开封市地方金融风险防范与化解机制研究

摘 要：本文从开封市地方金融风险主体出发，搜集了开封市金融市场最新运行数据，阐述了金融市场及地方经济整体运行情况和风险现状，分析开封市金融市场目前面临的主要风险来源，并针对开封市主要金融风险来源，提出防范和化解机制。

关键词：开封市；地方金融风险；防范与化解；机制

当前在国内经济不断深化发展的背景下，我国地方金融市场发展迅速，地方金融市场风险也日益凸显。2022年12月15日，习近平在中央经济工作会议上讲话时提到“有效防范化解重大经济金融风险”。开封市委將防范化解重大风险是三大攻坚战的首要任务。在当前国内市场经济不断发展和完善的形势下，地方金融市场成长迅速，金融风险的传导能力日益加强，如果控制不力，将影响更大的范围，引发区域金融风险或全国性金融风险，对经济发展极其不利。因此，对地方金融风险的防控与化解，已经成为地方工作布局的重要内容，也是提升服务实体经济质效的、深化银行保险机构改革的重要基础。本文提出开封市地方金融风险防范和化解的对策，在经济社会发展进入“十四五”时期，对开封市经济稳定和地方经济发展具有一定的现实意义和参考价值。

一、开封市地方金融风险现状

1.开封市银行业现状

近年来，开封市地方银行业运行较平稳，银行业存、贷款增幅较大，增速较快。2022年末全市金融机构存款余额为3001.25亿元，同比增长14.3%，增速高于全省（12.3%）2.0个百分点，居全省第10位；其中住户存款余额2374.50亿元，比年初增长17.2%。金融机构贷款余额为2427.21亿元，同比增长11.8%，增速高于全省（8.8%）3.0个百分点，居全省第5位。

从开封银保监分局获悉，2021年全市银行机构不良贷款率3.27%，较2020年的2.74%有所增长，2022年开封市在严防金融风险方面取得良好效果，全市银行机构不良贷款率2.39%，控制在3%以内，低于5%的监管要求。

2.地方经济整体运行状况

近年来，开封市经济发展成效显著。开封市综合实力大幅跃升，生产总值突破2657.11亿元，2022年1—12月，全市生产总值完成2657.11亿元，同比增长4.3%，高于全省（3.1%）1.2个百分点，居全省第9位。分产业看，第一产业增加值381.65亿元，同比增长5.1%，居全省第6位；第二产业增加值1027.39亿元，同比增长6.2%，居全省第8位；第三产业增加值1248.07亿元，同比增长2.5%，居全省第11位。同时，经济结构不断优化，三次产业结构调整为14.3∶38.7∶47.0，“三二一”产业结构更加稳固，三次产业对全市经济增长的贡献率分别为18.5%、53.4%和28.1%，分别拉动GDP增长0.8个、2.3个和1.2个百分点。

二、开封市地方金融风险存在问题分析

1.金融资产质量下降

受新冠疫情影响，河南省经济增速明显下滑，不良贷款数量有上升趋势，商业银行经营风险加剧。2019年审计署发布第1号公告，其中指出，全国七个地区的部分金融机构存在不良贷款率高、资本充足率低和掩盖不良资产等问题，河南地区多个金融机构因不良资产率过高被点名。监管机构要求农商行的资本充足率不得低于10.5％，把不良贷款率的警戒线设置为5％。截至2018年末，河南省42家商业银行贷款不良率超过5％警戒线，其中有12家商业银行不良贷款率超过20%，个别商业银行不良贷款率远超警戒线数值高达40%。

这意味着，河南省多家银行不良率严重偏离合理范围。2021年末，全市金融机构贷款余额2174.21亿元，比上年末增长11.67%，2021年末全市金融机构不良贷款率为3.27%，略高于当年全省平均值3%的水平。开封市个别银行性金融机构不良贷款增速较快、逾期贷款率较高。不良贷款增加，不良贷款率上升，金融资产质量下降，是开封市地方金融风险存在的问题之一。

2.金融风险传播扩散

金融风险具有较强的联动性和区域间扩散性，某一地区或某些金融机构发生金融风险，通过不断积累、传播和扩散，可能形成更大范围的区域性金融风险或全国性金融风险，乃至形成金融危机。由于疫情影响和政策调控等原因，企业综合经营成本增加，经营难度加大，存在一定的违约风险，违约事件也时有发生。如果这些企业出现流动性困难，具有关联性和传播性的违约风险，会向更大范围扩大，波及担保圈子和担保产业链，对更多企业和当地经济均会产生不良影响。

三、开封市地方金融风险主要类型

1.信用风险

从金融机构不良贷款存量角度看，近年来开封市金融机构不良贷款存量总额总体呈上升趋势。2019年开封市金融机构不良贷款总额增加了18.6亿元，总量达到62.72亿元，2020年略有下降，开封市金融机构不良贷款总额53.23亿元，2021年开封市金融机构不良贷款总额71亿元，较2020年末增加了17.77亿元，2022年开封市金融机构不良贷款总额有所减少，为58亿元。

从金融机构不良贷款比率角度看，2019年全市金融机构贷款余额为 1704.45 亿元，比上年同期增长 13.7%，2019年末全市金融机构不良贷款率为3.68%；2020年末全市金融机构贷款余额1942.99亿元，比上年末增长14.0%，2020年末全市金融机构不良贷款率为2.74%，略低于当年全省平均值3%的水平；2021年全市金融机构贷款余额为2170.21亿元，比上年同期增长11.69%，2021年末全市金融机构不良贷款率为3.27%，较2020年上涨了19.34%；2022年末全市金融机构贷款余额2427.21亿元，全市金融机构不良贷款率为2.39%，控制在3%以内，低于全省平均水平，低于5%的监管要求。

2.地方政府债务风险

2018—2022年经济总量居全国前列，人均GDP排名全国中下游，河南省经济增速及固定资产投资增速均有所放缓，但产业结构持续优化，经济发展态势良好。从GDP规模来看，第一梯队为郑州市，2022年GDP为12934.70亿元，但增速表现不佳，仅为1%；洛阳市和南阳市等四个城市GDP规模在4000亿～6000亿元，处于第二梯队。开封市2022年GDP总量为2657.1亿元，GDP规模介于1000亿～4000亿元，同第三梯队为平顶山市、安阳市等11个地市位列第三梯队。

从政府债务层面看，2022年，河南省政府债务余额合计1.51万亿元（2021年债务余额1.24亿元），同比增长21.85%，增长较快，其中一般债务5748.3亿元，专项债务9355.5亿元，债务规模排名第八，同比增加21.9%，但距离限额空间仍较大；负债率（政府债务余额/GDP）24.6%，同比提升3.57个百分点，负债率在各省市排名较低；债务率（政府债务余额/地方综合财力）233.27%，比提升72.75个百分点，债务率处于中游水平。

河南省各省辖市政府债务余额增长明显，专项债占比大。其中，周口市、漯河市、鹤壁市债务增长明显，郑州市、平顶山市增长略缓，但增速均超过15%。从绝对值角度看，截至2022年末，各省辖市政府债务余额差异较大，郑州市政府债务余额2943.4亿元，占全省债务余额近20%，其余除济源市外，债务余额分布较集中。

2022年开封市政府狭义地方债务率136.4%，其中，显性债务余额逐年增长，但负债率及债务率均未超过警戒线，债务风险整体可控；隐性债务规模较大，债务率水平较高，叠加隐性债务后的债务风险不容忽视；市内各区县差异方面，显性债务规模可分为三个层级，整体上债务规模和财政实力相符。

3.流动性风险

近年来，国内大多数金融机构更关注信用风险和市场风险，认为其他风险管理失败才会导致流动性风险，但流动性风险应被独立量化和管控，美国次贷危机就是典型的例子。金融机构流动性风险具体表现包括：金融机构现金流入和流出不平衡；资产总额小于负债总额，资产负债流动性不匹配；金融工具在市场中流动性较差。金融机构尤其是商业银行主要存在流动性指标异动、期限错配严重、存款波动较大等流动性风险问题，对可能发生的流动性风险事件具有前瞻性，防止单体风险引发更大范围的流动性风险。

2022年6月河南村镇银行存款纠纷事件引发了不良的社会影响，对整个银行业造成了巨大风险，极大地损害了人民群众的财富安全感。由于此事件影响，储户大多只取不存，很多小银行包括村镇银行面临资金压力和流动性风险。中国人民银行开封市中心支行、开封银保监分局对此高度关注。此案例具有一定警示作用：金融机构应努力提高流动性风险管理，强化风险意识。

4.非法集资风险

非法集资指个人或单位，未经有关部门批准，向社会公众筹集资金并承诺到期还本付息的非法行为。近年来，非法集资手段不断翻新，具有较强的迷惑性。涉及范围也越来越广，包括投资咨询公司、贷款公司、汽车租赁公司、房地产开发公司和物流公司等。受害群体范围广，从职工、农民扩散至白领、学生和商人等。非法集资涉案数量多、涉案金额大、涉案人员数量多且分布范围广、增速快。根据数据统计，僅2015年，全国非法集资新增案件量、涉案金额及涉案人员达到历史最高数值，增速分别是71.5%、57.6%、120.3%，涉案金额亿元以上案件同比增长44.2%。河南省的非法集资情况严重，给广大群众造成严重损失，社会影响极为恶劣。仅2011—2015年，河南省非法集资案件网络曝光139起，非法集资人员上千万人，涉案金额2013—2015年排名全国第一。2020年，开封市非法集资71起案件进入审理阶段，其中重点案件24起。近几年，非法集资情况略有好转，但形势依然严峻。应制定防范对策，杜绝风险升级。

四、开封市地方金融风险防范和化解机制

地方相关职能部门应协同合作，各尽其责，共同防控地方金融风险，确保地方金融风险不蔓延扩散，不发生区域和系统性金融风险。本章有针对性地提出开封市地方金融风险防范和化解机制，具体如下：

1.有效管控信用风险，化解银行不良资产

金融监管部门应采取约谈、下发风险提示单和非现场监管通报等形式予以提醒，督促银行机构综合运用清收、核销、打包转让等措施，加快不良资产的处置力度，力争2023年全年不良处置金额不低于2022年，对不良贷款增速较快的重点银行机构，及时进行调研、监管约谈、下发监管事项通知书，深入分析原因，提出针对性监管意见，压实机构风险防控主体责任；向市政府呈报专题报告，恳请协助加快重点企业不良清收进程；对今年逾贷比出现反弹的法人银行机构，逐家指导制定压降方案，根据资产质量差异，分别要求6月底、12月底完成压降；大力引导银行机构强化贷款精细化管理，持续改善信贷资源结构和配置效率，严把风险防控关口，不断提升风险管理能力；督促机构严格落实产业政策和监管要求，严把信贷关口，严控房地产贷款、“两个一剩”行业贷款，避免信用风险过度集中，使全市银行机构不良贷款率持续保持低于全省平均值3%的水平。截至2022年12月末，开封市农信社不良贷款请收到位金额26.42亿元，有效防范化解地方金融风险。走访企业870余家，助力企业纾困解难。2021年上半年，开封市在严防金融风险方面取得良好效果，不良贷款处置金额11.96亿元，较去年同期多处置1.39亿元。

当前，信用风险仍是商业银行面临的主要风险，有效遏制银行业机构不良资产“边清边冒”的劣变势头、促进资产质量再上新台阶是防控金融风险的重中之重。开封银保监分局应充分发挥债委会作用，推动债委会机制有效运行，对暂时遇到困难、优化升级方向具有一定竞争力的大中型企业，引导银行业机构按照市场化、法治化原则，分类施策采取处置措施，充分发挥债委会作用，避免演化为重大违约事件。

2.构筑“防火墙”，降低地方政府债务风险

防范化解地方政府债务风险工作应受到政府高度重视，将其作为首要政治任务和重大底线工作谋划，建章立制、定期通报、限额管理、严格预算等多措并举；应出台应急处置预案、政府债务管理纳入政绩考核等一系列政策性和制度性文件；应依法设置全市政府债务限额，设立发行市政债券的“天花板”；将地方政府一般债务纳入一般公共预算，地方专项债务纳入地方政府性基金预算。

在此基础上，全面加强政府债务风险监测预警。规范地方政府举债融资机制，继续实施政府债务限额管理，充分运用政府债务在线监控平台加强风险监控，形成覆盖各个环节的“闭环”风险防控体系。

同时，对政府隐性债务的化债规模、化债期限和化债方式逐笔确定，摸清具体数额，对政府债务采取“一个县一个县审计”“一笔债一笔债核实”“一个包一个包打开”的措施，对各县区债务情况做好风险评估，在做到规范融资和防范化解风险的同时，为保障全市重大项目建设资金需求，申报新增专项债券，并通过拓展财源，增加财政收入，增加“分母”数值，加强偿债能力，降低债务率，开封市地方政府债务率近三年呈下降趋势，确保市、县两级政府债务率均低于风险警示线。

3.健全流动性风险应对机制，严防“风险引爆点”

开封市金融机构应积极组织学习《开封市村镇银行集中取款事件应急处置操作规程》《开封市农村商业银行集中取款事件应急处置操作规程》两项制度，明确应对集中取款事件流程和措施，切实提高应对风险事件的前瞻性、主动性和有效性。各县（区）金融局应把握好现阶段货币量化宽松政策机会，做好流动性政策解读、高信誉企业政策扶持、不良资产处置工作。

同时，进一步压实农商行流动性互助责任和村镇银行发起行流动性支持责任；密切关注流动性指标异动、期限错配严重、存款波动较大等流动性风险问题；开封银保监分局应要求银行机构定期开展压力测试和应急演练，强化声誉和流动性风险防范，坚决严防单体风险成为辖内风险引爆点。

4.加固内部风险防控“堤坝”，防控非法集资风险

金融机构应积极、按时开展专题培训，进一步强化员工行为管理，紧盯关键岗位、重要人员、重点业务，加強薄弱环节、案件多发领域风险排查，及时发现非法集资、民间借贷风险苗头并切断传播渠道，切实严防非法集资风险向银行保险机构内部传染。定期召开监管通报会、下发监管意见书及案例分析通报，督促机构健全防范机制，真正发挥内部规章制度“第一道闸门”作用，全方位加强非法集资宣传教育，建立有效强化教育、制度、监督并重的惩防体系。

5.“联动机制”统筹防控专项领域风险

开封银保监分局应持续跟踪银行保险机构现场检查后续整改进展，加强综改后车险市场治理工作，巩固乱象治理成果；定期开展案件和操作风险专项排查，加大非法集资风险宣传打击力度，深入开展扫黑除恶专项斗争，有力维护辖区金融安全。

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作者简介：牛童（1986.11— ），女，河南开封人，开封大学财政经济学院，讲师。