美国合规不起诉中公共利益因素的适用及对我国的启示

2024-05-15李祥雨

中国检察官·经典案例 2024年2期

李祥雨

摘要：随着我国涉案企业合规改革试点工作的展开，合规不起诉制度使企业免于被起诉的同时引发了社会对制度适用不当的担忧，其原因在于该项制度对于适用公共利益因素的内在理论及外在实践的分析与规定不清晰、不自洽。为打造我国合理有效的合规不起诉制度，可借鉴美国处理富国银行诈骗案的经验方法，在肯定公共利益因素存在必要性的基础上，对公共利益因素内涵进行列举加兜底式规定，规定适用经济类罪名与不设限的量刑范围，并以多維度监督制度回应实践问题。

关键词：富国银行欺诈案公共利益因素合规不起诉经济犯罪多维度监督

随着经济社会的发展，企业犯罪问题已经成为世界各国关注的焦点。在我国企业经济日益壮大的今天，企业犯罪不仅关乎一个企业，更关乎我国的经济环境。自2020年最高检试点推行企业合规不起诉制度，我国多地开展企业合规不起诉实践，使犯罪企业因开展合规业务而免于起诉，在促进法治建设和经济发展方面取得了卓越的成效［1］。近来，企业合规不起诉制度在发展过程中却逐渐加重公众对制度适用不当的担忧，关键就在于该制度对企业合规中如何处理公共利益因素的问题把握不清。本文以美国富国银行欺诈案为切入点，分析富国银行欺诈案的经过及启示，并结合我国对适用公共利益因素的理论研究与实践问题情况，探讨合规不起诉制度中公共利益因素的发展方向。

一、富国银行欺诈案与公共利益因素的适用

（一）富国银行欺诈案基本经过

富国银行欺诈案是美国2016年发生的一起恶劣的企业经营丑闻。从约2011年开始，富国银行在南加州和亚利桑那州的分公司等共计5300名员工迫于销售目标压力，开设了众多虚假账户。据统计，富国银行员工在未经授权的情况下通过合成身份的方式共计开立超150万个账户和56.5万张信用卡，截至事发时虚假账户总数超过350万个［2］，其中约8.5万人凭空负债约200万美元［3］。虽然富国银行因操纵账户而解雇了这些员工，但无法避免给全球股东带来约1000亿美元损失，也因此引发严重信誉危机，不仅自身面临巨额欺诈案的刑事犯罪风险，还使得近三分之一的美国家庭或个人遭受共计数十亿美元的经济损失，千计人失去了车辆和房屋。2020年美国证券交易委员会决定与富国银行达成和解，后者支付30亿美元并令其CEO John Stumpf下台。后富国银行又于2022年底支付37亿美元与消费者金融保护局达成同意令。

长期以来，富国银行曾一直被认为是美国最受尊敬的公司之一。该银行专注于社会基础性银行业务，因此凭借其良好声誉成为美国第三大银行和世界第七大上市公司［4］，深受民众信赖，一度是全球市值最大的银行、美国银行业的零售之王，却因欺诈案丑闻，吃到了银行业史上的最大罚单。

和解后，富国银行为挽回社会声誉及损失发布合规开展计划，称基于如此大规模的员工欺诈问题，决定进行一系列旨在改善其文化的变革，包括取消零售银行家的销售目标、要求员工接受道德销售培训、成立一个向董事会报告的新的“道德办公室”，以及聘请外部“文化专家”来预防问题。该系列的合规举措将有助于修复并防止企业犯罪再次发生。［5］

（二）公共利益因素的适用

美国构建合规制度起源于世纪初的安达信案。彼时还未建立通过“合规则不诉”规避严厉刑事惩戒的道路，被迫破产的安达信公司不仅自身分崩离析，对经济与民生也造成不利影响。［6］当法律的惩戒没有得到良好效果，反而引发了一系列经济民生问题时，美国法律系统由此开始思考如何规制才能实质帮助企业走上利己利民的正确道路，尤其涉及关系民生的大企业时更为重要。［7］随着制度的成熟与发展，美国逐渐探索建立了企业合规制度，才在再次面对以富国银行案为例的企业违法犯罪行为时，能够以达成和解与赔偿的方式维系企业不倒。美国出于对以往教训的反思，并结合富国公司作为涉事企业身上承载的宏观经济运转功能与微观家庭的民生福祉，最后考虑向富国公司抛出以合规换不诉的橄榄枝。［8］

作为号称坐拥美国三分之一家庭的财富的侧重基础服务的金融巨头，富国银行一旦进入诉讼程序，不仅影响金融系统运转不顺，随之而来的更是客户和股东经济利益损失导致资本市场投资信心低迷等不利影响的扩散，富国银行犹如扇动翅膀的蝴蝶，将深远影响整个美国社会。富国银行进行合规改造的主要目的是避免企业本身产生的刑事风险，避免员工牵连企业。但是更应该看到，企业寻求“以合规加赔偿换刑”解决方案的基础在于作为监管者的行政机关与司法机关的态度及国家的选择。如果依据相关法律法规坚决进行毫无例外的刑事及行政处罚，那么富国银行将无从逃脱，支付赔偿款的进程也会更加艰难。［9］而当美国证券交易委员会和消费者金融保护局愿意与富国银行进行沟通与谈判，而非直接将其送入法庭，折射出美国政府希望通过非单一诉讼的方式将企业引上与社会公益目标融合一致的道路，这条道路不仅能帮助富国银行快速恢复生机以服务美国金融业并承担相应职能，而且能保证无数普通美国居民的基本存贷活动不受影响。［10］无独有偶，在HSBC（汇丰银行）缓起诉案中，虽然其洗钱行为被认为是对美国国家安全的严重威胁，然而考虑到起诉可能引发经营资质丧失等严重负外部效应及来自英国政府的强大政治压力，美国政府最终决定暂缓起诉。［11］这些涉及企业自身的考虑、对社会的考虑就构成了“公共利益”的内容，而这些令双方关心的“公共利益”也当然成为了是否允许一个企业以合规换取不起诉的关键考量因素。

二、公共利益因素适用的法律讨论

（一）公共利益因素适用的法律争议

虽然企业合规制度对公共利益因素非常看重，美国却并没有在法律上作出明文规定。因此，在适用过程中，公共利益因素的内涵变得十分复杂，对其进行准确的评估则更加艰难。［12］由富国银行欺诈案折射出对公共利益因素的衡量问题主要有三：第一，“公共利益”语义内涵识别不明的问题。美国的合规不起诉制度文本中没有直接规定，而是在一系列案件判决的实践中逐渐显现出来。“刑事追诉可能产生的外部效应”这一点就是对公共利益的概括。从富国银行的例子来看，检察机关所关注的公共利益，大致可以总结为以下几个方面的影响：公司员工数、分公司及子公司数量、年业务经营体量及纳税体量、盈利和负债情况、对股市信心及行业声誉等的影响力等［13］。第二，可考量的罪名与量刑的问题。在罪名方面，域外国家态度不同，美国不作限制，而其他国家则认为只在经济类犯罪中可以适用，或者做禁止性设定危害国家安全等犯罪中不得适用。在量刑方面，美国通过基础刑罚和逐级增加的等级制度衡量危害程度，将罚金刑分为基础1至38级和38级以上，最高罚款额可达7250万美元。［14］第三，开展合规监督缺位的问题。除对企业犯罪拥有起诉权的检察机关，其余主体均没有有效途径接触案件，也无法对检察机关作出的决定提出有效的反对意见，遭人诟病。［15］

（二）我国对公共利益因素的探讨与厘清

1.公共利益因素是否应被特殊考虑的问题

在刑事审判活动中，司法对公共利益因素的考虑一般是作为被侵害的法益来衡量犯罪的严重程度，但少有在犯罪事实既定的基础上出于实现恢复受损法益的价值目标的角度对公共利益因素进行探讨。因此国内对于公共利益应否被特殊考虑的问题持两种不同的观点。支持将公共利益因素直接列為明文规定的考虑因素的观点认为，一个企业的定罪会连累大量员工、股东、投资人、客户、第三方商业伙伴等无辜第三人，甚至祸及整个社会［16］，正如富国银行的犯罪行为存在较大的潜在影响力，因此应肯定公共利益因素对维护社会秩序的作用，不能一味的将富国银行依法处置了事。而相反的观点则认为正是因为一个企业因其规模、收益、地位等因素在经济秩序中获得重要位置，如果赋予富国银行等大企业之“公共利益”以特殊考虑，反而是借此名义左右检察官的起诉决定，造成片面化追求公共利益、盲目地放弃了平等正义等司法原则以及打击犯罪以维护社会秩序的直接目标［17］，只能对犯罪危害较轻的企业适用合规不起诉，对于涉事严重的大企业则不能以“公共利益”为由通融。因此，对于公共利益因素被赋予特殊考虑的问题，将直接影响企业合规制度的发展方向，应在法律上予以明确回答。

2.罪名与刑罚量是否设限的问题

对于合规不起诉可适用的罪名来说，目前学界基本认可将企业合规不起诉的罪名范围限定在经济类犯罪，但仍存在不同意见。如果企业犯罪仅能在经济范围内适用，富国银行等大企业触犯的某些罪名若涉及公共管理秩序或国家安全，那么对公共利益的考量应当让位于更高位阶的法益，因此全案不能适用合规不起诉制度；而反对意见则认为可以将富国银行等企业涉诉后可能引发的公共利益危害与其已经侵害的法益进行综合比较，不搞单独某一罪名的排除适用，则将可适用罪名范围拓展至整个刑法。而就刑罚量标准来说，是否设限的问题就更为复杂。有观点主张直接以罚金刑作为划分标准，亦有主张以企业中犯罪的自然人刑罚轻重作比的“轻量刑说”。［18］然而以上说法均无较大实际意义。一方面直接以罚金刑划分太过刻板，尤其不利于挽救体量大的企业；另一方面不能将犯罪企业与企业中犯罪的自然人混为一谈，否则违背企业合规制度的初衷。

3.外部监督缺位引发的信任问题

合规不起诉虽未明确规定于刑事诉讼法的不起诉种类中，但由检察机关通过衡量适用条件掌握对企业作出是否起诉的决定，已相当于一种新型不起诉决定。由于程序法规定不完善，法院作为审判机关没有介入审查的有效渠道，涉诉企业作为当事人也没有对决定提出复议、复核的途径，更无关社会第三方主体，这是富国银行案背后不为人关注的另一重要问题。检察机关作出决定的流程不够公开和透明，容易造成权力滥用和权力寻租，正当程序问题存疑。［19］

三、富国银行欺诈案对我国公共利益因素适用的启示

（一）明晰公共利益因素语义

相比美国等西方发达国家，我国经济腾飞快、体量大，但起步晚，企业风险防范意识薄弱，对合规不起诉制度存在极大的需求空间，因此更需尽快确认公共利益因素的地位、明晰公共利益因素的语义，以免发生误解和滥用。

本着“放过企业，严惩自然人”的理念［20］，公共利益因素参与的企业合规制度将继承其概念的开放性，语义内涵不能绝对封闭、过分僵化。最佳做法是将主要的考虑因素以不穷尽的方式列举，以达到防范滥用风险的效果。综合我国实践案例情况，可以规定五个具体考察方面和一个兜底考察方面：公司员工数目；分公司及子公司数量；年业务经营体量及纳税体量；盈利和负债情况；股市影响力、行业声誉，以及其他因素。应当注意的是以上因素作为公共利益因素的内涵，在不同案件中占比可能不同，表现为某一因素缺失或者因素与因素之间的比重不等，这是正常合理的现象，在考察方面相对确定的情况下鼓励根据个案情况做出适当调整，最终得出结论。在调查公共利益时通过对以上主要因素的考察形成量化可视的调查报告文件，再进行评估衡量，为公共利益因素发挥作用提供适当的施展空间。

（二）确定罪名与刑罚量的适用范围

罪名与刑罚量背后蕴含的是对危害结果的程度的衡量，也就是对公共利益因素的衡量。对于罪名来说，我国应当确立经济类犯罪适用标准，即只有市场经济类犯罪即触犯刑法第三章、第五章的罪名可以适用该制度，其余章节的罪名因法益侵害严重性和非经济性的显著加重而排除制度适用。企业通过合规机制建设一般针对的是与企业业务相关的犯罪，该手段不能突破经济商业的范围。以相对严格的态度确保考量公共利益因素的范围和不起诉制度的适用被限制在合理范围内。

对于刑罚量来说，应当确立不设限的刑罚量标准，即对于可适用章节内的罪名而言，所有可能的量刑等级和可能被判处的量刑均可适用。一方面，正是针对大企业的合规建设真正凸显了公共利益的价值，另一方面，将刑罚量作为企业能否适用合规不起诉制度的决定条件过于片面。首先，尽管大企业可能因其规模大、辐射广导致应判刑罚重，但涉及的公益与民生利益相较于小企业却也恰恰更重，合规换不诉的需求也更大。其次，单纯依靠刑罚量定罪容易缩小制度适用的空间，狭隘化制度发挥作用的场域，须避免合规在“小企业建设不能，大企业不能建设”的矛盾。［21］

（三）综合评断适用制度的损益

公共利益因素引起法律界高度重视的主要原因来自于企业倾覆给经济和社会带来的心理恐惧。但随着近些年案件审理数量的增加和合规不起诉制度的运用，应当对公共利益因素持谨慎态度，防止制度的异化和滥用。若不经权衡地狂热追求制度适用，易于忽视惩罚犯罪本身具有的正当价值，也极易产生对社会公益的背离。企业本身存在的犯罪行为已经对刑法规定的某种法益产生了侵害，而合规不起诉制度的精髓并不在于抹杀企业犯罪本身对法益的侵害，而是希望通过一种更具效率的方式来弥补其造成的损害。但若所系民生与经济及社会整体稳定关涉不大，就应依法定罪量刑，不得将公共利益因素作为避免起诉的“免罪金牌”。

（四）完善多维度监督制度

当前，检察机关享有对犯罪企业的起诉权，法院作为审判机关没有介入审查的有效渠道，企业更怕有口难言。［22］对于监督不足的问题，应当从制度上建立多维度监督机制。第一，应当建立健全企业对审核决定的复议途径，允许企业提出不同意见，检察机关应在合理期限内作出答复。第二，应当建立健全法院对审核决定的呈报途径，允许审判机关进行事后监督，检察院应当在最终决定作出后将案件和审核决定呈报法院进行形式审查并备案留存。第三，应当对企业合规不起诉决定以释明公告文件的方式对社会进行公示，在规定期限内任何社会第三方可以通过法定渠道对检察机关反映意见并附理由或证据。检察机关应依法进行处理与答复，根据反映问题的严重程度决定维持、撤销不起诉决定或进行重新查证。

四、结语

富国银行诈骗案以富国银行与美国证券交易委员会和消费者金融保护局达成和解，履行合规换取刑罚的方式，不仅挽回了企业发展，也惠及民生经济、保障社会稳定的做法对企业合规制度的完善有启发性意义。此案作为一个标志性节点，使我国视野再度关注公共利益因素在制度适用中的关键作用。应当肯定公共利益的作用，并通过明晰的语义界定、清楚的罪名与刑罚量立法规定以及健全的外部主体监督，改善目前的实践情况，打造高效率、精应用的制度体系，助推经济社会平稳发展。

*中国人民公安大学［100038］

［1］参见刘艳红：《企业合规不起诉改革的刑法教义学根基》，《中国刑事法杂志》2022年第1期。

［2］ Laura J. Keller， Wells Fargo Boosts Fake-Account Estimate 67% to 3.5 Million， BLOOMBERG NEWS（Aug. 31， 2017），https：//www.investors.com/news/wells-fargo-hikes-fake-account-estimate-67-to-3-5-million/.

［3］ Todd Haugh，The Power Few of Corporate Compliance，GEORGIA LAW REVIEW（Dec. 17， 2018），https：//digitalcommons.law.uga.edu/glr/vol53/iss1/3.

［4］ See Largest Banks in the United States，WORLD ATLAS（Mar. 26， 2018）， https：//www.worldatlas.com/articles/the-largest-banks-in-the-us.html.

［5］参见张晓东、陈军、吴思绮：《富国银行被处罚事件及启示》，《中国金融》2023年第4期。

［6］参见陈瑞华：《安然和安达信事件》，《中国律师》2020年第4期。

［7］参见姚志、苗建涛、李森颖：《美国企业合规激励机制的发展及对我国的启示——以“安达信案”为视角》，《中国检察官》2022年第22期。

［8］参见卫跃宁：《由“国家在场”到“社会在场”：合规不起诉实践中的法益结构研究》，《法学杂志》2021年第1期。

［9］参见梁涛：《美国企业合规制度的构建：国家监管、强制性自我监管与刑事激励》，《政治与法律》2022年第7期。

［10］参见范才颖：《富国银行账户造假案探究——基于考核、激励与内控视角的分析》，西南财经大学2022年博士论文。

［11］参见李本灿：《域外企业缓起诉制度比较研究》，《中国刑事法杂志》2020年第3期。

［12］参见李勇：《美国检察官对涉案企业合规有效性的评估与考量》，《人民检察》2022年第5期。

［13］参见美国量刑委员会：《美国量刑指南》，北京大学出版社1995年版，第447页。

［14］根据《美国量刑指南》（1995年版）第447页的图表和文字换算可以得出1至38级的罚金数额。