推动横琴粤澳深度合作区法治建设的思考——以民商事规则衔接为例

李宇昊

（北京理工大学 北京 100081）

南海潮头立，湾区气象新。2023 年4 月，习近平总书记在广东视察时强调，要使粤港澳大湾区成为“一点两地”，即新发展格局的战略支点、高质量发展的示范地、中国式现代化的引领地[1]。在新时代征程上，中央赋予了粤港澳大湾区“走在前列”的伟大使命与全新定位。横琴粤澳深度合作区（以下简称“横琴深合区”）作为粤港澳大湾区的重要组成部分，肩负着统筹推进粤澳深度合作，为澳门“一国两制”实践行稳致远注入新动能的历史使命。由此可见，“深度”一词背后饱含着党和国家十足的“深意”。对此，推动法治建设为横琴深合区高质量发展保驾护航势在必行。

一、问题的提出

横琴岛坐落于珠海市南端，与澳门特别行政区（以下简称“澳门”）一衣带水、山水相连，在粤澳合作中具有独特的区位优势。2021 年9 月，中共中央、国务院印发《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（以下简称《横琴方案》），不仅标志着横琴深合区正式成立，还明确了其作为新平台、新空间、新示范、新高地的“四新”战略定位。可以说，横琴向新而生。此外，《横琴方案》第26 条规定，要逐步构建民商事规则衔接澳门、接轨国际的制度体系。为进一步保障《横琴方案》落地实施，广东省人大常委会于2023 年1 月审议通过《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》（以下简称《条例》），其中第56 条细化明确：“支持合作区加快扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放，逐步构建民商事规则衔接澳门、接轨国际的制度体系”。足以见得，民商事规则衔接澳门是横琴深合区法治建设中受到高度关注且亟需解决的现实问题。

再回首，横琴历经了从“横琴新区”到“横琴自贸试验区”再到“横琴深合区”三个身份的蜕变跃升[2]56，前路灿灿的同时亦面临着挑战，新身份要求横琴深合区在“一国两制”框架下实行粤澳“共商共建共管共享”的新体制与新型治理模式，性质独特且前所未有，这也为中国地方法治改革提出了新的命题、新的实践。可以说，横琴深合区法治如何建设、规则如何衔接，当前还仅是破题而未解题，更没有结题。鉴于此，本文将围绕《横琴方案》中“民商事规则衔接澳门”这一主旨，分析规则衔接的动因以及当前面临的困境，并提出推动规则衔接的实施路径，希冀起到抛砖引玉之作用。

二、推动横琴粤澳深度合作区民商事规则衔接的动因剖析

不同于其他区域协作发展，横琴深合区作为粤澳双重制度的汇聚地，决定了其民商事规则衔接具有多重动因。为此，可从内在动因、外在动因、直接动因三个层面予以剖析。

（一）内在动因：破解区际法律冲突

“一国两制”是粤港澳大湾区城市群的显著特点，即港澳特区实行资本主义制度，内地实行社会主义制度。除了社会制度不同以外，法域也存在区别。其中，澳门承继葡萄牙法律传统属于大陆法系，内地在承继与发展中华法系的基础上形成了中国特色社会主义法律体系，各自具有独立的立法权、司法权和终审权，这也导致横琴深合区建设过程中涌现大量民商事法律规则适用冲突的情形。在此种区际法律冲突下，会使两地制度形成壁垒，对交易成本、纠纷解决、营商环境等要素产生不利影响，而这些要素恰恰是推动商事经济发展的关键所在。可以说，横琴深合区的发展成效很大程度上取决于粤澳两地能否跨越其间的法律冲突进行深度融合。

（二）外在动因：服务国家发展战略

党的二十大报告指出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”[3]，提出了“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”这一经济工作总思路。显然，在新时代征程上，高质量发展是引领推进中国式现代化这一宏伟目标的应有之义。粤港澳大湾区作为中国开放水平最高、经济最具活力的区域之一，能够为国家高质量发展发挥重要的支撑、引领、示范作用，以及为构建新发展格局提供湾区方案。同样，作为大湾区新增长极的横琴深合区，不仅是深化改革、扩大开放的桥头堡，更是丰富“一国两制”实践的新示范与高质量共建“一带一路”的重要节点。因此，从服务国家发展战略的角度来看，加快推进横琴深合区规则与澳门的衔接是必然要求。

（三）直接动因：为多主体提供法治保障

横琴深合区积聚了来自内地与澳门的民商事主体。基于社会习惯、历史文化传统、规则体制的不同，各类主体之间不可避免地会出现碰撞或是争议纠纷。随着“澳门新街坊” “澳车北上”等项目与政策落地落实，澳门民商事主体前往横琴深合区生活、工作、创业愈加常态化，法治保障则显得尤为重要。如果横琴深合区的民商事规则与澳门现行规则泾渭分明、衔接不畅，不仅将对区内澳门企业的发展以及居民的衣食住行产生影响，也与“促进澳门产业多元发展的新空间和便利澳门居民生活就业的新家园”的定位相违背。因此，推动民商事规则衔接澳门是保障澳门企业、居民权益的重要基石。此外，《横琴方案》将衔接的范围限定在民商事领域，体现了中央对两地制度现状的清晰把握以及对“以人民为中心”发展理念的生动践行。

三、推动横琴粤澳深度合作区民商事规则衔接的困境检视

三重动因体现了横琴深合区民商事规则衔接澳门具有重大的理论意义与实践价值，也凸显了实现这一目标具有紧迫性。为更好推动规则衔接，在此过程中所面临的困境亦不容忽视。具体而言，有以下三个方面。

（一）民商事规则差异大

澳门与内地的立法体例、法律体系、法典文化、价值取向存在不同，从而导致民商事规则存在较大差异。以立法体例为例，我国内地采用民商合一的立法模式，当前仅有《民法典》而没有《商法典》。商事领域的规则由公司法、合伙企业法、票据法、信托法等单行法律以及国务院颁布的商事法规组成；澳门采取民商分立的模式，是以《澳门民法典》《澳门商法典》为基础构建起民商事法律体系。此外，二者在具体规定中亦有差异，譬如民事关系中的物权转移制度，内地借鉴了德国法的物权变动模式，实行动产交付、不动产登记生效主义；但澳门《民法典》更注重对原权利人进行保护而采用合意主义，即特定物之物权变动是基于合同生效便可转移，除非法律另有规定[4]。可见，两地的民商事规则从宏观体系到微观条款均有较大差异。

（二）法治建设进程迥异

一般而言，法治建设涵盖“立法、执法、司法、法治文化”等内在要素，而每一项要素又受到该区域其他因素的影响。首先，法律体系是影响每一项要素的基础原因。粤澳两地的法律体系不同，必然导致法治建设主体的价值观念与行为选择存在差异。其次，经济发展水平是影响每一项要素的重要原因。通常来说，经济水平越高的地区法治要素愈加完善，反之亦然。最后，区域发展策略是影响每一项要素的直接原因。在开展法治建设过程中，各区域面临的情况不一，需要结合自身情况科学、合理选择并作出发展决策，如此所确定的法治建设目标便具有主次之分，且基于资源与能力有限的情形下需要优先或延后发展部分法治要素。由此，粤澳两地法治建设进程迥异并非偶然。

（三）思想观念存在不同

澳门孤悬海外超过百年，与内地的社会管理制度以及法律体系长期不同[5]。因此，澳门在公共治理、经济发展、民生建设、人才培育、文化合作等多领域形成了独特的价值取向，这无疑对澳门居民思想观念产生了深远影响。自1999 年回归以后，澳门继续实行其原有的社会制度与法治体系，享有高度自治权。虽与内地之间的联系逐渐紧密、发展逐步融合，但长期两种体制之下使得粤澳两地居民在思维习惯、法治理念、文化观念等层面或多或少存在着差异。由此，这种差异给横琴深合区法治建设与规则衔接带来的困扰不可不察。

四、推动横琴粤澳深度合作区民商事规则衔接的实施路径

推动横琴深合区民商事规则与澳门衔接是一项系统性、长久性、体系化的法治工程，需要久久为功、长远规划、逐步推进。对此，应构建“多主体供给、多方式落实”的规则衔接理念。具体而言，可以立法、行政、司法等公权力机关为主导，民间力量协同并进，相互支持、相互配合，形成合力。

（一）发挥立法部门应有职权

第一，用足用好珠海经济特区立法权，是推动横琴深合区规则衔接的关键一招。一是进一步以“小切口”的方式进行立法衔接。“小切口”立法具有重点先行、单维突破、化繁为简的特点，并能够破解创新性立法难以在短期内产出的窘境。2023 年8 月，珠海人大常委会颁布《澳门特别行政区医疗人员在横琴粤澳深度合作区执业管理规定》，对澳门居民在区内就业创业诉求予以积极回应并提供法治保障[6]。以此为鉴，应将条件成熟或最为迫切的民商事规则纳入优先、加速“小切口”立法之列，保障对澳门民商事规则法律效果的认可。二是要坚持原则性与灵活性的统一。在设计条文时注意尊重内地法的基本原则，不逾越未获授权和《立法法》保留事项；同时，立法时需要适度变通，吸收澳门民商事规则中符合现实情况的有益内容，为法律适用留有变通余地，便于高效解决未来面临的新问题。三是不断完善横琴深合区法规“立法直通车”机制。对涉及横琴深合区民商事规则衔接的立法项目随报随审、不受立法计划限制、优化流程，满足横琴深合区在改革创新实践过程中提出的新立法诉求。

第二，借助广东省人大及其常委会的地方立法权，是推动横琴深合区规则衔接的重要举措。《条例》出台有益于促进《横琴方案》全面准确地贯彻落实，也为横琴深合区建设提供了更坚实细致的法律保障。但必须明确的是，横琴深合区在行政区划上仍隶属珠海，同时又归广东省属地管理，地位非常特殊。为防止省市之间在立法权限以及立法程序方面产生重叠、混乱和冲突，应进一步明确二者对横琴深合区法规制定权的归属，并完善相应的法规制定程序。同时，珠海作为横琴深合区管理的参与方之一，其参与横琴深合区法规制定的相应地位和权限亦应明晰。因此，省级层面应选择适当时机，针对《条例》配套相关的实施细则或者其他专门规定，例如出台《横琴深合区法规制定暂行条例》等制度文件，进而完善横琴深合区法规制定的立法机制。

第三，推动国家层面立法，是推动横琴深合区规则衔接的终极手段。国家层面立法能够使横琴深合区民商事制度统一达到最高点，即在客观条件成熟时，由全国人大及其常委会制定法律。立法种类可包括实体规范与冲突规范。前者基于宪政结构、法律技术、政治现实、立法成本等因素难以实现，而后者不失为一项可操作性较强、高效合理的方式。因此，可推动国家层面制定一套专门适用于横琴深合区的“冲突规范”，这不仅有利于法院适用统一的准据法来解决纠纷，而且能够避免立法权限不足的问题，从而增强法律适用的确定性与权威性。

（二）优化行政部门保障举措

第一，推动政府间签订行政协议。实践中，行政协议的效力虽不具备强制性，但其呈现出的“主体多元、灵活易造、内容丰富、领域广泛”等鲜明特点已然使其成为推动规则衔接的重要途径之一。对此，一是通过协议明晰法治建设策略，协调法治建设步调与取向，实现同频共振。例如，珠海、横琴、澳门三方共同签订《关于建立健全珠琴澳三方法律事务紧密合作联席会议机制的意见》，确定了共同合作的目标、重点领域和方向，为区域内企业、居民提供更全面、更完善的法律衔接及争议解决服务。二是通过签订协议共同优化规则衔接的工作指引，明确民商事规则衔接工作的要领和清单，相互配合、共同协作，形成归口管理。

第二，发挥政府基层立法联系点效能。基层立法联系点作为民主立法的“直通车”、衡量立法效果的“晴雨表”，具有“注重从本地实际出发”“坚持问题导向”“推动地方立法先行先试”的三层要义[7]，这与推动民商事规则衔接的目标高度契合。应以此为契机，一是在横琴深合区增设基层立法联系点，在不同领域广纳群言、广集民意、广聚民智，汇集区内居民、企业在日常民商事活动中的法律需求与建议。二是延伸与拓展基层立法联系点的功能。可借助区内联营律师事务所这个基层立法联系点，在实行立法项目时听取澳门籍律师意见、邀请澳门籍律师参与调研、论证借鉴澳门民商事制度合理性；组织澳门籍律师参与编写澳门民商事法律制度汇编，为研究粤澳两地制度差异、推动规则衔接提供专业参考。

第三，统筹协调民商事示范法制定。示范法作为一种软法，相较立法更具备灵活性，强调示范效力而非强制力，符合“共建共商”的管理机制。一是可由横琴深合区法律事务局牵头，统筹示范法的论证、研讨、落实工作，并组织学术团体、职业团体、专门机构的人员成立琴澳两地法律专家委员会予以指导，确保示范法文本的专业性，具体可包括统一法律用语、民商事法律条文等内容，以此来指引两地制定相同或类似的冲突法或实体法。二是发挥法律部门联席会议制度作用，定期就示范法制定的具体事项交换意见、审议决策。同时，制定过程中要积极推动法律信息交流对接渠道和机制的进一步纵深化、常态化、多元化。

（三）释放司法部门创新动能

第一，深化涉澳司法交流协作。司法交流协作的方式，一般包括正式的区际司法协助以及非正式的司法交流合作。在横琴深合区建设的背景下，横琴法院应持续深化协作、释放动能。一是对已达成协议安排的司法协助内容，进一步在委托送达程序、丰富文书送达路径等方面予以优化；对未达成司法协助协议的领域，通过互惠原则请求澳门法院提供司法协助。特别是以个案协助的方式运用于国际商事、知识产权相关案件判决认可与执行领域，从而克服通过协商达成司法协助安排所具有耗时长、缺乏效率的弊端。二是贯彻落实《加强司法交流协作纪要》文件精神。2023 年12 月，横琴法院与澳门初级法院签署《加强司法交流协作纪要》，开启琴澳司法合作新篇章。对此，横琴法院应积极落实双方所达成的共识，及时发现问题，总结不足，为促进交流合作朝着纵深发展奠定基础。

第二，借鉴澳门统一司法见解制度。澳门统一司法见解制度，是澳门诉讼法赋予当事人提出上诉的权利，其适用前提是司法机关在面对同类案件、适用同一法律时，未作出统一的理解并对案件作出不同的裁判。这与内地案例指导制度相较而言既有特性又具有共性，特性在于“发布主体、产出程序、拘束效力”方面存在差异，而共性体现为均有着规范法官自由裁量权、统一法律适用、维护司法公信力的共同目的。由此，一是应推动内地法官形成以产出指导性案例为职业尊荣的思维观念。二是应加强与澳门法官之间的学习互动、交流培训、信息共享，共建粤澳两地法院案例库，推动澳门法官更多地关注内地指导性案例，使其吸收内地判决体现的理念和规则。三是可探索赋予案例指导制度具备澳门统一司法见解制度的强制性，让指导性案例成为跨区域“活的法律”。

第三，促进法院内部体制机制改革创新。一是建立澳籍法官聘任制度。当前，横琴法院建立的“内地+港澳”跨境纠纷联合调解机制在处理涉澳纠纷案件中具有良好效果，其核心要义在于发挥澳门籍调解员熟悉当地法律、社会观念的优势，贴合澳门当事人的内心。对此，可探索聘请澳门籍的法官在横琴深合区审理涉澳的案件。一方面，澳门籍法官能够更多地考虑到案件背后的社会习惯与文化背景，对提升区内涉澳案件审理的专业性有所助力；另一方面，在案件审理过程中有澳门籍法官参与能够为当事人营造出类似于澳门法院庭审的环境氛围。二是探索成立横琴深合区民商事专门法院。此专门法院的职能定位为横琴深合区负责民商事案件的二审法院，旨在实现民商事案件可以在区内终审定案，形成闭环审理，以此提供高效便捷的司法服务与保障，便利澳门民商事主体。三是进一步推动横琴法院在域外法查明方面取得实效[8]。展开而言，可从建立体系化规则、优化域外法查明的程序标准、打通多主体参与渠道等方面发力。

（四）推动民间力量协同并进

第一，激发澳门社团的外溢效应。澳门素有“社团社会”之称，其中民间社团一直致力履行社会责任，在宣扬爱国爱澳思想、维护社会和谐稳定、培育人才等方面具有积极作用。显然，澳门社团组织以其非政府性、亲民性能够在跨区域法治建设中提供有效平台。基于此，应激发澳门社团的外溢效应。一是鼓励澳门社团在横琴深合区开办服务机构，为区内澳门居民提供协调与法律协助，扮演两地法律规则“协调者、解读人”的角色。二是推动澳门社团与横琴深合区多主体建立合作关系。譬如，可与区内的企业、工会组织、法律组织、专业协会等建立对应的合作关系，共同为横琴深合区民商事规则衔接凝心聚力。

第二，发挥专业领域的优势。一是调动两地学术界的积极性。法学、经济、贸易、金融等专业性学术领域可深入实地调研，掌握规则衔接的情况，或以课题研究的方式提出推进民商事规则衔接的建议，为官方决策提供有益参考。二是推动两地商事领域的合作。一方面，促进粤澳两地商事行业组织对商事惯例进行成文化的编纂，以及共同编制商贸合同的范本或者示范合同的条文。另一方面，建立健全琴澳商事行业组织对行业标准、资格认证、质量标准等内容的沟通协调机制，为将来统一设置、商事信息互通、商事资格互认夯基垒台[9]310。

第三，增进文化的融合与共鸣。文化融合是助力法治融合的突破口，文化共鸣能够为法治协同建设凝聚力量。澳门虽因殖民历史成为中西文化的交汇点，但其文化底色没有改变，即岭南文化是粤澳两地同根同源的文化血脉和共同的文化基底。并且，文化融合对于经济虹吸、金融融通、科技升级、人才汇聚具有重要作用。从这一角度来看，无疑是为推动横琴深合区民商事规则衔接提供了有益启发。鉴于此，一是要建立文化交流常态化机制。依托社会组织搭建文化产业展会、开展论坛、举办研讨会，并将岭南文化贯穿其中。二是培育青少年力量。通过文化项目为载体，吸引澳门青少年入粤实习，引导两地青年交往交流、交心交融，更加系统地认识和了解粤澳共同的历史文化。三是善用科技赋能。发挥两地科技研发、智能制造的作用，推动文化载体的优化创新，打造横琴深合区的文化IP。总而言之，应以文化同源为抓手，为法治融合以及制度衔接提供有力支撑。

五、结语

大湾之事，须有大湾之学。推动横琴深合区民商事规则衔接澳门作为区域法治建设的“热学”，对其研究不仅有益于深合区高质量发展，而且能为粤港澳大湾区甚至中国法治改革创新积累宝贵经验。在无先例可循的情形下，只有通过多方主体积极探索、敢闯敢试、革故鼎新，才能逐步实现民商事规则衔接澳门这一目标。今年，即将迎来横琴深合区成立3 周年和澳门回归祖国25 周年，也是《横琴方案》中第一阶段建设成效的“大考”之年。可以预见，横琴深合区在粤澳“共商共建共管共享”的化学反应中，正不断塑造“两制”叠加融合的独特优势，期待其为打造具有中国特色、彰显高水平开放区域交出优异的新时代答卷。