家庭农场制度的法学反思与构建

张运书,彭惠梅

(1.无锡学院 法律系,江苏 无锡 214105;2.蚌埠学院 经济与管理学院,安徽 蚌埠 233030)

在党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》中,第一次将家庭农场列为农业规模经营主体。2013年中央一号文件进一步提出要“扶持联户经营、专业大户、家庭农场”,2017年农业部发布《农业部关于促进家庭农场发展的指导意见》加快了我国家庭农场的发展步伐。农业农村部统计数据显示,截止2021年底,我国家庭农场达到390万家、农民专业合作社达到220万家[1],家庭农场的数量超过农民专业合作社的数量。然而,农民专业合作社的发展具有相应的法律规制,同样作为新型农业经营组织的家庭农场却在无法可依的轨道上“裸奔”。在加速推进农地规模化进程的时代背景下,加强家庭农场的立法及相关问题研究已刻不容缓。

1 家庭农场的特征与属性

民事主体的法益生成具有绝对权法定、相对权意定和依据法律事实推定三种法技术模式[2]。家庭农场立法涵摄家庭农场及其利害关系人的权利义务配置,而家庭农场法律属性的认定决定家庭农场及其利害关系人的民事法益属性,进而约束立法技术模式的选择。

1.1 家庭农场的特征

首先,家庭农场具有缘协调组织特性。根据社会协调机制的演变轨迹,生产组织经历了以家庭为代表的缘协调组织到以分包制为基础的契约组织,最终演变为以科层制为特质的企业组织[3]。从《农业部关于促进家庭农场发展的指导意见》(农经发〔2014〕1号)及其他地方法政策实践来看,认定家庭农场的核心要素是家庭成员作为主要生产者。家庭作为亲缘联系纽带的共同体,为了在农业生产中拓展共同体的分工与协作,从共同体外的市场获取最大利益,成立家庭农场。现代管理学之父德鲁克曾言“生产的基础是社会组织”[4]。显然,家庭农场不管采取何种组织形式①,在我国农业生产组织中仍然属于缘协调组织。登记为合伙企业或者公司的家庭农场,仅仅是将因亲缘关系形成的自然契约拟制为法律契约,内在的协调机制仍属于缘协调,与典型凸显科层特质的公司具有明显差异。以家庭缘协调为特质的家庭农场,其生产经营的目的在于同外部市场发生交易,而不是为了家庭自给自足,因而,家庭农场的缘协调特性隐含着商主体的主体特质。

其次,家庭农场具有规模适度特性。有学者认为家庭农场还具有经营规模适度性,认为家庭农场是一种提高农业产出效率的组织形式,过大或过小的经营规模都会导致农业产出效率下降,因此家庭农场应当要求经营规模适度[5]。我国农村的形势复杂,不同地区、不同人口结构和不同的农业经营类型对家庭农场的人均产出有着差异化的影响,实践中难以以确定量化的标准进行规范,各省的具体要求也不同,如湖南省规定,登记家庭农场须单户农场土地经营面积在50亩以上,主要从事粮棉油等大宗农产品种植的,土地经营面积须在100亩以上;安徽省规定,认定示范家庭农场粮油集中连片规模在200亩以上,设施蔬菜须达到20亩以上,露地蔬菜须达到200亩以上等。家庭农场是农村土地集中化、规模化经营的主要载体,承载着推动农地经营现代化、提高农民财产性收入、转变农业增长方式的价值功能,实现这些价值功能须以农地规模化经营为前提,而实现农地规模化经营则以农地经营权自由流转为要旨。因而,家庭农场经营规模适度的特性隐含着经营客体农地经营权规模流转的客体特质。

1.2 家庭农场的法律属性

关于家庭农场的法律属性,理论界争议很大。沈月娣、贺茜等学者认为,家庭农场具有企业法人的属性,应定位为企业法人;贾超翔、肖鹏、马跃进等学者认为,家庭农场具有与个体工商户、个人独资企业相似的法律本质,属于新型的非法人组织。这些学者混淆了法律属性与主体形式的概念。从逻辑学上看,家庭农场属于属概念的范畴,而家庭农场具体登记的组织形式仅属于种概念的范畴②。从法人的立法史来看,对家庭农场的法律属性探讨也不应当囿于是否具备法人地位的理论陷阱。自萨维尼提出法人性质理论以来,法人性质理论一直充满争议。在德国民法典制定前夕,法人性质理论争论达到高潮,在德国民法典颁布以后,这一争论才逐渐偃旗息鼓。从各国的立法实践来看,“法人”仅仅是一个形式性、工具性的法技术概念。

在各地实践中,家庭农场是否登记及登记的组织形式存在显著差异。江苏省、湖南省、山东省等地对家庭农场是否登记采取自愿原则,而浙江省、湖北省等地对家庭农场是否登记采取强制原则。在采取登记自愿原则的地方,家庭农场的组织形式也由登记人自愿选择,可以选择登记为个体工商户、或个人独资企业、或合伙企业、或有限责任公司。除上述几种组织形式外,在山东省还可以登记为农民专业合作社。虽然同为家庭农场,但是因各地允许登记的组织类型不同,而导致家庭农场的治理结构及权利义务配置存在迥然差异。根据各地的规制实践,家庭农场是否具有法人属性,并不是由家庭农场的自身秉性决定,而是由各地主管部门秉承实用主义的价值判断决定。

从家庭农场的缘协调特性来看,家庭农场是市场经营主体。以亲缘协调为主导机制的家庭农场的存续目的在于开展从外部市场获取利益的市场经营活动。虽然《市场主体登记管理条例》第2条没有将家庭农场列为市场主体,按照市场主体类型法定原则,家庭农场的市场主体地位应受质疑,但是依据规范文义解释的视角,家庭农场的市场主体属性得以确证。该条例第2条对市场主体的概念认定表述中强调“营利目的”和“经营活动”两大市场主体特质,而家庭农场具有这两大特质,并且根据各地规范性文件,家庭农场登记的具体组织形式涵盖了该条例所列举的市场主体类型。从法律逻辑上讲,家庭农场具备市场主体的两个特质,并且具体组织形式包含在法律、行政法规规定的民事主体范围内,家庭农场具有市场经营主体地位乃属当然之义。

从家庭农场经营客体的特性来看,家庭农场是新型市场经营主体。家庭农场是以土地规模流转为基础。从土地改革的进程来看,推动农村土地利用规模化、现代化、产业化是实行农地改革的重要意蕴,而家庭农场是实现土地利用规模化、现代化、产业化的主要新型市场主体。随着农地“三权分置”改革的逐步推进,赋予家庭农场以新型市场经营主体地位成为我国农地改革的重要目标。从我国家庭农场的发展历程来看,家庭农场的发展与推进农地“三权分置”改革几乎齐头并进。2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》倡导建立健全土地承包经营权流转市场,同时鼓励有条件的地方发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出“加快构建新型农业经营体系”“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”。2020年习近平总书记在吉林省考察时强调“要突出抓好家庭农场和农民合作社两类新型农业经营主体发展”。不难发现,赋予家庭农场以新型市场经营主体地位是我国深化农地“三权分置”改革的重要举措之一。

只要认定为家庭农场,不管具体登记为何种组织形式,都属于新型的农业经营市场主体,这种属性界定既符合家庭农场的特质,又符合我国农地改革的意蕴。至于家庭农场是否具备法人资格,关键取决于家庭农场登记的具体组织形式。

2 家庭农场地方立法存在的重点问题

2.1 家庭农场的组织形式混乱

我国家庭农场立法仍处于地方性探索阶段,没有法律、行政法规明确界定家庭农场的法律地位。现有地方立法许可家庭农场自愿选择登记为个体工商户、或个人独资企业、或合伙企业、或有限责任公司,貌似解决了家庭农场的法律地位问题,实则使家庭农场的法律地位变得更加扑朔迷离。是不是所有的组织形式均契合家庭农场的特质?家庭农场能否像农场专业合作社一样作为一种独特的主体形式?在论证家庭农场具有民事主体法律属性的前提下,探讨家庭农场适宜采取的组织形式实属必要。

国家层面家庭农场立法的滞后导致司法实践中法官只能对家庭农场的法律地位进行形式判断,而不是价值判断。在“金湖县成岗稻麦种植家庭农场、陈岗侵害植物新品种权纠纷”③、“刘仁贵、梓潼县辰真家庭农场有限公司、四川省勇升东盛安装服务有限公司等建设工程合同纠纷”④等案件中,法院均以家庭农场的登记形式认定案件当事人之间的权利义务关系。同为家庭农场,登记为公司既使投资人规避了对家庭农场债务的连带清偿责任,还能享有家庭农场所具有的税费减免、农业补贴等政策红利,使家庭农场沦落为资本投机的政策工具。

2.2 家庭农场的准入和退出制度不完善

根据中央农办、农业农村部、国家发展改革委等11个部门和单位2019年联合印发的《关于实施家庭农场培育计划的指导意见》,家庭农场制度具有市场导向的特点,规范家庭农场的准入和退出制度对于保障家庭农场的合法权益和推动扶农助农政策的精准实施有着重要的意义。农业农村部多份文件强调要完善家庭农场的注册登记和名录管理制度⑤,但囿于我国家庭农场仍处在地方性探索阶段,不同地方政府对于家庭农场的准入条件设置存在差异。由于我国家庭农场发展尚处于起步阶段,家庭农场的退出机制相较于准入机制更不完善。家庭农场退出机制的缺失留下了家庭农场扶持政策被恶意利用的缺口。同时,家庭农场退出之后相关土地的后续流转问题也亟待解决,家庭农场的目的是提高农地利用率和保障粮食安全,家庭农场退出后的土地使用权去留决定了土地荒废与否,家庭农场退出机制的不完善造成土地资源的浪费和农民的相关权益无法得到有效保障。

2.3 家庭农场和土地流转制度不能有效衔接

家庭农场经营的土地包括作为投资人的家庭成员投资的自身承包地及承租地,家庭农场对这两类土地仅取得经营权。登记为自然人企业的家庭农场终止或登记为公司的家庭农场破产时,能否以这两类土地清偿债务?如何保障出租农户的承包权?虽然《民法典》第三百三十九条、《农村土地承包法》第三十六条均规定,承包户可通过出租、入股或其他方式向他人流转土地经营权,但通过流转取得土地经营权的民事主体再流转的权利受到限制,根据《农村土地承包法》第四十六条、第四十七条规定,土地经营权民事主体再流转土地须经承包户同意。由此可见,家庭农场对流入的这两类土地的经营权无权自由处分,受到承包地承包人及租赁农地出租人的掣肘。

3 家庭农场立法的建议

3.1 家庭农场应当认定为合伙企业

首先,家庭农场不宜登记为个人独资企业。《个人独资企业法》第二条限定了个人独资企业的投资人只能为一个自然人,第十九条规定了个人独资企业的经营管理方式包含投资自然人自行管理及委托他人管理。而根据《农业部关于促进家庭农场发展的指导意见》(农经发〔2014〕1号)规定的家庭农场认定标准,家庭农场以家庭成员为主要经营者,家庭农场经营的规模化土地包含投资人的承包地,根据《农村土地承包法》相关规定,承包人也是以户名义承包土地。不管是投资人限定还是经营人限定,家庭农场都与《个人独资企业法》的相关规定难以兼容。

其次,家庭农场不宜登记为公司。根据《民法典》第三百三十九条、《农村土地承包法》第三十六条、《公司法》第二十七条规定,农地使用权或经营权可以作为公司的出资形式。而根据《农村土地承包法》第四十六条、第四十七条规定,在农地承包人及农地实际使用人利益衡量中,我国立法优先保护承包人利益,这也契合农地承包权所包含的身份权能,但是这种身份权能优先保护的立法设计与《公司法》第三条规定的法人独立财产权难以协调。公司对其所有财产不享有自主处分权,就相当于变相否定了公司的独立法人人格[6]。如果允许家庭农场登记为公司,而家庭农场公司对租赁流入的土地没有独立处分权,在家庭农场公司破产时,出租人对租赁流入的土地还具有取回权,这不仅削弱了家庭农场公司的财产能力,将家庭农场公司置于不利地位,还将破坏家庭农场公司参与的交易秩序。另外,公司是典型的科层制企业组织,具有典型的资本属性,如果允许家庭农场采取公司模式,将使家庭农场异化为公司资本的附属品[7]。

再次,家庭农场不宜登记为个体工商户。从商主体的发展趋势来看,个体工商户作为一种自然人商人,相较于组织商人,其人格独立性更低,是一种特殊时期过渡的商主体形式[8]。随着经济社会的发展,个体工商户与现代性的个人独资企业、合伙企业、一人公司的界限已变得尤为模糊,应被个人独资企业、合伙企业、一人公司所取代[9]。统计数据显示,越来越多的人选择企业组织形式⑥。从经营范围来看,个体工商户也不适合家庭农场的组织形式,《促进个体工商户发展条例》第二条规定个体工商业的经营范围为工商业经营,而《农业部关于促进家庭农场发展的指导意见》(农经发〔2014〕1号)将家庭农场定位为专门从事农业,主要进行种养业专业化生产。作为一种专门从事农业、种养业专业化生产的新型经营主体,没必要选择落后的组织形式。

最后,家庭农场适合选择合伙企业的组织形式。从经营方式来看,家庭农场的规模较一般农户更大,家庭农场的土地流转成本、农业机械成本和农业保险投入等较高,同时市场化的经营也使得家庭农场面临更高的风险,家庭农场对资金需求更高,家庭共同出资更能保障家庭农场的财产信用。从缘协调性来看,不同于资本农场的“资合性”,家庭农场更强调“人合性”,这一属性与合伙企业的特点十分契合,家庭农场也满足《合伙企业法》中合伙企业的规定,应当将家庭农场认定为合伙企业。家庭农场的合伙企业定位还可以使得家庭农场通过以有限合伙企业的形式与工商资本结合,在家庭经营的前提不变的情况下进一步扩大生产经营的规模[10]。

3.2 完善家庭农场的准入和退出制度

在家庭农场的准入方面,家庭农场应当采取强制登记制。从政策文件来看,呈现出家庭农场由自愿登记向强制登记过渡的趋势。2019年农业农村部倡导家庭农场登记注册,2020年农业农村部强调应当完善家庭农场名录管理制度,建立家庭农场名录管理制度是实现政府有效管理和精准实施扶农政策的应有之义。从法律文义解释来看,持续营业的商自然人和商组织均须登记。未经登记的自然人基于交易合同也可从事交易,但不可持续营业。因此家庭农场的准入应当吸收现行的政策,以登记制为宜,具体按照《合伙企业法》规定的条件办理主体登记。在我国市场主体设立由核准制改革为登记后,登记设立家庭农场不需先经农业主管部门审批。

在家庭农场的退出制度方面,应当建立农地收储制度,防范和化解农地闲置或零散经营风险。在家庭农场退出时,土地规模化经营的衔接制度的缺失可能导致农地规模经营分崩离析[11]。家庭农场退出时,按照农场经营土地的类别有差别退出。家庭农场投资人作为出资的承包地,按照家庭农场登记的商主体组织债务清偿规则清偿债务。家庭农场租赁经营期限尚未届满并且租金已实际给付的土地,出租人不愿返还租金应视为自愿由基层政府统一收储,由收储机构扣减收储成本,按照不高于当期租金标准向出租人支付补偿费用,收储机构统一进行规模化流转。家庭农场租赁经营的土地租赁期限届满的,应将租赁土地返还出租农民。只有建立租期未满的收储制度,才能既实现农地的规模化经营,同时又满足家庭农场投资人的租金返还需求,兼顾农地规模流转利益与家庭农场投资人的实质公平。

3.3 优化家庭农场发展配套的土地流转制度

《民法典》第三百三十九条、《农村土地承包法》第三十六条仅规定了农地一次流转规则,再次流转则须经农地承包人同意。《农村土地承包法》第四十七条规定,通过流转取得农地经营权的受让人经农地承包人同意,可以受让的农地经营权设立担保物权,但因农地经营权的性质没有明确的法律规定,该条没有具体明确受让人设立的担保物权到底是质权还是抵押权。家庭农场投资人通过流转取得的农地经营权,因再次流转须经承包人同意并且农地经营权的法律性质不明确,导致家庭农场投资人再次流转农地面临着法律障碍和承包人的意志选择,不仅限制了家庭农场的融资规模,还制约了家庭农场有序退出。在国家对农地实行强制管理的背景下,不会增加出租农地的承包人面临因承包地再次流转而发生的标的土地价值贬损、土地取回及租金收取纠纷等风险,因而,农地再次流转制度上不需像其他标的物转租需经原出租人同意的类似规定。为了推动家庭农场经营农地的规模持续扩大,应当修订《民法典》第三百三十九条、《农村土地承包法》第三十六条,赋予出租土地的承包人以同等条件下的强制缔约义务,或者规定出租土地再次流转时推定出租人同意规则,即承包人出租土地后,推定承包人自愿同意承租人按照原租赁条件在租期内流转农地经营权。同时,还应具体规定通过流转取得的农地经营权的法律性质,破除家庭农场以流转取得的农地经营权设立担保的法律障碍。