新时代领导干部应急管理能力建设：意义、原则与路径

2024-05-10陈成门理想

桂海论丛 2024年1期

陈成门理想

摘要：近年来，我國突发公共危机事件呈现出高发、频发态势，对推进我国应急管理体系和能力现代化建设带来新的挑战。领导干部作为应急管理的中枢，是保障国家安全、促进社会稳定和维护人民生命财产安全的重要力量。加强领导干部应急管理能力建设是统筹发展与安全的需要，是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要，也是建设高素质干部队伍的需要。新时代领导干部应急管理能力建设应坚持以人为本、人民至上，问题导向、补短强弱，快速响应、系统应对，预防为主、防救结合等原则，要切实提高领导干部的风险防范能力、风险管理能力、依法处置能力和智慧应急能力，以适应新时代应急管理的要求，持续推进国家应急管理体系和能力现代化。

关键词：新时代；领导干部；应急管理能力

中图分类号：D25文献标识码：A文章编号：1004-1494（2024）01-0084-08

基金项目：国家社科基金重点项目“坚持不敢腐、不能腐、不想腐一体推进研究：本土理论、成效评价及策略提升”（23&AZD079）；国家社科基金青年项目“数据要素统一大市场背景下公共数据的协同运营路径研究”（23CGL051）。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在实现中华民族伟大复兴的战略高度，明确要求领导干部要加强应急管理能力建设，强调应急管理体系建设的顶层设计，提出了一系列新理念、新思想、新战略，为领导干部应急管理能力建设指明了前进方向、提供了根本遵循。2020年2月3日，习近平总书记在主持中央政治局常委会会议时强调：“要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。”[1]习近平总书记在党的二十大报告中指出，“强化国家安全工作协调机制，完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系，构建全域联动、立体高效的国家安全防护体系”[2]。进入新时代，我国突发公共危机事件呈现出高发频发态势，对我国推进应急管理体系和能力现代化建设提出了新的挑战。领导干部作为应急管理的中枢与关键力量，加强领导干部应急管理能力建设是应对严峻复杂的国际国内形势，有效化解各类风险与应对各种挑战的重要途径，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，维护国家政治安全和社会发展稳定具有重要意义。因此，在新时代新征程上，要对标对表党中央的部署和要求，认真贯彻总体国家安全观，进一步加强领导干部应急管理能力建设。

一、新时代领导干部应急管理能力建设的重要意义

应急管理能力是领导干部应对风险挑战、有效化解各种危机的基础性、核心性能力。加强领导干部应急管理能力建设是推进我国应急管理体系和能力现代化建设的重要举措，直接关乎国家安全和社会稳定，关系广大人民群众的生命财产安全。因此，立足新时代，加强领导干部应急管理能力建设显得尤其重要。

（一）加强领导干部应急管理能力建设是统筹发展与安全的需要

加强领导干部应急管理能力建设是由我国基本国情所决定的。我国是世界上自然灾害较为严重的国家之一，自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等领域灾害种类多，分布地域广，造成损失重。进入新发展阶段，世界百年未有之大变局加速演进，国内外安全形势正在发生复杂深刻变化，国内改革发展稳定任务艰巨繁重。我国面临着前所未有的风险和挑战，影响公共安全的因素日益增多、交织叠加，“黑天鹅”“灰犀牛”等公共安全事件易发、多发，这种社会客观状况也对我国领导干部应急管理能力提出了更高的要求。党的二十大报告指出要“全面加强国家安全教育，提高各级领导干部统筹发展和安全能力，增强全民国家安全意识和素养，筑牢国家安全人民防线”[2]。平安已成为当前老百姓解决温饱后的第一需求，也是极为重要的民生。因此，各级领导干部要充分认识当前我国发展所面临的战略机遇与风险挑战并存的形势，不断提升自身防范化解重大风险的本领，积极维护国家安全、社会稳定和人民群众生命财产安全。

（二）加强领导干部应急管理能力建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要

2019年11月29日，习近平总书记在主持中共中央政治局第十九次集体学习时强调：“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。”[3]应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，提高领导干部应急管理能力既是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的必然要求，也是构建统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系的关键一环。领导干部应急管理能力事关国家治理的水平和成效，在一定程度上影响着国家治理体系和治理能力现代化。因此，各级领导干部要站在推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，切实增强应急管理能力建设的使命感和紧迫感，主动提升应急管理能力，才能在当前国家治理体系和治理能力现代化的进程中承担起群众安全生活、企业安全生产、决策安全推行、城市安全发展、社会安全有序、人民安全满意等重大使命[4]。

（三）增强领导干部应急管理能力是建设高素质干部队伍的需要

进入新时代，我国经济社会发展对加强领导干部能力建设提出了更高的要求。2020年10月10日，在中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班开班仪式上，习近平总书记强调：“面对复杂形势和艰巨任务，我们要在危机中育先机、于变局中开新局，干部特别是年轻干部要提高政治能力、调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力，勇于直面问题，想干事、能干事、干成事，不断解决问题、破解难题。”[5]党的二十大报告对新时代建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍作出了部署，强调加强干部统筹发展与安全的能力。修订后的《干部教育培训工作条例》明确提出干部履职能力培训要开展总体国家安全观教育，增强国家安全意识，提高统筹发展和安全能力，突出防范化解风险本领的培养。《全国干部教育培训规划（2023—2027年）》专章提出加强履职能力培训，增强推进中国式现代化建设本领，进一步明确要提高干部推动高质量发展本领、服务群众本领、防范化解风险本领，让干部在仿真情境中学习如何处理问题、化解矛盾、防范风险。“防范化解重大风险，是各级党委、政府和领导干部的政治职责，要坚持守土有责、守土尽责，把防范化解重大风险工作做实做细做好。”[6]因此，领导干部作为党和国家事业的推动者，增强领导干部应急管理能力是培养适应新时代要求、具备领导社会主义现代化建设能力的高素质干部队伍的关键之举。要不断加强领导干部应急管理能力建设，为维护人民生命财产安全和社会长治久安提供更加有力的保障。

二、新时代领导干部應急管理能力建设应坚持的基本原则

“加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。”[3]在新时代新征程上，要充分认识到领导干部应急管理能力建设的紧迫性和长期性，遵循领导干部应急能力建设的基本原则，才能科学有效地创建人民满意的安全发展格局。

（一）坚持以人为本、人民至上的原则

以人民为中心是中国共产党的根本执政理念，是领导干部干事创业必须坚持的立场和原则。新时代领导干部应急管理能力建设必须首先要坚持人民至上的原则，要把有效维护人民群众生命和财产安全作为应急管理能力建设的重要衡量指标，要牢记一切为了人民、一切依靠人民的根本立场，一切工作的出发点和落脚点都要以人民为目标，尽最大限度保护人民生命财产安全，主动接受人民监督[7]。同时，要积极发挥人民群众在风险隐患排查治理中的主观能动性，坚持共建共治共享，健全全员风险隐患排查治理的良好格局，提高群防群治水平和自救互救能力。

（二）坚持问题导向、补短强弱的原则

坚持问题导向是中国共产党推进国家改革发展各项工作的重要原则，也是党百年奋斗取得的宝贵历史经验。领导干部应急管理能力建设要坚持问题导向，以当前领导干部应急管理能力建设的短板与不足为出发点，补短板、强弱项。当前我国应急管理过程中存在预警和监测体系不够完善、信息化程度不够、宣传教育不足、物资储备调度流程机制不够科学等短板，能否补齐这些短板的一个关键因素是领导干部是否具备与之相匹配的应急管理能力。因此，在应急管理能力建设的过程中，各级领导干部应该锚定应急管理实践中的短板和弱项，有针对性地提升相应能力，从而不断增强应急管理的效能。

（三）坚持快速响应、系统应对的原则

领导干部要从总体国家安全观的高度系统谋划，善用科技手段，统筹常态应急管理能力与非常态应急管理能力，做到理论与实践相统一。当前的舆论环境要求政府第一时间对公共危机事件作出响应，领导干部应密切关注潜在的、高发的公共危机事件，积极磨练快速响应、第一时间解决问题的本领，做到心中有数、胸中有谱，有效掌控局势、化解危机。同时，积极培养跨部门、跨层级、跨地域的协同应急能力，在复杂的公共危机事件中统筹整合各方力量和资源有效开展协同治理，全面应对来自各个方面的风险与挑战，增强应急管理能力建设的系统性，实现领导干部应急管理能力的立体联动、平战结合。

（四）坚持预防为主、防救结合的原则

坚持预防为主是中国共产党防范化解重大风险、推进应急管理体系和能力现代化的重要原则与方法。领导干部要坚持预防为主、防救结合的原则，对现代化进程中的不同领域、不同地区、不同类别的风险保持高度警惕，特别是重点防控那些可能迟滞或中断中华民族伟大复兴进程的全局性风险，切实增强应急管理工作的预见性、科学性和主动性。同时，要不断完善风险防控机制，建立健全风险研判机制、决策风险评估机制、风险防控协同机制、风险防控责任机制，提高重大风险评估和早期识别能力，重大风险监测预警和预报能力，实现由传统管理思维向现代治理思维的转变，推动从应急处置导向转变为风险治理与应急管理并重[8]，构建安全“防护网”，主动维护和塑造国家安全。

三、新时代加强领导干部应急管理能力建设的路径

领导干部应急管理能力建设是推进应急管理体系和能力现代化的重要内容。当前，世界正经历百年未有之大变局，我国正处于“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，各种风险相互交织，呈现出自然和人为致灾因素相互联系、传统安全与非传统安全因素相互作用、既有社会矛盾与新生社会矛盾伴生等特点。应急管理体系作为国家安全体系的重要组成部分，加强领导干部应急管理能力建设是落实总体国家安全观的关键之举。新时代领导干部要从总体国家安全观的高度来审视应急管理各环节各阶段的问题，积极培养全过程、全方位的应急管理能力，全面应对来自各个方面的风险与挑战，构建事前、事中、事后的能力建设体系。因此，要不断提高领导干部风险防范能力、风险管理能力、依法应急能力和智慧应急能力等，以适应新时代应急管理体系和能力现代化的需要。

（一）坚持预防为主，提高领导干部的风险防范能力

风险防范能力是指领导干部从根本上消除隐患，防范潜在的各种风险的能力。2016年7月28日，习近平总书记在河北省唐山市考察时特别强调：“要总结经验，进一步增强忧患意识、责任意识，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。”[9]领导干部的风险防范能力有助于从根本上消除隐患，下好先手棋、打好主动仗，意义重大。然而，目前部分领导干部仍然存在风险防范意识不够强、认识不够到位，对风险防范工作措施不够强、资源投入不够，发生了一些本可以避免的突发事件，给人民生命财产安全造成了损害。因此，要积极增强领导干部的风险防范能力。一是要转变领导干部重风险处置、轻风险预防的思维。领导干部要牢固树立预防为主的理念，高度重视预防在应急管理中的重要作用，对可能发生的重大突发事件做好应对的准备，任何时候都不能麻痹大意，坚持“宁可十防九空，不可失防万一”原则，做到防患于未然。二是要提升领导干部预案编制与管理能力。应急预案是预防风险的重要管理方式，是应急管理的重要组成部分，在应对突发事件中发挥着重要作用。领导干部应急管理能力建设要掌握应急预案编制与管理，善用应急预案防范化解重大风险。领导干部不仅要依据本地区的实际编制构建应急预案体系，开展经常性的演练，强化预案管理，还要根据实际及时修订预案，做好风险防范各项工作，做到有备无患。

（二）坚持科学管理，提高领导干部的风险管理能力

风险管理是一项系统性、专业性、科学性和综合性很强的工作，是应急管理实现预防为主、关口前移的重要基础。风险管理的根本目的在于将可能的风险挑战降到最低，做到早发现、早研判、早报告、早处置、早解决。党的十八大以来，党中央高度重视风险管理，强调干部要有强烈的忧患意识、风险意识和底线思维。习近平总书记指出：“我们既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。”[6]领导干部的风险管理能力的提升，有助于及时洞察、准确把握、有效应对各种风险挑战，也是对各级领导干部执政能力的深刻检验。然而，目前部分领导干部风险管理意识仍较为薄弱，存在包袱重而懈怠、困难多而不作为、有风险而躲避、有阵痛而不前等问题[10]。因此，要做好领导干部风险管理能力的培养。一是要增强领导干部风险管理的责任担当。领导干部要学深悟透习近平总书记关于应急管理重要论述，准确把握基本要义、深刻内涵和现实要求，坚持人民至上、生命至上，坚持统筹发展和安全，不断增强责任意识，强化风险管理的责任担当。要注重精准治理，以强烈的忧患意识和底线思维，谋划好应急管理工作，强化风险管理的各个环节，对经济发展、社会稳定、自然灾害等各个方面的风险全面排查梳理，做到风险底数清、情况明，真正把“确保人民生命安全放在第一位”落到实处。二是要培养领导干部应对风险的全流程管理能力。风险的全流程管理包括风险识别、风险分析、风险评估与控制、风险处置等多个环节。这要求领导干部要具备全流程的风险管理能力，主动提升预判风险能力、把握风险走向能力和有效处置风险能力等，同时在风险管理中要注重目标引导与知识管理，直面社会不确定性，在监管总结、知识分享、案例学习、预案预演等方面加强对因果关系知识的把握，做到风险总体可控[11]。

（三）坚持法治引领，提高领导干部的依法应急能力

《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确指出要“提高突发事件依法处置能力”[12]，“坚持运用法治思维和法治方式应对突发事件，着力实现越是工作重要、事情紧急越要坚持依法行政，严格依法实施应急举措，在处置重大突发事件中推进法治政府建设”[12]。《“十四五”国家应急体系规划》提出要“运用法治思维和法治方式，加快构建适应应急管理体制的法律法规和标准体系，坚持权责法定、依法应急，增强全社会法治意识，实现应急管理的制度化、法治化、规范化”[13]32。应急法治理念既反映了法治现代化进程的普适性法治理念，又遵循应急管理特殊规律而体现了应急法治治理的特殊性理念[14]。领导干部的依法应急能力应以法律的确定性应对突发事件的不确定性，在一定程度上避免应急处置的无序性，实现领导干部应急管理能力的“平战”结合。但是，目前部分领导干部在应对公共危机事件时行动不够迅速，依法应急思维还有待加强，未能依法有效组织开展各项处置措施。因此，领导干部要加强依法应急的能力，以适应新时代应急管理的需要。一是要提升领导干部应急管理的法治思维。领导干部要时刻高悬“达摩克利斯之剑”[15]，做到心中有法、依法处置，避免不作为、乱作为现象。要加强突发事件应急管理相关的法律法规教育培训，主动加强应急管理相关法律法规的学习，增强应急处置法治意识，以法治思维和法治方式不断提高应急管理的法治化、规范化水平。二是要提高领导干部对突发事件的依法处置能力。突发事件的依法处置能力包括依法预防与应急准备、依法监测与预警、依法应急响应与处置、依法恢复与重建四个方面。这就要求领导干部要严格遵守和执行应急处置法律法规，依法应对突发事件发生的各个阶段和每个环节，强化突发事件依法分级分类施策，增强应急处置的针对性和实效性，切实维护好广大人民最根本的利益。在依法应急过程中要充分考虑和尊重人们的利益诉求，最大程度取得公众理解和支持，把握好依法应急的尺度，提升依法应急的“温度”。同时，对于应急处置工作中的严重违纪违法行为也要坚决依法打击，切实维护法律权威。

（四）坚持科技赋能，提高领导干部的智慧应急能力

智慧应急是指大数据、云计算、人工智能等先进信息技术与应急管理业务进行深度融合后形成的新业态。《“十四五”国家应急体系规划》中明确提出“到2035年，建立与基本实现现代化相适应的中国特色大国应急体系，全面实现依法应急、科学应急、智慧应急，形成共建共治共享的应急管理新格局”[13]33。领导干部的智慧应急能力建设是以先进的科学技术手段为依托，不断增强领导干部应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化、信息化，也是不断提升应急管理体系和能力现代化水平的重要手段。然而，目前仍存在部分领导干部只凭借过去类似事件的经验或者上级领导的经验处理问题，对智慧应急等相关的技术与知识学习应用还不够到位，容易造成錯误导向，错失最佳应对时机[16]。因此，新时代新征程上要着力增强领导干部的智慧应急能力。一是要提升领导干部的应急数字素养与大数据应用能力。各级领导干部要善用大数据赋能，加强数据管理与统筹设计，注重平台建构与应用、数据获取与更新、数据匡正与使用、信息呈递与交汇等，积极开展应急智能化建设，实施信息化平台建设与智能化装备建设，壮大安全应急产业，以实现应急管理方式系统化、应急过程精细动态化，夯实智慧应急的软硬件基础[17]。二是要注重提高领导干部智慧应急与专业应急相结合的能力。危机事件的发生往往事发突然，情况瞬息万变，领导干部不仅要善用互联网、大数据、人工智能等新技术手段，同时也要将现代科技与自身专业能力、处置经验相结合，积极培养数字领导力[18]，以技术的优势弥补自身能力的局限性，做到优势互补，切实提高自身的智慧应急能力。

四、结语

领导干部应急管理能力建设能有效防范化解重大风险，积极维护国家安全、社会稳定，保护好广大人民群众的根本利益。应急管理能力建设已经上升到国家重大战略地位，是落实扩大内需战略的一个重要抓手，是新时代领导干部能力建设的一项重要内容[19]。领导干部作为实现中华民族伟大复兴的“关键少数”，要高度重视增强应急管理能力的重要意义，要矢志不渝坚持党的领导，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻落实习近平总书记关于应急管理的重要论述，应坚持以人为本、人民至上，问题导向、补短强弱，快速响应、系统应对，预防为主、防救结合等原则，以总体国家安全观为指导，强化危机事件的全流程管理，强调风险管理，突出法治引领，应用科技优势，切实提高领导干部的风险防范能力、风险管理能力、依法应急能力和智慧应急能力等，统筹发展与安全两件大事，以应急管理体系和能力现代化助推国家治理体系和治理能力现代化，实现国家安全、社会稳定和人民安康。