协同治理视角下基层治理的实践与反思——以X 街道“城警一体”警务站为例

石俊慧 余廷康

（1.中国人民公安大学 北京 100038 ；2.湖州市公安局吴兴分局 浙江湖州 313000）

一、“城警一体”协同治理模式建设背景

新时代以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层治理，习近平总书记常说：“基础不牢，地动山摇，基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”[1]党中央已多次出台基层治理文件，要求加强和创新社会治理，推动市域社会治理现代化。对此，浙江省党委对标党中央基层治理文件，于2021 年11 月25 日浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过《浙江省综合行政执法条例》（以下简称条例），该条例按照整体政府理念，以数字化改革为牵引，通过优化配置执法职责、整合精简执法队伍、下沉执法权限和力量、创新执法方式，开展跨部门、跨区域、跨层级的行政执法活动。[2]该条例的核心在于执法下基层、执法要协同两大要以。

国家层面的顶层设计，为基层治理指明了方向、提供了依据。X 街道属中心城区五个街道之一，该街道作为典型的老城区，大多数道路较为狭窄、道路两侧建筑使用年限久、人口密度大，导致交通拥堵、违章停车、噪音污染、邻里矛盾等问题频发。综合行政执法队员在处置市容市貌、改善卫生环境时，经常遇到部分商贩不服从执法甚至对抗执法的现象，也会遇到店内“僵尸肉”的现象，以及车辆违停、占道经营的现象。对抗暴力执法需要公安派出所的保驾护航，食材腐烂需要市场监管人员的专业检测，车辆违停、占道经营需要交警部门的协同执法。此外，该街道常发生噪音类、纠纷类、资讯类、求助类非警务警情，大量非警务警情占据民警日常工作内容，浪费了大量的警力资源。单一部门执法无法高效处置基层难题，多元主体协同治理已成为推进基层治理的新趋势。[3]

综上，国家层面大力加强和创新社会治理模式，“大综合一体化”行政执法改革为“城警一体”联勤警务站的建立提供了前置条件。同时公安部门在基层治理过程中面临大量的非警务警情需要综合行政执法部门协同执法，综合行政执法部门在执法工作中遇到的对抗执法、拒绝执法需要公安机关保障执法，多部门的需求互补推动“城警一体”联勤警务站的诞生。

二、“城警一体”协同治理模式机制具体实践及成效

协同治理理论作为国家治理现代化重要的理论基础，在我国不断创新发展。德国著名物理学家哈肯首次提出协同治理的概念。他认为，协同治理是某一系统中各个子系统相互配合、相互合作形成的治理合力。[4]面对社会众多矛盾，仅靠单一的执法部门难以治理问题源头，需要在党委统一领导下，联合各执法部门，整合各资源要素，联合解决棘手问题事项，做到根除问题源头，进一步实现协同治理的长期过程。

（一）“城警一体”协同治理模式具体实践

“城警一体”联勤警务站的基本要素包括协同执法主体、协同执法平台、协同执法机制，三要素相互支持、相互配合，共同推进警务站的高效运转。

1.协同治理的主体多元化：“城警一体”警务站协同治理的首要要素是协同治理的主体。第一、党组织。“城警一体”联勤警务站在街道党委的统一领导下，搭建一个联勤平台、健全一套联动机制、落实一个联处闭环。积极依靠并推动党政，建成涵盖公安、行政执法、交警、市场监管等多部门入驻的“城警一体”联勤警务站，并由街道党工委班子牵头制定规章制度，明确各部门职责，实现多部门联动协同处置机制。第二、政府职能部门。“城警一体”联勤警务站实行公安派出所、交警、行政执法中队、市场监管四方力量常态联合执勤工作机制，警务站设站长一名，由派出所副所长、执法中队副中队轮值担任。第三、社区基层组织。社区网格员作为社区基层治理组织中的一员，负责居民的日常需求和问题解决，巡逻监测社区内的治安情况，协助执法人员出谋划策，化解矛盾。

2.协同治理的平台共享化：协同治理平台包括实体警务站与基层智治综合工作平台。X 街道“城警一体”联勤站上下2 层，面积约200 平方米。根据四部门常态入驻办公的功能布局需要，设置了联合党支部室、巡防宣教区、指挥中心室、纠纷调解室、联席会议室等空间。坚持数字赋能助推基层社会治理现代化，多部门依托由信息技术搭建的“基层智治综合工作平台”实现信息共享、数字治理，充分发挥联勤站中心指挥室可视化效能，利用双非警情分流处理平台和执法系统的指挥平台，保证队员坐在指挥中心，能够精准发现辖区内的问题点位，做到精准巡防。

3.协同治理的机制科学化：在工作机制上，街道党委积极探索新形势下公安、综合行政执法、市场监管部门协同治理的新思路、新举措，通过实行支部联建、队伍联训、执法联动、巡防联勤、纠纷联处、服务联动的“六联机制”不断提升工作效能，健全协同机制、强化综合治理，实现融合治理、精准治理、智慧治理的一体化联合执法。在工作流程上，由街道办领导联合四部门共制治理问题清单、联勤需求清单，执行双非警情任务、巡防联勤。通过每日站长例会，反馈问题治理需求，工作执行报告，对复杂治理难题，共制联解方案。每日循环往复，推动基层高效治理。

（二）“城警一体”协同治理模式实践成效

“城警一体”联勤模式有效化解基层治理的困境，彻底改变单个执法队伍“单打独斗”的局面。通过联合执法，取得了执法效率显著提高、城市精细化管理水平日益提升、非警务警情科学分流、治安形势大幅好转的良好成效。

1.破解“木桶效应”，促进执法效率提升

公安、交警、行政执法、市场监管四个部门在党委的统一领导下联合执法，促进了执法效率提升，增强了执法叠加效应。无论是公安部门还是综合行政执法部门，其执法目的都是提升城市治理效能。在综合行政执法人员治理团伙性张贴小广告任务中，违法人员行为表面上影响了市容市貌，但实际上交织着违法犯罪活动，[5]仅靠行政执法中队难以根除问题源头。因此，需充分发挥“公安执法、城管协防，城管执法、公安保障”机制效能，在打击周边市场盗窃、诈骗等专项活动中，调配行政执法队伍人员协助派出所民辅警工作。在城管执法过程中发现的重大违法案件、潜在治安风险及刑事案件线索，及时通报公安部门进行协同会商、调查取证。每周在犬类管理、跨区域处置建筑垃圾、燃气安全管理、生态环境保护等有职权交叉的执法领域开展一次以上联合执法行动。实现各部门的“互补”执法，有效破解“交警不管市容管理、城管不管社会治安、派出所不管交通秩序”的“三不管”难题。

2.实现警情分流，缓解基层民警处警压力

非警务活动是指公安机关及人民警察所从事或参与的超越法定职权范畴的各种活动。随着社会大力宣传有困难找警察，以及公安部门向社会承诺“四有四必”，使得公安机关职责泛化突出，非警务活动现象十分普遍，邻里纠纷、噪声污染、市容管理等非警务问题占据了公安民警大量时间，极大消耗了基层民警的精力。自警务站成立以来，派出所综合指挥室接处警人员将非警务警情分流至警务站人员，有效缓解了基层民警的处警压力。据统计，2021 年7 月-2022 年7 月X 派出所有效警情共3232 起，2022 年7 月-2023 年7 月有效警情共2830 起（自2023 年起，该派出所实现非警务警情分流，故2023 年后的有效警情不包括非警务警情），同期下降12.44%，警情数量的下降不仅得益于政府部门的高效科学治理，也与非警务警情科学分流密切相关。非警务警情的科学分流，缓解了基层民警出警压力，强化了公安民警的本职工作。

3.细化基层治理，推动城市精细化管理

“天下大事、必做于细”。精细化管理即是基层治理的理念也是最终目的，精细化目标的实现需要嵌入到市域基层的方方面面。[6]随着经济社会的快速发展，城市社区精细化管理日趋复杂，车辆违停、环境脏乱差、店铺占道经营、各种商贩邻里纠纷等问题往往糅杂在一起，提高了城市基层治理的难度，仅靠单个执法部门，存在执法不彻底、效果不明显等突出问题。不同部门的合作与协同，可以实现信息共享、精准施策，避免因各部门之间的单一行动导致问题的滋生和扩大，从而更好地有针对性地解决城市治理问题，减少资源浪费，提高治理效果。“城警一体”联勤站成立以来，就紧盯细节，直面短板，全面提升城市管理水平。“上半年共劝导纠正违停车辆1200 余辆，查处车辆违法停放100 余起，清理整治占道经营365 起、取缔流动贩卖100 余个，投诉举报同比下降72%。”[7]有效破解城市“牛皮癣”“候鸟车”、车辆占道经营等治理难题，打通了城市的“毛细血管。”

4.加强协同巡防，促使基层治安形势持续向好

城警巡防联勤工作机制中，将公安干警、交警、行政执法、市场监管统一纳入队伍管理，科学调度执勤巡防力量，联勤警务站以“1+N”的勤务布局，开展多部门联合执勤巡防，针对周边关键点位，每日联巡3 次，对出现的问题及时上交相关部门处理。联巡模式极大增强街面巡逻防控力量，提高街面“见警率”，对违法犯罪分子起到震慑作用，有效预防街面犯罪，实现街面盗窃、抢夺、抢劫犯罪数量持续下降。警务站正式运转以来，辖区总警情同比下降5.91%，环城东路片区警情同比下降50.8%，诈骗案件刑事立案同比下降35.71%，案件损失同比下降59.65%，其中，中心农贸市场和小商品市场警情数仅为个位数，盗窃实现零发案。联合执法通过综合资源利用、信息共享与协调、专业配合与协同作战、治安防控的全方位覆盖以及治理手段和手法的创新，有效改善社会治安形势。

三、“城警一体”联勤模式运行困境

“城警一体”联勤实体警务站运行以来，有效提高了基层社会治理的成效。但由于成立时间较短，各项机制仍处于早期探索阶段，多部门联合执法还存在诸多薄弱环节。

（一）协同执法顶层设计不足

法律应当服务于国家的发展目标，通过顶层设计，使法律在适应社会需求的同时也具备前瞻性。首先，基层协同治理作为国家的长期发展目标，应当有协同执法的法律依据、以及协同执法的机制制度。但目前国家尚未出台联合执法的法律文件。2015 年12 月24 日中共中央、国务院印发的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中提出，公安机关要依法打击妨碍城市管理执法和暴力抗法的行为，对涉嫌犯罪的，应当依照法定程序处理。《指导意见》的出台，为各地探索“公安+城管”联合执法模式提供了正当性来源。[8]2021 年11 月25 日，浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过的《浙江省综合行政执法条例》指出，建立健全跨部门行政执法协同工作机制，行政执法机关依法获取的证据材料符合证据效力要求的，其他行政执法机关可以作为其行政执法证据使用。但是这两个文件仅是指导性文件，并不具备法律强制力，并且对于跨部门协同运行机制、模式、责权划分没有明确的界定。

其次，在双非警情严重影响基层民警工作效率背景下，警务辅助人员处置双非警情存在法律及规范文件的缺位。目前，协同执法能够有效处置双非警情，但是双非警情的处置原则依然是民警带头，警务辅助人员协助处理。警务辅助人员能否独自处理非警务活动，我国法律并没有明确规定，从而起不到真正的警情分流、释放警力的目标。

（二）联勤人员综合素养需不断提高

多部门联合执法人员的组成结构较为复杂，各部门人员的来源、年龄、文化程度、执法经验不一，执法素质参差不齐，在执法过程中易造成与执法对象关系紧张，进而导致执法效果不佳，从而给跨部门联合执法造成不必要的影响。公安与综合行政执法在法律法规中具有不同的职责权限，同时各部门有不同的执法标准和执法程序，同一问题有时涉及多个法律规定，导致执法过程中不可避免出现法律适用困难现象。因此，联合执法需要综合素质能力高的专业人员化解社会矛盾纠纷，然而现阶段，不论是公安部门还是综合行政执法部门均存在人力短缺现象，致使联勤警务站中的常驻人员多为协助人员。[9]由于专业背景不匹配、职业培训不足等问题，一定程度影响联勤中协同工作效能。同时，“万能警察”“有困难找警察”的口号标语不仅为广大群众烂熟于心，其他部门的执法人员也存在一定的思维固化。在联合执法的过程中，存在其他部门人员过于依赖公安部门的情况，造成警察权被滥用的现象。

（三）长效机制需不断完善

建立稳定、健全的协同治理机制是推进基层智慧治理的必要手段。在联勤协同执法模式实施中，长效机制仍需不断完善。首先，跨部门协作保障不足。任何工作的高效运转，离不开必要的经费保障。公安、行政执法、市场监管均属于不同的执法部门，很多部门并没有统一的待遇政策标准，然而在跨部门联合执法的背景下，各执法人员工资待遇参差不齐，差距较大，长久以来必然会影响队员的思想稳定及工作的积极性。其次，绩效导向作用欠缺。各勤务人员归属不同部门，各部门考核评价、奖惩激励体系不同，进而导致勤务人员在执行任务过程中，会因非本部门主导而产生消极应对思想，最终造成推诿扯皮、不作为和乱作为的现象。最后，主动治理模式有待加强。传统的突击管理、运动式管理模式采取头痛医头、脚痛医脚的应对方式，难以形成长效机制，致使同一纠纷问题循环往复。[10]当下基层智慧治理仍然处于被动治理阶段，深入不到基层社区的群众生活、对纠纷矛盾缺乏定期回访机制，无法有效化解矛盾纠纷的循环往复，致使部分民事纠纷转向刑事案件。

四、“城警一体”联勤模式完善路径

为了更好地发挥多元协同基层治理模式的效果，充分发挥其应有的价值，应当针对其在运行中的问题，从完备联合执法有关法律规定、强化联勤人员综合素质、健全巩固长效机制方面完善多元协同治理模式。

（一）完备联合执法有关法律规定

开展、推进联勤执法，加强领导是关键。充分发挥党委统揽全局、政府主导作用，实现组织牵动一体化，运行保障法制化、规范化。首先，加强国家和地方立法。在法律中明确协同执法的概念、主体、协同机制、评估机制等有关内容，厘清各部门的职责权限、规定协同执法中主导方与协助方的中立地位，做到相互监督，明确联勤站的人才招聘、人员培训、福利保障及入站出站机制等内容。其次，为了进一步释放警力，将双非警情化解在前，政府部门应出台辅警处置双非警情的规范性文件，明确规定双非警情的类别、辅警处置双非警情的资格条件、处置流程、风险化解流程、处置后的跟踪回访等机制。对于辅警处置双非警情时，遇到的身份不认同、纠纷难化解等风险问题，建立一套标准严格、流程规范的风险化解机制。

（二）强化联勤人员综合素质

首先，建立入站机制，严格选拔人员。市公安局应从辅警队伍中选拔出一批“政治可靠、具备一定的法律基础、具有较好的语言表达和协调沟通能力”的人员组建一支高质量警务辅助队伍，公安局与市司法局合作开展辅警培训考试，合格者经报市司法局备案，取得人民调解员证书并成为入驻警务站的资格必备条件。其他部门也应通过严格的考核，使联勤人员具备入站资格。其次，强化队员的教育培训。为有效提升执法人员跨部门协作的执法能力，应成立跨部门协作人员培训小组，统筹、组织、指导协助执法人员的培训，定期开展执法业务培训、典型案例矛盾纠纷化解讲解、规范执法流程，从源头上解决不作为、乱作为的乱象。最后，建立出站机制，强化日常的监督考核。多元协同执法人员身处基层第一线、执法涉及面广、直接面对人民群众，其执法行为和执法方式直接代表了国家的执法形象，因而需要对跨部门执法人员建立健全日常监督考核机制，从而对联勤警务站的工作效能展开科学的考核。建立常态化协同执法督察组，采取明察暗访等方式加强对跨部门协同执法队伍的监督、考核，通过考核机制、群众评价机制、工作反馈机制等建立人员评价指标体系，将考评分数不合格人员进行出站培训。

（三）健全巩固长效机制

基层治理涉及面广、治理难度大，仅靠公安、行政执法、市场监管部门协同联勤是不够的。要建立联勤长效机制，首先，要充分发挥政府在基层治理中的主导作用。对标党中央治理文件要求，建立更加广泛、更加深入的多元联勤机制，将联勤主体扩展到基层法院、律师、应急管理等部门，以推动城市的精细化管理，将联勤模式走深、走实。其次，要积极发动群众支持，通过媒体宣传、社区活动、宣传栏等途径，向公众普及联勤警务站的功能、运行模式等，积极争取民众支持，提升民众参与度。再次，加强经费投入保障。跨部门执法人员的教育培训、学习、办公装备设施等都需要适时的经费保障，进一步提高警务站经费保障力度，适当提高联勤执法队员的福利待遇。同时，发挥绩效导向作用，建立科学的奖励机制。针对在处置案件中表现突出的个体实施针对性的奖励，以提高执法人员工作的积极性。最后，通过技术嵌入提升智治水平。推进协同治理大数据的统筹与应用，加强数据采集、储存与开发，完善数据资源共融、共用、共享，针对基层纠纷做到被动治理向主动治理、末端执法向源头治理的转变，防止基层纠纷向民转刑、刑转命的方向发展。