内部控制视角下高校科研经费“包干制”管理探析

摘 要：国家推进科研“放管服”工作以来，项目经费“包干制”的改革试点无疑是其中一项重要且备受关注的举措，各地区都在积极开展和探索科研项目经费“包干制”的实施方法。2021年国务院办公厅发布了《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》，要求扩大经费“包干制”实施范围，同时文件要求项目承担单位要动态监管经费使用并实时预警提醒，确保经费合理规范使用，高校面临法人主体责任和财务监管风险增大的双重压力。文章从内部控制角度分析了高等学校科研项目经费“包干制”实施的现状和问题，提出了内部控制关键要素和管理提升的建议。

关键词：内部控制 高校 科研经费

中图分类号：F233；G647.5  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）04-086-03

2021年国务院办公厅发布了《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》，要求扩大经费包干制实施范围，同时文件要求项目承担单位要动态监管经费使用并实时预警提醒，确保经费合理规范使用。一方面是要应放尽放，尊重科学研究规律，充分调动科研人员的积极性，激发创新活力；另一方面是要守住红线、底线，严肃查处违规违纪问题。本文以内部控制为牵引提出推进高校“包干制”实施的具体意见。

一、加强内部控制对科研项目经费“包干制”实施的重要意义

内部控制是高校防范风险、提升治理能力的基础，是高校可持续健康发展的重要保证，是推进科技创新的重要支撑。实施好内部控制，对推进科研项目经费“包干制”具有重要意义。

（一）科研放管服的需要

“包干制”赋予了科研人员最大的经费使用自主权，也增大了管理风险，如何接得住、管得好是关键。随着包干制不断扩大试点范围，必然要求将“管”的责任融入到“放”的过程中，通过顶层设计，完善项目管理和财务管理体系，既营造健康有序的科研环境，解除科研人员的疑虑，让科研人员用足用好政策红利，给予科技创新的动力和信心，又能引导科研人员规范使用科研经费，防范风险。因此高校项目主管部门应及时建立健全“包干制”项目实施的制度和流程规范，督促指导科研人员依法合规开展科研活动，经常性地做好政策宣传和管理服务。

（二）财会监督的需要

“包干制”实施中项目负责人是第一责任人，对经费开支的真实性、相关性直接负责，科研人员需要恪守科研诚信、严格遵守科研项目和资金管理的各项规定，自觉接受各类监督。高校作为科研项目实施和资金管理使用的责任主体，需要切实履行在项目资金使用方面的管理职责，应建立权责清晰、约束有力的内控体系，对科研行为、经济业务、会计资料等进行日常监督，规范经济秩序，严肃财经纪律，提升会计信息质量，建立自查自纠的常态化机制，提升监督效能。

（三）高校完善治理的需要

内部控制在高校治理体系建设的环境下需要进一步健全内部控制制度，加强总体和具体业务层面的内部控制，排查不足和风险。同时，内部控制的有效性也直接关系着高校治理的水平。良好的内部控制有利于保证高校运行管理的合法合规、资产安全、财务信息的真实完整、提升高校治理现代化水平。完善内控体系建设，落实“包干制”充分放权的管理要求，加强流程和风险管控，坚持绩效导向，保障资金使用的规范有效，顺应了高校治理体系建设的要求。

二、高校科研项目经费“包干制”内部控制的现状

（一）委托方的管理要求

2019年国家自然基金委率先在国家杰出青年科学基金中试点“包干制”，在试点通知中要求实行项目负责人承诺制，包括承诺项目经费全部用于与本项目研究工作相关的支出，不得截留、挪用、侵占等；要求依托单位制定经费使用“包干制”的内部管理规定；项目结题时，依托单位应在单位内部公开项目经费决算。全国各省市区在项目经费“包干制”试点工作中试点范围因地制宜各有不同，主要是在人才类和基础类的研究项目中实施，但在实施要求中大部分都提出了“承诺制+负面清单”的管理要求和以结果为导向的分类绩效评价要求。承诺制主要围绕科研的道德和诚信、经费的相关性、合理性等，包括项目经费负责人的“经费使用承诺”，也包括项目承担单位的“经费管理承诺”，承诺制实际是以信用为基础的项目经费放权服务和管理。负面清单相对于正面清单，则是划出了项目经费使用中的禁止行为，主要用于规范科研经费使用。负面清单各地区制定的差异比较大，有些学术和经费兼而有之，有些只强调了经费使用的负面清单，有些粗放，有些管理细微。

（二）高校的内部控制框架和特点

高等学校作为项目承担单位在“包干制”实施的控制措施总体表现在三个层次：一是2016年教育部发布《教育部直属高校内部控制指南（试行）》，其中第10号科研项目管理，对科研项目中的项目管理、资金管理和重点关注风险等都进行了说明，各高校已有的科研管理制度和流程等内部控制机制是“包干制”实施的基础管理控制框架。二是高校落实项目委托方对项目实施的要求，包括要求各个高校制定相应的内部管理规定备案、划定负面清单等是对“包干制”实施的第二层管理控制框架。三是各个高校围绕“包干制”实施出台的专门管理办法和制度要求，对具体管理规则、机制的调整控制是对“包干制”实施的第三层管理控制框架。

以多所高校2019-2020年制定的国家杰出青年科学基金项目“包干制”管理辦法为例进行数据整理发现，从内部控制的角度，有以下四个主要特点：第一，各个高校的做法不尽相同，一些学校直接按照委托方的要求由项目负责人签署承诺书，不再区分直接经费和间接经费，绩效支出由项目负责人根据实际科研需要和相关薪酬标准自主确定；一些学校则仍然保持了科研经费的一般管理思路，对间接费用或绩效支出额度进行了比例控制，可以说绩效支出是“包干制”经费内控管理中被高度重视的环节。第二，多数学校文件中都提到了“包干制”实施中仍然要按照学校现行制度执行，如绩效支出按照学校现行工资制度进行管理，未完事项都按照学校科研经费管理的文件执行等，“包干制”的实施离不开学校内部控制的大环境。第三，各个高校对经费“包干制”实施的态度基本都处于摸着石头过河，大部分学校在办法中都添加了“暂行”和“试行”的字样，也就意味着会根据实施情况和效果进一步完善制度规定。第四，各高校文件制定主要由财务或科研部门牵头，大部分学校在办法中专门就监督检查或审计纪检提出了要求以及项目所在二级单位的监督作用，说明“包干制”实施的全过程控制需要学校多个部门职责清晰、通力协作。

（三）实施中存在的问题

第一，“放”和“管”的尺度难以平衡。从国家推进科研经费“放管服”的工作以来，如何在“放”到位的同时保证“管”得住一直都是高校在管理工作中面临的平衡难点，“包干制”的实施更是加大了平衡难度。这种平衡一方面是高校经费“包干制”办法本身的“放管”平衡，另一方面是高校之间的政策差异平衡。有的高校担心“放”得不到位、科研人员没有获得感就直接照搬委托方的管理要求，相对粗放，学校政策摸着石头过河，科研人员经费使用也只有抱着摸着石头过河的心态；同样是绩效支出，有些学校有严格的比例限制和考核要求，有些学校则是自主确定支出额度简化考核要求，科研人员相互“攀比”，有些高校则是基于“信任+自律”以宽松的科研经费管理政策来作为吸引人才的手段之一。有些高校风险防控意识强，更担心放开政策后高校主体责任风险和带来的其他系统性风险，增加了间接费或绩效比例的限制，增加了审核管理流程要求等，也被质疑能否达到科研经费“包干制”政策的激励效果。

第二，经费监管风险和内控建设责任增大。“包干制”的充分放权，赋予了项目负责人最大的经费自主权，相应增加了项目负责人经费使用中的管理风险，这要求高校管理部门要实时跟踪项目经费使用情况，及时预警和发现问题线索，权责清晰可追溯，管理既要便捷高效又要规范可控。同时，委托方在项目经费管理末端的放权和授权，一方面增大了高校的监管风险，另一方面也对高校健全内控管理提出了更高的要求。如：浙江省在相关文件中提出项目实施期满后不再开展单独财务验收，由依托单位委托第三方会计师事务所出具审计报告，同时要求依托单位加快制定财务风险内控制度，确保科研经费使用关键风险点可控。四川省提出探索自主验收评价，试点高校和单位被赋予自主验收评价管理权限，项目经费决算在单位内部公开，验收材料由各单位存档备查。

三、基于内部控制的高校科研项目经费“包干制”实施的控制

参照COSO内部控制框架，科研项目经费“包干制”更强调对控制环境的构建，强调对关键风险和关键活动的控制，并通过监督机制、信息与沟通来贯通和完善控制过程。

（一）环境控制

环境控制是整个科研项目经费“包干制”实施的基础，这里的环境控制主要是指治理结构、机构设置与职责划分、管理文化等，这里的环境控制应依托各个高校本身已有的内部控制体系环境，不局限于科研项目，更不局限于“包干制”项目经费，这客观上也要求各个高校必须重视内部控制建设并有序推进完善内控体系，定期进行风险评估和内控评价。内部控制的关键点是要以“放管服”为抓手推进科研项目经费管理制度体系的建立健全，树立风清气正、求真务实的科研环境，营造诚实守信、追求真理、崇尚创新、鼓励探索、勇攀高峰的良好科研氛围，加强科研诚信管理。

（二）关键活动控制

活动控制是围绕控制目标而采取的相应措施和程序，“包干制”的实施是深入贯彻习近平总书记关于“让经费为人的创造性活动服务”的重要指示精神，是为最大限度释放和激励科研人员的创造创新活力，在科研项目经费管理中简化了预算分类编制要求，给予项目负责人最大的经费使用自主权，坚持以绩效为导向，因此在活动控制中也应区分于一般的科研项目经费活动控制，抓好关键活动控制。这里的关键活动控制主要包括收支活动控制、决算审核控制、绩效考评控制等，在支出活动控制中根据委托方要求和学校管理现状，可以按需对绩效支出增加预算控制。要通过关键活动控制，一方面保证经费收入及时到账、支出规范、决算准确、绩效提质，另一方面避免冗余控制措施和程序影响“包干制”激励效果。

（三）关键风险控制

“包干制”项目经费实施中的关键风险可以概括为道德风险和资金风险两类。道德风险既指科研人员违背科学道德准则、科研活动规范、科研诚信要求、弄虚作假的风险，也指参与科研管理服务的项目管理人员、评审专家、咨询专家、经费审查审计人员等疏忽职守，违背科研诚信要求和职业道德的风险。资金风险主要指项目经费在使用中发生的违反国家法律法规、中央八项规定、各类财经纪律要求的支出行为风险，如虚构经济业务套取资金，用于科学研究无关支出等。目前在推进“包干制”项目经费实施中的“承诺制”和“负面清单”制度，正是基于对这两类关键风险的控制，高校在实施中可根据学校管理现状进一步细化和补充完善负面清单内容。

（四）信息与沟通

“包干制”项目经费实施中的信息与沟通既包括高校与外部委托单位之间的信息沟通，也包括高校内部跨部门之间的信息沟通。一方面，高校要及时将实施中的项目情况、管理情况与委托方进行沟通，可以是书面备案或提交资料，也可以是通过项目委托方信息系统按规定申报和录入；另一方面，高校要加强自身的信息系统或数据共享平台建设，提高项目信息、财务信息、资产信息、合同和采购信息等的互联互通。在信息与沟通中，最重要的是要将“包干制”项目经费实施中的关键环节、主要流程嵌入到高校的管理信息系统，减少或消除人主观判断的影响，同时提高对内对外的信息透明度。

（五）监督机制

监督机制的实施一方面是对高校“包干制”项目经费实施最大限度简化程序、减少审批后內部控制建立和运行情况的监督检查，另一方面也是发现内控缺陷，健全内控体系。这里的监督机制主要有日常监督和专项监督两类，第一是包括经费决算和项目验收评价结论等公开为主的日常监督，按照项目实施节点向单位内部或按要求向社会公开，主动接受监督。第二是落实主体责任，由高校科研、财务、审计、纪检等部门按需或按要求分别或共同发起，针对“包干制”项目实施情况的专项监督检查，以及配合上级主管部门和项目委托方进行的监督检查。

四、基于内部控制的高校科研项目经费“包干制”管理提升的建议

党的二十大报告中指出，要坚持面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，加快实现高水平科技自立自强。要提升科技投入效能，深化财政科技经费分配使用机制改革，激发创新活力。“包干制”的优化实施正是基于这一重要的党中央政策要求指引，因此深入推进“包干制”项目经费的实施，既确保政策落地落实，又确保管理规范，需要从全局视角入手，综合各方面因素，推动管理效果最大化，取得改革实效。

（一）加强高校信息化建设

深入推进“包干制”需要高校加强信息系统一体化建设，通过系统整合、对接等方式，建立相关管理链条的数据池，实现全生态的数据采集，以此为基础通过大数据、云计算等技术搭建经费监管和预警平台，对经费使用进行事前、事中、事后的全过程合规性监控，并探索对科研人员进行“财务画像”，满足评价或决策需要。同时，需要通过推进信息化建设，简化、优化、标准化业务流程，减少不必要的审核，真正实现让信息多跑路。

（二）落實科研财务助理制度

项目承担单位要确保每个项目配有相对固定的科研财务助理，为科研人员在预算编制、经费报销等方面提供专业化服务。让专业的人做专业的事情，在落实过程中既要保证科研财务助理配齐，更要努力配强配优。科研财务助理的意义不仅仅在于帮助科研人员报账、解决报销繁琐问题，更重要的是发挥好桥梁作用，统筹好项目管理和财务管理，协助科研人员规范有序地申请好、用好科研经费。因此建立一支专业过硬的高素质科研财务助理队伍具有非常重要的意义，各高校应在科研财务助理的设立、考评和待遇方面，给予相应的政策指导和支持。

（三）优化科研人员薪酬体系

国家实施科研“放管服”工作以来，在绩效工资总额、间接费用比例、成果转化奖励、劳务费开支范围等多个政策方面一直在“松绑”，“包干制”中更是赋予最大自主权。但是当前仍存在科研人员对付出回报比不甚满意、科研项目“趋利”的情况。因此在深化科研人员薪酬制度改革过程中，高校应结合不同岗位、不同学科类别，进一步优化科研人员薪酬结构，提高稳定性工资收入水平，加大绩效工资的分配力度，合理设置考评周期和指标，加大对做出突出贡献的科研人员和创新团队的奖励，并适度向中青年科研骨干倾斜。真正做到以人为本，以调动科研人员积极性和创造性为出发点和落脚点，激发创新创造活力。

[基金项目：本文系四川省财政厅2021年会计科研项目（科研项目经费“包干制”高校财务管理实施路径研究2021-SCKJKT-015）阶段性成果。]

参考文献：

[1] 国务院办公厅.关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见[Z].国办发[2021]32号

[2] 郭蕾，张香平，张丽婧.自然科学基金项目经费包干制管理探析[J].中国科学基金，2023（02）：313-318.

[3] 章维.高校科研经费管理“包干制”初探[J].会计之友，2019，（24）：135-137.

（作者单位：电子科技大学 四川成都 611731）

[作者简介：汪晶（1981—），女，电子科技大学，高级会计师，主要研究方向：高校财务管理。]（责编：若佳）