行，比如印度尼西亚、缅甸、菲律宾、越南等。新加坡、马来西亚、文莱、越南等国的保险公司类型也比较多样化。

三是外资银行数量占比有较大差异。新加坡、文莱、老挝、越南的外资银行（包括外资银行分行、独资和合资银行）数量都超过本地银行，但柬埔寨、印度尼西亚、缅甸、菲律宾是本地银行数量多于外资银行。

（四）不同国家的资本市场处于不同发展阶段

东盟国家的资本市场呈现两极分化现象。一方面，新加坡、泰国、马来西亚、印度尼西亚、越南和菲律宾的资本市场历史悠久，发展水平相对较高。其中，菲律宾证交所可追溯至1927年成立的马尼拉证交所。截至2022年末，马来西亚交易所的上市公司数量达970家，全球第17名；印度尼西亚、泰国、新加坡交易所的上市公司数均排在全球前25。与其他国家不同的是，越南拥有2个交易所，上市公司合计747家，2021年越南指数133%的涨幅更是跑赢全球主要市场指数。此外，新加坡对外资公司的接纳力和吸引力很强，外资公司226家，占比约34.7%。

另一方面，柬埔寨、缅甸和老挝的证券交易所均于21世纪刚刚建立，上市公司数量极少，且大多为国有企业或由政府控制。这些国家债券和基金起步晚，以国债等政府类型为主导，基本还未开设信托及期货等其他金融衍生品。特别地，这三个国家的交易所均由本国政府和其他国家交易所合资建成。柬埔寨和老挝均依靠韩国交易所的支持，缅甸交易所则依靠日本交易所的支持。文莱目前仍未建立证券交易场所。

（五）东盟各国的金融监管的差异

东盟国家的金融监管体系主要有三种模式。第一种模式是由单一机构对金融市场进行监管，包括新加坡和文莱。新加坡金融管理局（MAS）行使中央银行职能和对金融业的监管职能。受新加坡的影响，文莱的监管职能也由文莱中央银行独立完成，统一监管银行业和保险业。第二种模式是由两个监管机构共同监管，包括老挝、柬埔寨、马来西亚和印度尼西亚。柬埔寨和马来西亚由央行监管银行等金融机构，由证券交易委员会监管证券业。老挝和印度尼西亚相似，由老挝银行和印度尼西亚金融服务管理局监管银行及资本市场，由财政部监管保险业。此外，马来西亚于1996年成立纳闽金融服务管理局，负责监管限于纳闽岛开展的离岸金融，印度尼西亚于2005年成立商品期货管理局监管期货、衍生品市场及加密货币。第三种模式是三个监管机构分别监管银行业、证券业及保险业，包括缅甸、菲律宾、泰国和越南。

（六）东盟金融一体化尚在推进当中

东盟1992年签署《东盟经济合作框架协定》，开启了经济一体化进程，之后又签署了多个协定，提出建立经济共同体（Economic Community），在降低关税、促进贸易、扩大投资准入等方面取得了积极成效，但在金融一体化上进展缓慢，各国金融政策制度独立性强，差异性大，并不存在统一的金融市场。

在亚洲金融危机之后，东盟各国深感加强金融合作的重要性。2003年，东盟财长会议制定了东盟金融一体化路线图（RIA-Fin），涵盖了东盟资本市场的发展、金融服务自由化和资本账户自由化。在证券市场一体化方面，新加坡、泰国、马来西亚、印度尼西亚、越南和菲律宾6国于2011年成立了东盟国家交易所，连接区域内的主要交易所。2012年9月，6国正式启动交易平台对接项目。在银行市场一体化方面，2015年3月，首届东盟财长和央行行长会议通过了东盟银行一体化框架协议（ASEAN Banking Integration Framework — ABIF）。根据协议，任何两个东盟成员国可签订双边协议，使对方银行在本国开展业务时享有与本国银行同等的权利。该框架的核心是金融业务标准的兼容，如“东盟标准银行”须在所有权、资产规模、资本充足率、市场美誉度等方面达到统一标准。

2016年，東盟财政部长和央行行长会议（AFMGM）批准了2016—2025年东盟金融一体化战略行动计划（SAPs），包括促进东盟的金融一体化、金融包容性和金融稳定，明确了指导金融部门整合举措实施的政策行动、目标和里程碑。2020年10月，第16届东盟央行行长会议和第6届东盟财政部长和央行行长会议要求进一步推动东盟金融一体化的进程，并通过资本账户自由化（CAL）、金融服务自由化（FSL）、东盟支付结算系统（PSS）、资本市场发展（CMD）、东盟银行业一体化框架（ABIF）、金融环境（FINC）和能力建设（SCCB）等，加快推动实现《2025年东盟共同体愿景》东盟金融一体化的目标。但由于东盟各成员国经济发展水平和金融监管能力存在差异，目前东盟金融一体化尚处于较低发展阶段，还未形成统一开放和可流动的区域金融市场。

三、开放程度不一的东盟各国金融市场

（一）汇率制度的差异

一是从各国汇率制度的分类来看，根据IMF的分类，只有文莱、马来西亚和泰国的名义汇率制度和实际汇率制度是一致的，其余7国的并不一致，一些国家的实际汇率制度分类还多次变化，一方面是其主动调整汇率制度来适应经济金融形势变化，另一方面也反映了部分国家的汇率安排缺乏稳定性（见表3）。

二是从名义汇率制度来看，除了经济规模极小的文莱之外，东盟国家都实行浮动汇率制度，反映了各国作为小型经济体，在资本流动日益自由化的当下，希望以浮动汇率制度来保持货币政策的独立性。新加坡对汇率有干预，但其汇率被普遍认为是市场化的，文莱实行货币局（Currency Board）制度，实际上是盯住新加坡元进行管理。

三是从实际利率制度来看，6个国家对汇率实行不同程度的管理，柬埔寨和新加坡是稳定性安排（Stablized Arrangement）；老挝、菲律宾和越南是类爬行安排（Crawl-like Arrangement），均以美元为锚货币或干预货币；缅甸是其他管理（Other Managed）。

（二）资本项目开放程度不一

根据IMF《汇率安排与兑换限制年度报告2021》，在资本项目开放的40项指标中，实现完全可兑换的指标，新加坡、文莱2国超过30项，印度尼西亚、柬埔寨、泰国、马来西亚4国超过10项，越南、老挝、菲律宾、缅甸4国则为10项及以下。完全可兑换项目的数量与各国的经济规模或发展水平并无显著相关性，但资本项目开放程度居中的印度尼西亚、泰国、马来西亚3国均实行浮动汇率制度，因为3国的经济规模相对较大，希望通过浮动汇率保持货币政策独立性，并且均在亚洲金融危机中有过惨痛教训，希望通过适当资本项目管理防止国内资本流失和国际资本冲击。

资本项目开放程度较高的国家中，新加坡仅限制对非居民500万新元以上的贷款在境外使用，以及非居民购买和销售不动产；文莱则是在外商直接投资、非居民购买不动产、博彩奖金转移上有所限制。

资本项目开放程度居中的国家，完全可兑换项目，印度尼西亚主要是非居民境内发债、居民境外购买和发行集合投资证券、非居民为居民担保、对外直接投资、直接投资清算、居民海外购买不动产等；马来西亚主要是非居民境内购买债券、货币市场工具和集合投资证券、出售不动产；泰国主要是非居民境内投资集合投资证券、商业信贷、对外直接投资、非居民出售不动产；柬埔寨主要是居民海外发行衍生品、居民给非居民的商业信贷和金融信贷、担保、不动产交易。

资本项目开放程度较低的国家，完全可兑换项目，越南、老挝、菲律宾均包括非居民境内购买债券、直接投资清算。此外，越南还包括非居民为居民担保、非居民出售不动产；老挝还包括居民和非居民之间相互担保。缅甸对衍生品投资完全没有限制。

个人资本项目，东盟国家可兑换的程度则相对较高，除了缅甸所有项目均有限制之外，大部分东盟国家绝大多数个人资本项目都实现完全可兑换。

（三）金融市场开放程度不同

从OECD的金融行业投资限制指数①（在0～1之间，数字越低表示限制越少）来看，大部分东盟国家的市场开放程度都比较低，并且除了新加坡和文莱，其余国家的市场开放程度与经济发展水平并不呈正相关关系。尤其是泰国和马来西亚，其人均GDP在东盟中仅低于新加坡和文莱，但其金融投资限制指数极高，主要表现为对银行和保险的限制。泰国银行和金融部门外资持股最高为25%，在各国中偏低。此外，菲律宾和越南的银行业相对更封闭，而印度尼西亚和缅甸对保险的外资准入限制最多，金融公司外资比例不能超过60%。

由于新加坡的金融行业直接投资门槛极低，以及经济金融发展水平高，新加坡成为东盟直接投资的门户，特别是新加坡对于保险业、资本市场的投资限制比银行业低，对于财富管理、家族信托、数字金融、虚拟资产等新兴业态的投资限制更低，吸引了这类机构和资金的进入。2020年，新加坡FDI存量为2.14万亿新加坡元，其中金融保险业占比为55.53%。

（四）RCEP中东盟的金融服务开放承诺

2021年，东盟10国参与签署《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），在金融服务领域，越南、泰国、缅甸、柬埔寨、菲律宾、老挝采取正面清单承诺方式，新加坡、文莱、马来西亚、印度尼西亚采取负面清单承诺方式。在服务贸易的跨境交付、境外消费、商业存在、自然人移动四种模式中，对境外消费和自然人移动的限制较少，跨境交付有一些限制措施，商业存在限制措施最多。限于篇幅，本章就仅分析商业存在（金融机构准入）的开放承诺。

一是从开放领域来看，除了3个不发达国家之外，其他7国基本上开放了金融各个领域的机构准入。柬埔寨在相关法规颁布之前对资本市场、金融租赁、担保等领域的外资机构进入不作承诺；老挝对银行和保险公司之外的金融机构进入不作承诺，并只能以合资银行而不能以分行形式进入；缅甸除允许外资银行设立代表处之外，对金融机构进入不作承诺。但部分国家对新设机构也不作承诺，如马来西亚对商业银行和投资银行的新许可、新加坡对全功能批发银行、金融公司的新许可不作承诺。

二是从持股比例來看，所有国家都对外资在金融机构的股比有限制，但不同国家在不同领域有所不同。比较宽松的包括，越南允许保险公司、银行、金融公司、金融租赁公司100%外资持股，印度尼西亚允许上市的非银行金融企业100%外资持股。比较严格的有，菲律宾对银行、非银行金融机构、保险公司的外资持股比例最高分别为30%、40%和51%；泰国、马来西亚对新设的合资银行和保险公司，外资持股最高比例分别为25%、30%；新加坡规定保险公司外资持股上限为49%，更加严格的有，单个外资及其关联方在本地银行的持股上限为5%，购买金融公司的股份比例达到或超过5%、12%和20%，或实际获得投票控制权之前，必须得到金融管理局的许可。

三是从业务范围来看，各国对外资金融机构的业务范围限制较少，主要是对一些具有强制性或垄断性业务的限制。如老挝不允许保险公司同时从事寿险和非寿险业务，对强制性保险（如机动车辆保险、集体工伤保险、存款人保护基金、社会保险基金）不作承诺，但越南允许100%外资的保险公司参与强制保险业务，包括机动车第三方责任险、建筑安装工程险等。

四是从地域范围来看，大多国家没有限制（因为东盟各国普遍面积较小），但印度尼西亚限制外资银行分行和合资银行只能在雅加达等14个城市设立分支机构。一些国家采取了限制网点数量的方式，如新加坡规定，外国银行只能在一个办公地点开展业务，不能设立银行外部的自动柜员机和自动柜员机网络，也不能设立新的支行。印度尼西亚规定，每家外资银行分行或合资银行只能设立4个分支行。

五是从高管国籍要求来看，只有新加坡、菲律宾、泰国、印度尼西亚等有要求。新加坡要求外资金融机构至少1名经理是本地人，至少1名董事是本地人，分公司至少2名代理人是本地人；印度尼西亚要求外资银行分行的外国雇员仅能担任管理职务，并且至少有1名印度尼西亚公民担任管理职务，合资银行的外国董事应按照股权比例确定；菲律宾要求非菲律宾公民在银行董事会中不超过1/3；泰国要求银行和证券公司的外国董事的人数最多50%，本地注册银行、金融和信贷公司及资产管理公司至少3/4董事为泰国人。

四、中国与东盟金融合作现状

（一）金融机构进入以银行为主

东南亚地区是中国金融机构“走出去”早期最主要的区域，1936年中国银行就在新加坡设立了分行。中国进入东盟各国的金融机构，以银行为主，各国均有中资银行的分支机构，中国银行、工商银行、建设银行分别在10个、9个和4个国家有机构。保险公司和证券机构较少，并且主要集中在新加坡，如国泰君安和海通证券都设立了证券公司和资产管理公司，中信设立了投资银行和信托公司，中金、中国人寿保险、申万宏源设立了子公司。

2017—2021年，中国对东盟金融行业的直接投资为36.83亿美元（其中，2021年中国对东盟金融业6.5亿美元，主要流向新加坡），占中国对外直接投资（ODI）的0.48%（占中国ODI中金融业投资的3.44%），占中国对东盟ODI的4.81%。从存量来看，截至2020年，中国对东盟金融业的直接投资存量为71.19亿美元，仅占中国对东盟ODI的5.6%，主要分布在新加坡、泰国、印度尼西亚、马来西亚等。

东盟也有多家金融机构进入中国。截至2023年6月底，中国41家外资法人银行中有8家来自东盟，占19.5%；117家外资银行分行中有9家来自东盟，占7.7%。

（二）双边证券投资快速增长

随着中国金融市场开放的不断扩大，QFII和RQFII额度不断扩大乃至最后取消，以及沪港通、深港通、债券通等资本市场互联互通机制的开通，东盟国家的金融机构在中国的证券投资规模也持续扩大，其中主要来自新加坡。

据中国证监会披露信息的不完全统计，截至2023年，来自东盟国家的机构约有39个。其中，来自文莱的1个机构为文莱投资局；来自泰国的2个机构为泰国银行和政府养老基金；来自马来西亚的3个机构为马来西亚国家银行、马来西亚国库控股公司、大众信托基金有限公司；来自新加坡的33个机构中，除了新加坡金管局以外，其他机构以银行、资产管理等投资公司为主。

（三）双边货币合作持续深入推进

一是人民币在东盟跨境流动规模扩大。2022年，中国与东盟国家人民币跨境收付金额49120.3亿元，同比增长2%；其中，收入24162.8亿元，同比增长1.5%，支出24957.5亿元，同比增长2.6%。截至2022年末，东盟已有103家金融机构加入CIPS；央行分别在新加坡、马来西亚、泰国、菲律宾和柬埔寨、老挝等国指定了人民币清算行，东盟约266家银行和中国122家商业银行建立人民币结算代理行关系，开立约882个人民币同业往来账户，集中于新加坡（273个）、越南（226个）、马来西亚（99个）。

二是东盟各国与中国货币互换规模持续扩大。截至2023年末，5个东盟国家与中国签署了货币互换协议①，均为续签，且金额持续扩大。马来西亚从2012年800亿元/400亿林吉特扩大到2021年1800亿元人民币/1100亿林吉特，印度尼西亚从2009年1000亿元人民币/175万亿印度尼西亚卢比扩大到2022年2500亿元人民币/550万亿印度尼西亚卢比，泰国从2011年700亿元人民币/3200亿泰铢扩大到2021年700亿元人民币/3700亿泰铢，新加坡从2010年1500亿元人民币/300亿新加坡元扩大到2022年3000亿元人民币/650亿新加坡元，老挝也于2023年续签规模为60亿元人民币/15.8万亿基普的互换协议。

三是双边本币结算协议取得突破。双边本币结算协议（Local Currency Settlement，LCS）是指允许在两国已经放开的所有经常和资本项下交易中直接使用双方本币结算，这有利于一国货币扩大使用，减少国际收支和外汇储备的压力。中国2020年1月和2021年3月分别与老挝和柬埔寨签署双边本币合作协议，2021年9月与印度尼西亚签署本币结算合作框架，2018年12月和2021年12月分别与越南和缅甸达成在边境指定地区允许双方本币结算。

四是人民币常备资金池取得突破。2022年6月25日，中国人民银行与国际清算银行（BIS）签署了参加人民币流动性安排（RMBLA）的协议，将通过储备资金池计划向参与该安排的亚太地区中央银行提供流动性。每个参与的中央银行须认缴不低于150亿元人民币或等值美元的人民币或美元储备，存放在国际清算银行，形成一个储备资金池。首批参加方主要是亚洲和太平洋地区的中央银行，包括印度尼西亚中央银行、马来西亚中央银行、香港金融管理局、新加坡金融管理局和智利中央银行，以及中国人民银行。

五是人民币被纳入东盟国家外汇储备。截至2021年末，东盟已有六国将人民币纳入外汇储备。

六是数字货币研发合作完成首笔试点结算。多边央行数字跨境网络（m-CBDC Bridge）由中国人民银行数字货币研究所、香港金管局、泰国央行、阿联酋央行共同发起。2022年8月15日至9月23日在四个国家（地区）的20家商业银行基于四种央行数字货币开展试点，完成164笔跨境支付和外汇兑换同步交收业务，结算金额超过1.5亿元人民币，率先实现以多种央行数字货币为企业跨境交易完成真实结算。

（四）金融监管合作不断扩大

近年来，在加强货币领域的合作之外，中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证监会与东盟国家签署了多个金融监管合作协定，覆盖了东盟10国，金融监管的合作范围不断扩大，力度不断加强。

五、深化中国—东盟金融合作的意义、挑战和建议

（一）当前深化中国—东盟金融合作具有战略性和迫切性

东盟紧邻中国，既是“一带一路”的重要区域，也是RCEP成员国最多的区域，还是美国“印太经济战略框架”的主要目标区域。深化中国与东盟的经贸与金融合作在国内国际双循环新发展格局中具有重要意义。

一是双边贸易和投资不断扩大的需要。中国—东盟已经互为最大的贸易伙伴，中国是东盟第三大FDI来源国，东盟是中国第二大FDI来源地，贸易投资的扩大对双边金融合作提出了新需求，金融合作深化有利于支持和鞏固贸易尤其是跨国产业链的合作。

二是深化RCEP自贸区合作的需要。RCEP在贸易和投资领域实行了较高的开放水平，但在金融领域，各国的开放方式和具体承诺仍然存在较大差别（8个国家以负面清单方式承诺，7个国家以正面清单方式承诺，各国的开放措施也有很大差异），中国和菲律宾、泰国、越南需要在RCEP生效后3年内提交金融服务开放的负面清单承诺方案，6年内转为负面清单承诺，深化中国—东盟金融合作，有利于推进这一进程。

三是推动“一带一路”建设的需要。“一带一路”需要当地金融发展的支撑。东盟除了新加坡之外，金融市场规模普遍较小，发展水平较低，部分国家金融基础设施落后，难以为当地经济发展尤其是基础设施和大型项目提供工资支持，深化与中国的金融合作可以借助中国金融发展成果和开放经验推动本地金融发展。

四是应对当前国际金融形势的需要。一方面，在全球地缘政治、经济、军事冲突加剧的情况下，尤其是以美国为首的主要西方经济体进入加息周期的情况下，全球金融市场波动加剧，风险上升，有必要深化合作维持区域金融的稳定；另一方面，东盟地区紧邻中国，是美国“印太经济战略框架”的核心区域，需要中国通过深化务实合作，提升在当地的影响力。

五是扩大中国金融开放的需要。除了扩大面向东盟投资者的金融市场准入之外，从地理位置、经贸关系、RCEP、市场潜力等多个角度考虑，东盟都是下一步推进人民币国际化最重要的区域，并且，中国正在积极申请加入CPTPP，文莱、马来西亚、新加坡和越南是CPTPP的成员国，深化合作有利于推进这一进程。

（二）中国—东盟金融合作的基础日益巩固

一是双边贸易和投资合作已经非常深入。2020年以来，中国—东盟保持了互为最大贸易伙伴的地位，2021年中国对东盟直接投资和东盟对华直接投资分别占中国ODI和FDI的11.7%和10.7%，均居中国ODI目的地和FDI来源地的第2位，是中国之外的第1位（仅次于中国香港）。双边的产业链和供应链融合日益紧密，为金融合作提供了坚实的实体基础。

二是双边经贸和金融合作的制度化程度持续提升。2002年11月，中国与东盟签署《全面经济合作框架协议》，2015年签署升级版。中国2008年和2020年分别与新加坡、柬埔寨签署自由贸易协定（2018年与新加坡签署升级版）。2022年，包括中国和东盟10国在内的RCEP正式生效。这为双边金融合作提供了良好的制度基础。

三是人民币在东盟的使用规模持续扩大。2021年中国—东盟人民币跨境收付达到4.8亿元，占中国人民币跨境收付的13.2%（如果剔除中国香港、中国澳门和中国台湾，则占24.0%），是国外跨境人民币收付金额最大的地区。并且，中国与东盟国家货币互换规模不断扩大，实现双边本币结算、人民币纳入外汇储备、数字货币合作等领域的突破。

四是双边市场开放和监管合作不断扩大。东盟10国均已有中资金融机构，多个东盟国家的金融机构也已进入中国市场，双边证券投资规模持续增长，金融各个领域的监管合作也日趋紧密。

（三）深化中国—东盟金融合作仍然面临诸多挑战

一是东盟各国的金融体系受美国（美元）影响大。从汇率制度看，除了印度尼西亚和马来西亚2国是浮动汇率制度之外，其余8国的汇率制度均以美元为锚货币。从金融投资看，2021年流入东盟金融保险业的直接投资569亿美元中，来自美国和欧盟的分别占比49.8%和18.3%。从金融制度看，东盟主要的金融市场如新加坡，其金融法律与美国同属普通法系，其金融监管规则高度对接以美英金融监管规则外溢为基础的国际金融市场。

二是中国与东盟各国贸易和投资分布不平衡。从贸易来看，2021年，越南、马来西亚、泰国、印度尼西亚、新加坡、菲律宾占到中国东盟贸易额的95%，其中越南占到26.2%，而文莱、老挝、柬埔寨、缅甸4国合计仅占5.0%。从直接投资来看，2021年中国对新加坡直接投资流量为84.1亿美元，占中国对东盟ODI流量的40.1%，但中国对菲律宾、缅甸、文莱的ODI流量仅为1.5亿美元、2.5亿美元、0.2亿美元和0.04亿美元。中国与东盟各国贸易和投资规模的巨大差异，使得金融合作的基础有很大的不同。

三是部分东盟国家金融发展落后，开放程度低。东盟各国中只有新加坡、马来西亚、泰国金融发展水平相对较高，其余国家金融基础设施相对落后，金融市场不发达，特别是柬埔寨、老挝、缅甸3个不发达国家资本市场刚刚起步，经济规模极小的文莱还没有交易所。缅甸、印度尼西亚、马来西亚、泰国等金融开放程度较低。RCEP中东盟有6个国家的金融开放还是采取正面清单方式。

四是部分国家金融法律体系不健全。金融合作需要法律制度作为基础。部分国家金融法律不健全，既限制了其开放水平，也难以深入开展对接和合作，如柬埔寨关于资本市场和部分金融业态（如金融租赁、融资担保等）仍然缺乏基础法律。

五是新加坡的门户作用影响日益扩大。新加坡已经成为东盟的金融门户，并且排名全球金融中心前列。一方面，新加坡是东盟国家境外融资的首选，也是中国东盟金融合作的首選和重中之重，另一方面，这在一定程度上导致了中国与东盟其他国家的金融对接绕道到新加坡市场上解决，中国新加坡金融往来在东盟中占比过大，影响了中国与东盟其他国家的直接合作。

（四）深化中国东盟金融合作的建议

一是因地制宜，根据不同国家的情况采取不同的策略。要在目前以与新加坡合作为主的基础上，扩大与其他东盟国家的金融合作。根据不同国家的金融发展水平，尤其是金融基础设施、金融法律体系的状况，采取针对性的合作策略，一国一策，提供帮助对方解决其关切的问题推进金融合作。如针对柬埔寨、老挝、缅甸这三个最发达国家金融基础设施和金融法律体系落后的情况，帮助其完善金融基础设施和金融法律体系，尤其是可以针对其交易所建设尚处于起步期的情况，加大这方面的援助力度；针对采取浮动汇率制度的印度尼西亚、马来西亚，在当前以美国为首的西方主要经济体加息、有可能导致资本流出、金融市场波动加大的情况下，利用双边本币结算、货币互换等手段，支持其稳定金融市场。

二是需求导向，注重解决贸易和投资层面出现金融需求。深化金融合作要坚持服务实体经济的原则，以解决贸易和投资所产生的金融需求为导向。当前应围绕“一带一路”建设和产业链供应链，重点解决好中资“走出去”企业本地化融资或者海外融资的问题，解决好在我国产业链供应链延伸中具有重要作用尤其是关键地位的东盟当地企业的贸易融资和项目融资问题，基于解决双方有共识的重大项目和重要企业的金融问题，在满足需求的同时，以个案解决推动金融基础设施和制度规则的完善。

三是完善机制，用好已有合作机制并发挥RCEP效应。第一，用好已经签署生效的双边和多边自由贸易协定中的金融服务贸易条款，尤其是RCEP中的金融服务贸易条款，扩大金融服务贸易，尤其是金融机构进入东盟市场。同时，根据“一对一”合作的需要，加快中国与相关国家签署双边自由贸易协定的进程，扩大双边金融服务开放，完善合作机制。第二，用已签署的货币互换协定和双边本币结算协议，推动人民币在东盟国家的使用，推动更多的东盟金融机构加入CIPS。适时与文莱、越南、柬埔寨、菲律宾、缅甸等国签署双边货币互换协定，将与越南和缅甸的双边本币结算协议从边境地区扩大到全国，并适时扩大签署双边本币结算协议的东盟国家范围。第三，在监管合作上，中国已与东盟10国在金融各个领域签署了多个监管合作备忘录，要在抓好执行的同时，努力将与某个国家的备忘录复制到其他东盟国家，不断扩大与各国的金融监管合作领域。

四是建立支点，将海南自贸港作为重要平台。中央将海南自贸港定位为“我国面向太平洋和印度洋的重要开放门户”，海南省提出利用海南自由贸易港区位优势和政策优势，打造中国企业进入东盟的总部基地和东盟企业进入中国市场的总部基地。海南自贸港位于RCEP经济圈中心的地理位置和高度开放的市场环境，尤其是“一线放开”深入融入国际市场，是中国东盟合作新的重要支点。海南应以改造后的多功能自由贸易账户为依托，以基于投资自由便利政策和税收优惠的双向直接投资为载体，以中国特色自贸港金融立法为基础，打造基于中国金融制度体系的离岸人民币市场，在中国东盟金融合作中发挥出海南作用。

（责任编辑：张恩娟）

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