新时代“枫桥经验”与“乡政村治”法治化

余钊飞，代冰洁

新时代“枫桥经验”具体落实到基层，就是一个不断推动基层法治建设、完善基层群众自治的动态治理过程，通过发挥基层群众积极性、主动性和创造性，从源头上预防、化解矛盾纠纷。新时代“枫桥经验”是在党的领导下，由枫桥等地人民创造和发展起来的化解矛盾、促进和谐、引领风尚、保障发展的一整套行之有效且具有典型意义和示范作用的基层社会治理方法。①中国法学会“枫桥经验”理论总结和经验提升课题组：《“枫桥经验”的理论构建》，法律出版社2018 年版，第96 页。新时代“枫桥经验”侧重于基层社会的矛盾化解和平安建设，着力推进自治、法治、德治相结合的城乡基层社会治理体系，构建共建共治共享的社会治理新格局。坚持自治、法治、德治相结合，既是新时代“枫桥经验”的精髓，也是基层社会治理现代化的发展方向，更是贯彻宪法第五条关于建设“法治国家”、第二十四条关于“社会主义核心价值观”、第一百一十一条关于“基层群众自治”的集中体现。自治、法治、德治相结合的治理体系的核心是处理好基层党委政府依法治理与基层群众自治这两者的关系，集中体现在乡镇政府管理和村民自治上。①余钊飞：《新时代“枫桥经验”与宪法的基层实施》，《人民法院报》2018 年12 月21 日。从1980 年代起，我国农村从人民公社体制分化出乡镇党委政府和村两委会，形成了典型的“乡政村治”体制，即乡镇一级作为最基层的国家机关按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》履行政权建设和政府管理职能，村一级按照《村民委员会组织法》履行基层群众自治职责，乡镇政府管理和村民群众自治构成了我国基层政治生活的核心内容。相对于党政管理科层制和“命令—服从”刚性执行体制而言，村民自治更多的是“协商—办理”柔性执行体制，党政管理的高效与群众自治的灵动共同构建了我国基层治理基本框架，国家发展战略正是通过这一神经末梢予以有效施展，从而实现国家法律政策与基层社会规范的有效落实。政府管理和村民自治的良性互动从其本质而言是国家权力与群众权力的科学配置，如何不断提高政府依法管理和群众依法自治水平，不仅关系到法治国家、法治政府、法治社会一体建设，也事关基层政权现代化建设。

近年来，通过建立政府、社会和公民共同参与的“乡政村治”模式，在治理方式上展现了从灵活多变的政策治理向稳定的规范治理、依法治理的转变趋势。②王勇：《复合型法治：破解乡村治理难题的一种制度性框架》，《法商研究》2022 年第3 期。改革开放以来“乡政村治”体制不断健全完善的过程，反映出党和国家通过依法治理实现治理体系和治理能力现代化的战略决心。从一定意义上讲，以“现代化治理”代替“传统治理”其实就是一个向法治化治理转型的过程。③周佑勇：《推进国家治理现代化的法治逻辑》，《社会科学文摘》2020 年第9 期。在乡镇政权依法治理层面，近年来基层在乡镇党委依法决策、政府依法管理、人大主席团依法运行方面不断完善，有力促进基层政权法治化建设水平；在村民自治层面，近年来基层在村级权力运行法治化、村务监督法治化、村民会议和村民代表会议法治化等方面取得长足发展，有力提升了群众自治法治化水平。

一、新时代“枫桥经验”与乡镇政权法治化

乡镇政权依法治理是我们党依法执政、建设社会主义政治文明的重要内容和必然要求，也是我国实行全面依法治国的重要组成部分。依法治理的本质是权力来源于人民，执行人民意志，切实保障公民权利。④应松年：《从依法行政到建设法治政府》，中国政法大学出版社2019 年版，第75 页。《宪法》规定，我国的一切权力属于人民，但权力要通过国家机关、国家政权来行使。全国人民代表大会集中人民意志制定法律。包括乡镇政权在内的国家政权组织权力由人民通过法律授予，用以执行集中人民意志的法律。依法治理，也就是依照人民意志行使国家治理、社会治理的权力。执行人民意志，保障公民权利，是依法治理的出发点和落脚点，这是由我们执政党的性质和国家的性质决定的。国家政权机关作为管理者，必须依法管理各项社会事务，规范公民行为，对违法者进行治理，这是国家政权机关必须履行的职责。同时，依法执政更强调对管理者的要求，而不是对被管理者的要求。只有乡镇等政权机关严格依法治理，使政府走上法治轨道，才有可能正确有效地行使治理权力，管理好各项社会事务。坚持自治、法治、德治“三治融合”丰富和发展了“枫桥经验”，是新时代“枫桥经验”中最具标志性原创性的金色名片，正是因为有“三治融合”等基层社会治理的创新经验，才有了新时代“枫桥经验”理论命题的实践依据和理论渊源。从这个意义上说，“三治融合”是新时代“枫桥经验”的内涵式创新发展，具有不可替代的构成性价值。①张文显、徐勇、邱泽奇等：《“三治融合”与重构基层社会》，《治理研究》2023 年第6 期。“三治融合”作为新时代“枫桥经验”的重要内容之一，贯彻于乡镇政权依法治理全过程之中。“乡政村治”体制，其主要内容便是基层党政管理与群众自治良性互动。在基层法治建设的进程中，一方面考验乡镇一级政权如何依法高效管理，另一方面也考验群众自治组织如何依法高效自治。从乡镇政权架构而言，乡镇党委依法决策、政府依法管理、人大主席团依法运行构成乡镇政权法治化建设的三大基石。

（一）乡镇党委依法决策

党的十八届四中全会提出“依法执政是依法治国的关键”，明确要求“完善党委依法决策机制”。②《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014 年10 月29 日。坚持和加强党的全面领导，不断完善党的自身建设，是巩固改革成果、全面提升党的建设质量、全面推进国家治理体系和治理能力现代化的根本保证。在基层治理法治化进程中，乡镇党委依法决策是基层法治建设的核心内容。首先，乡镇党委依法决策是乡村治理现代化的核心保障。在中国的政治架构中，决策体制是政治体制的核心，同时也是影响国家发展轨迹的关键要素。③周光辉：《当代中国决策体制的形成与变革》，《中国社会科学》2011 年第3 期。作为国家治理的前沿阵地，乡镇政权与群众有着天然的密切联系，因而在党和国家的工作全局中具有至关重要的地位。作为基层治理的核心主体，乡镇党委对乡镇稳定发展担负主体责任。乡镇党委的决策直接影响着乡村治理的发展方向，是实现乡村治理现代化的主导力量。因此，乡镇党委坚持依法决策是确保乡村治理现代化在法治轨道内运行的关键力量。随着党内法规体系的不断健全，乡镇党委决策权的行使必须通过党内法规进行约束和规范，确保决策权力在法治框架内进行，防止权力滥用和寻租行为。其次，乡镇党委依法决策与乡镇领导干部这一“关键少数”人群的综合法治素养密切相关。在乡镇层级，党委领导干部所拥有的决策权是最重要的权力之一，决策权的行使往往也最易伴随着腐败行为的发生，因此构建乡镇领导干部的依法决策机制是基础性工作机制。④安群：《全面依法治国要抓住“关键少数”》，《安徽日报》2018 年11 月13 日。乡镇党委依法决策能够给乡镇领导干部行使决策权划定明确的界限、设定规范的程序，强调决策权行使的有限性和规范性，并设定决策问责机制，有效地约束乡镇领导干部，保障决策的科学性和合理性，提高乡镇治理水平。再次，乡镇党委依法决策是一个科学决策、民主决策的过程，是基层实现高效治理的基础。在决策过程中，乡镇党委不仅需要确保决策目标反映“人民本位”，顺应群众的期待，也要确保决策结果能够满足群众实际需求。这就意味着乡镇党委必须始终坚持科学决策、民主决策和依法决策的原则；其中依法决策具有统领性地位，民主决策体现决策的价值导向，科学决策确保决策结果的有效性和合理性⑤蒋清华：《完善党委决策制度的法学思考》，《当代世界与社会主义》2017 年第1 期。。从历史上看，党建引领始终是“枫桥经验”的历史传统和鲜明特征。⑥刘珏：《中国政法体制下“枫桥经验”的演进历程与新时代发展》，《毛泽东邓小平理论研究》2022 年第8 期。实践中，乡镇党委依法决策主体、内容、程序逐渐规范完善。在基层乡镇，随着基层法治建设步伐加速，乡镇党委书记办公会议、乡镇党委会议、乡镇党政联席会议等决策机制不断依法完善。其一，规范乡镇党委书记决策权。如乡镇党委书记办公会议议事范围是需要提交乡镇党委会议审议的重要事项。上述事项可以先召开党委书记办公会议进行酝酿，书记办公会议一般由书记主持，副书记参加，乡镇人大主席、纪委书记和组织委员列席会议；其议题确定按照“谁分管、谁负责”的原则，先由分管领导在会前向会议主持人汇报，经审定后，向党政办提交书面议题表，党政办将议题汇总整理后，提交会议研究。其二，规范乡镇党委决策权。乡镇党委会议作为最核心的决策主体，其主要议事范围为集中于乡镇党的建设和政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态建设以及干部选拔任用、奖惩和重大项目、大额度资金使用等重大事项，主要围绕基层党建以及人财物等资源的配置问题。乡镇党委会议事决策以集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则进行，严格会议纪律，按照确定议题、会议通知、酝酿意见、会议讨论、民主表决等程序进行，同时要求形成会议纪要、通报会议情况。其三，规范乡镇党政联席会议决策权。乡镇党政联席会议议事范围集中于贯彻落实乡镇党委会议有关决定，研究执行各类工作计划，研究安排日常工作中的重要问题和需要统筹安排的事项，讨论重大财政支出、大额资金使用和重大项目，研究需要提交党委会议讨论决定的事项。总体而言，乡镇党委书记办公会侧重于重大事项酝酿、乡镇党委会议侧重于重大事项决策、乡镇党政联席会议侧重于重大事项执行，形成决策意图、决策过程、决策成效的工作闭环。近年来，随着社会稳定风险评估、重大行政决策合法性审查等制度的不断完善，乡镇党委依法决策水平不断提升，为基层治理法治化奠定基础。

（二）乡镇政府依法管理

乡镇政府作为国家行政机关应当做到依法管理，这是依法行政原则的内在要求。依法行政是依法治理的重要内容，但依法行政与依法治理又有区别。依法治理是人民当家作主，是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律治理国家。依法行政是要求行政机关及其工作人员要依照法律规定的权限和程序行使行政权力，其主体是乡镇政府等行政机关，核心是规范和约束行政权力。在当前的五级政府管理体系中，乡镇政府处于基础地位，肩负着将上级政府的政策决策转化为具体行动的重任。随着经济社会的不断发展，乡镇政府的管理职责范围也随之扩大，其工作的广度和深度呈现出更加多元化复杂化的新状况，乡镇政府面临着工作范围扩大、工作任务叠加等状况，包括多中心工作、多常规工作、多迎检工作、多材料工作、多创新工作等。这种格局不但增加了乡镇政府的工作量，也提升了治理的复杂性。①杨华：《多工作任务、机制创新与基层责任共同体构建——以江西省永新县“副职驻村”制度为例》，《江苏大学学报（社会科学版）》2022 年第5 期。作为上级政府和基层社会的联络纽带，乡镇政府在执行上级政府的任务时，也面临着大量基层社会治理任务。在国家治理的场域内，政府间权力关系的互动主要体现在事权和治权的配置上。所谓事权，是指不同级别政府负责的公共事务职责、权利和义务，即某级政府对特定事务的管理权限。②王浦劬：《中央与地方事权划分的国别经验及其启示——基于六个国家经验的分析》，《政治学研究》2016 年第5 期。此外，治权指的是特定层级地方政府在公共事务管理中的权力，包括资源分配、任务制定和执行检查的能力。③陈家建、赵阳：《低治理权”与基层购买公共服务困境研究》，《社会学研究》2019 年第1 期。不同层级政府间治权的分配是不均等的，乡镇政府可调配的资源较少，主要承担上级制定的治理任务和接受检查，由于自主空间不大，乡镇政府管理能力亦受到局限。

随着国家治理体系和治理能力现代化进程的加速，加强基层治理体系和治理能力现代化建设的重要性日益凸显，其典型标志便是2021 年4 月中共中央、国务院发布了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，文件对乡镇政府管理能力提升作出了明确部署。在现行的条块体系下，乡镇政府作为“块”如何与县一级各部门的“条”之间实现高效联动并构建“条块结合”的工作格局，成为基层政府管理现代化的重要方向。为不断应对基层社会纷繁复杂的现实情况以适应不断变化的治理环境，以浙江为代表的东部省份，开始按照“县乡一体、条抓块统”的改革思路，运用数字化改革红利重点建设乡镇政府管理的“四个平台”建设，从最初的综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个平台迭代升级为党建统领、经济生态、平安法治、公共服务等四个平台，为乡镇政府整合资源力量、提高管理能力、抓好改革发展稳定探索出新路径。究其本质而言，“四个平台”是乡镇政府依据法定职责，运用数字化手段，主动适应基层社会变革，推动基层政府依法管理。

值得注意的是，在基层法治政府建设过程中，浙江等地在全国率先将合法性审查拓展到乡镇乃至村居。2020 年浙江在全省部署开展了乡镇合法性审查全覆盖工作，2023 年初《浙江省行政合法性审查工作规定》出台，以规章形式将合法性审查职能拓展到乡镇，对合法性审查范围、标准、程序、机制、运行等问题作出明确规定，全面补强基层政府依法管理能力。如“枫桥经验”发源地诸暨市枫桥镇构建“党政办+司法所+基层站所+执法队法制审核人员+法律顾问”五位一体的合法性审查机制，组建合法性审查队伍，搭建线上合法性审查流转平台，对行政机关合同、行政规范性文件、行政执法决定等涉法事项开展合法性审查；同时出台《枫桥镇行政应诉工作规范化实施意见》，规范行政应诉工作，依法履行出庭应诉职责，明确行政应诉职责分工，理顺行政应诉工作流程，支持法院审理行政案件，促进政府依法行政，有力提升乡镇政府行政管理法治化水平。在“条线结合”治理框架的指引下，枫桥镇按照《浙江省综合行政执法条例》要求，深入推进“大综合一体化”行政执法改革，构建完善职责清晰、队伍精简、协同高效、机制健全、行为规范、监督有效的行政执法体制机制，部门授权乡镇实现“一支队伍管执法”，为基层高效能执法做出有力探索。

（三）乡镇人大主席团依法运行

人民代表大会制度是符合我国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家做主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度，是我们党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造，是在我国政治发展史乃至世界政治发展史上具有重大意义的全新政治制度。人民代表大会制度的思想基础是代议制理论。约翰·密尔曾旗帜鲜明地指出：“既然在面积和人口超过一个小城镇的社会里（除公共事务的某些极次要的部分外），所有的人亲自参与公共事务是不可能的，因而我们就可以得出结论：一个完美政府的理想类型一定是代议制政府。”①[英]约翰·穆勒：《代议制政府》，段小平译，中国社会科学出版社2007 年版，第105 页。2015 年，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》修改后，对于乡镇人大主席团的功能和定位有了一定程度的明确。从当前大部分关于人大主席团的地方立法上看，可以发现地方立法只是在其中的条文中涉及乡镇人大主席团的部分职能，并没有专门为乡镇人大主席团应发挥何种功能做出说明和规定。具体到浙江，2016 年7 月29 日第十二届浙江省人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《浙江省乡镇人民代表大会工作条例》，其中对乡镇人大主席团的选举方式、名额、在人民代表大会开会和闭会期间的职能等做出了具体的规定，如“主席团成员的名额为七人至十三人，经济比较发达或者人口较多的乡镇不超过十七人”等。从乡镇人大主席团相关法律规定梳理来看，虽然乡镇人大主席团的定位在法律上存在一些冲突和诸多空白，但这并未从法律上否定其联系群众、听取意见、反映民意的功能。

在基层人大制度建设层面，乡镇人大主席团在基层社会治理体系和治理能力建设中的地位日益重要，人民群众通过人大渠道表达诉求有助于缓解信访压力。浙江部分乡镇坚持以习近平法治思想“十一个坚持”为指导，在乡镇人大主席团联系群众方面开拓了一些良好做法，积极探索夯实乡镇人大基础，激发乡镇人大主席团活力的新路径，取得了一些成效。从法理上看，乡镇人大主席团具有发挥联系群众、听取和反映人民群众的建议和意见功能的潜力。近年来，浙江省永康市龙山镇全面推动治理主体由单一走向多元，由“多中心”向“一核多元”转变；激活乡镇人大主席制度，吸纳“两代表一委员”参与基层法治建设；其中乡镇人大代表联络站以司法监督、矛盾纠纷化解、当事人救助为主要内容，不断延伸法院司法职能、人大监督渠道、代表履职形式的基层治理平台，通过“代表说理、法官说法”，为化解矛盾纠纷、防范社会风险隐患提供了极大帮助。上述探索为充分发挥乡镇人大主席团联系群众服务群众打下坚实基础，但乡镇人大主席团制度效能依然未能充分发挥。实践中首先可以进一步明确代表联络站法律地位，建立健全联络机构体制机制。定期接待群众、密切联系群众是人大代表的职责。然而，在设立代表联络站之前，乡镇人大主席团更多地也是参与到党委政府日常工作中，人大代表的群众联系工作开展得并不充分。从上述人大代表联络站的矛盾纠纷化解实践来看，其中既有当事方之间纯粹利益冲突引发的纠纷，也有制度缺陷导致的社会矛盾。在乡镇人大主席团缺位的情况下，大量本应通过人大代表提交建议和意见来解决的群众诉求就会进入信访渠道，使得民意集成和问题反映混淆在一起，久而久之造成“信访不信法”的局面。乡镇人大主席团及人大代表在闭会期间应充分发挥制度优势，通过人大代表联络站等方式密切联系群众、收集群众诉求，再联络各职能部门共同化解社会矛盾纠纷，并开展代表建议意见办理工作，推动代表建议意见办理工作落地见效。

二、新时代“枫桥经验”与村民自治法治化

村民自治制度作为国家的一项基本法律制度，是中国共产党领导广大农民群众实现当家做主的基本形式之一。①余钊飞：《“枫桥经验”与乡村治理法治化》，《人民法治》2018 年第Z1 期。通过这种制度，广大农民群众能够在党的领导下，真正实现当家做主。一部“枫桥经验”发展史，从一定意义上讲就是典型的基层群众自治史。“枫桥经验”的产生、发展和以人为本、以德服人、以和为贵的村治文化传统密切相关，“从一定意义上讲，‘枫桥经验’的产生更多的是对传统文化的认可和传承，更多的是群众对自我规范的不断坚守”②余钊飞、罗爱军：《“枫桥经验”形成渊源考》，《浙江工业大学学报（社会科学版）》2023 年第2 期。。“枫桥经验”不断丰富村民自治之内涵，村民自治不断丰富“枫桥经验”之形式。“枫桥经验”对村民自治的发展和实践产生了深远影响，证明在适当的领导和指导下，村民自治能够有效地解决农村问题，增强农村凝聚力。新时代“枫桥经验”高度关注村民自治的制度创新和实践创新。村民自治作为基层群众自治制度在广大农村的具体实践，随着法治建设的不断深入，其法治化程度不断提高，不仅提高了自治的规范性和有效性，还有助于在基层预防化解矛盾纠纷、促进社会稳定发展。

（一）村级权力运行法治化

村级权力控制在法治轨道内，是保障乡村治理法治化的前提。在乡村治理中实现法治，需要依法赋予并保障村民自治权限，划定村民自治的政策法律边界。①余钊飞：《新时代“枫桥经验”：乡村治理中的“三治融合”》，《人民法治》2018 年第14 期。《村民委员会组织法》即将面临新的修订，由于我国50 多万个行政村地理资源禀赋、历史文化底蕴、生产生活等形态各异，决定了《村民委员会组织法》必须具备强大的因时制宜、因地制宜、因人制宜的机动灵活性。当前，新时代“枫桥经验”已成为中国特色社会主义社会治理的典范，且2018 年12 月28 日起施行的《中国共产党农村基层组织工作条例》第二十条规定：推广新时代“枫桥经验”，推进乡村法治建设，提升乡村德治水平，建设平安乡村。贯彻落实新时代“枫桥经验”已成为基层治理的重要内容。村民委员会维护村民权益、化解村民矛盾、维护村庄稳定、照护村内弱势群体的内容，与新时代“枫桥经验”的精神内涵高度一致。坚持和发展新时代“枫桥经验”，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，建设平安乡村也是乡村治理法治化的应有之义。制度实施有赖于制度创新，尽管我国现行《村民委员会组织法》第二十七条第一款规定“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”。但在实践中，简单的备案制度无法预防和阻止村民自治章程、村规民约中不合法、不合理的内容，事后责令改正的效果不佳。基于法治国家、法治政府、法治社会一体建设的时代要求，有必要全面明确乡、民族乡、镇的人民政府行使备案审查权，对村民自治章程、村规民约实质内容进行合法性审查。

2019 年中央农村工作领导小组办公室、农业农村部等11 个部门联合印发的《关于进一步推进移风易俗建设文明乡风的指导意见》提出，村规民约的内容一定要符合宪法和法律的精神，农村群众自治性组织制定和实施约束性措施，要符合村民自治程序和规范；有关部门要通过制定规范的村规民约范本，主动引导和规范，完善审查备案的程序。全国多省关注到村民自治章程、村规民约的备案审查问题，并予以制度创新，如2020 年湖南省司法厅、湖南省民政厅联合印发《关于开展村规民约和居民公约法制审核的指导意见》，对在制定或者修订村规民约和居民公约过程中，组织开展法制审核工作进行具体细化和规范。由此可见，村民自治章程、村规民约备案审查建设在法治乡村建设过程中愈发重要。

实践中，浙江义乌等地充分利用农村法律顾问网络有效全覆盖优势，依托“村务清廉钉办”平台，在2021 年开始探索开展村级重大事项合法性审查工作：第一，对审查范围“目录化”，明晰了哪些事项属于村级重大事项；第二，对审查主体“责任化”，确定了谁有权利对村级重大事项进行审查；第三，对审查方式及程序“标准化”，罗列了如何对村级重大事项进行合法性审查。此项改革立足基层重大事项把关难、农村集体资产管理难、维护村级合法权益难等农村基层治理难点堵点，把所有类型的合同都纳入审查范围，实现“应审尽审”，有力提升了村级依法治理水平。

（二）村务监督法治化

村务监督机构与村委会的关系，是村民自治中的重要关系之一。从“枫桥经验”历史形成中同样可以观察到村务监督制度是基层社会协同治理机制中的一项重要内容。②余钊飞、代冰洁：《迈向基层社会协同治理：“枫桥经验”的历史形成与启示》，《行政管理改革》2023 年第9 期。村务监督制度同样是村民自治制度的重要组成部分。《村民委员会组织法》第十条规定村民委员会“接受村民监督”，第三十条规定“村民委员会实行村务公开制度”。这是关于村民自治的监督方面的基本制度。这一制度要落到实处，就涉及村民监督具体如何进行、村务公开具体如何操作，必须有健全的体制和程序。现行《村民委员会组织法》第三十二条规定：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实。……村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议。”按照这一法律规定，村务监督委员会扮演着相当于党内的纪检部门和国家的监察机关的角色。根据1998 年《村民委员会组织法》的有关规定，浙江省人大常委会1999 年10 月颁行《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》，该办法就村务监督机制作了专门的规定，起初设立“村务公开监督小组”作为监督机构。2012 年该办法修订后，取消了“村务公开监督小组”的规定，改为与中央立法一致的“村务监督委员会”。浙江省的相关规定，将中央立法的原则性规定变成具体细致的可操作规范。具体而言有四个方面：第一，进一步规定了村务监督委员会的成员人数，规定为三至五人；第二，进一步规定了村委会成员近亲属回避的范围，具体列举了近亲属是哪些；第三，进一步规定了具体操办村务特别是财务的村文书和报账员不得兼任监督委员，按“不得自己监督自己”的原则补充了一种回避；第四，进一步规定了监督委员会成员的选任条件和任期，规定与村委会委员条件任期一致。2019年，为推动全面从严治党向基层延伸，完善村党组织领导的充满活力的村民自治机制，规范村务监督委员会高效履职，加强村级民主管理和监督，提升乡村治理水平，浙江在总结、提炼武义县村务监督“后陈经验”的基础上，制定了浙江省地方标准《村务监督工作规范》，对村务监督全过程各环节进行全过程规范，逐项细化村务决策、村务公开、村级集体资金资产资源管理、村工程建设等7 大方面41 个监督事项，有力推进村务监督规范化法治化水平。

此外，为有效加强基层公权力监督，营造公开透明的办事环境，进一步加强“源头治理”，推进基层社会治理法治化、社会化、专业化，2021 年以来，永康市人民检察院立足办案积极参与基层社会治理，结合农村基层组织需求创立村务合规制度，利用法律专业人员的法治思维为村务决策提供意见，促进村务合法合规，预防和减少社会矛盾纠纷，取得了较好实效。检察机关从企业合规的思路出发开始探索村务合规工作，永康市人民检察院与龙山镇党委于2022 年联合出台《关于共同推进村务合规机制试点工作的意见》《村务合规制度运行办法（试行）》，双方共同推进村务合规工作。其主要内容包括在村级组织中建立合规体系，对村内政策、重大事项进行事前合规性审查，评估引发社会矛盾纠纷风险，提出合规意见和优化建议，促进村务行为合法合规，预防和减少社会矛盾纠纷，实现社会矛盾纠纷“源头治理”。即通过一系列的制度与程序保障，规范村级组织的村务行为，对存在不合法不合规问题或存在可能导致矛盾纠纷风险点的村务决策提出合规意见，帮助规避风险，从源头上减少社会矛盾纠纷的产生。其村务合规审查主体是村务合规小组，村务合规小组组长由第一书记或联村干部担任，村务合规小组成员由组长提名，经村务联席会议通过产生，村务合规小组成员一般为5—6 名，从村党支部委员会、村民委员会、村民代表中分别选出1—2 名成员组成，村两委负责人、监委会主任不得兼任村务合规小组成员。村务合规员由镇党委聘任具有一定基层工作经验的1 至2 名律师或法律工作者担任，负责向村党支部委员会、村民委员会提出合规意见；检察机关则指派专人担任村务合规指导员，对合规体系的建立和合规审查的开展进行指导和监督。村务合规员根据村内政策、重大事项（包括村集体财产的处理、集体经济所得收益的分配和使用；本村公益事业的建设、承包方案；土地承包经营、调整、流转方案；农村集体经济项目的立项、承包方案及各类经济合同签订；农村宅基地的审批方案；重点项目建设征地使用、地面附着物清理补偿资金使用；储备地项目征地以及征地补偿费的使用、分配；农房改造方案、土地及房屋确权登记工作、拆迁补偿协议方案、过渡期补贴及村民回迁安置工作中的一些重大事项；以租赁、借贷或者其他方案处理分配村集体财产等）所进行的审查和评估结果，明确指出存在的违反法律法规情形，对容易引发社会矛盾纠纷的事项，阐明风险点，并提出改进思路；对涉及村情部分，村务合规员可以召开村务合规小组会议，听取小组成员意见，做到情理法有机统一，最终形成村务合规意见。相关村务合规意见应报送给村务合规指导员备案，村务合规指导员有权就相关问题提出意见建议。除非合规意见违反法律法规、国家政策以及明显不符合村情的，村两委负责人应当采纳合规意见。如果村务合规意见未被采纳，当该事项可能影响村民、村集体重大利益或有可能引发重大社会矛盾纠纷时，村务合规员可向乡镇管理机构反映，由乡镇管理机构进行评估，直至作出处理，同时向村务合规指导员报告。检察人员作为村务合规指导员，指导村级组织建立村务合规组织，协助乡镇建立管理体系；根据检察业务履职和专项调研分析的社会治理现状，对村务合规审查进行宏观指导；对村务合规组织依法依规开展合规审查和腐败问题开展法律监督。此项改革反映出人民检察在基层治理中推进法律监督与群众自治权良性互动的朴素动机，展示出检察机关通过法律风险、社会风险双重评估运用建议性法治服务来推进村级监督法治化的实践探索。

（三）村民会议与村民代表会议法治化

在村民自治中，村委会与村民大会（村民代表会议）的关系，是一个重要的法治问题。按照《村民委员会组织法》中有关“村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作”的规定，则村民会议或村民代表会议相当于代表机构，村委会相当于执行机构。村民会议与村委会共同构成一个自治机构整体。基于这样一种理解，在村民自治体中，村民大会是最高权力机关，村民代表会议相当于最高权力机关的常设机关；关于村民自治的一些重要制度，应该由村民会议制定。在各地村民自治的实践中，这一关系并不像法律规定的那么明确和简单。相关法律规定，村民会议是村级最高权力机构和决策组织，法定权限较大，是村民意志得以表达的最为重要的形式。村民会议是村民实现直接民主的基本形式。村民会议的主要职权包括制定规章权、人事任免权、议事决策权、民主监督权。村民委员会所为事宜，原则上都需经过村民大会或村民代表会议决定。村民委员会必须提交村民会议讨论决定的法定事项为：乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；本村享受误工补贴的人数及补贴标准；从村集体经济所得收益的使用；村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；村民的承包经营方案；宅基地的使用方案；村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民直接参与重大村级事务决策的形式主要就是村民会议与村民代表会议。根据相关法律规定，村民会议是由本村全体18 周岁以上村民组成的自治性权力机构，拥有对本村重大事务的最高决策权。村民代表会议则是村民会议的一种简化或补充形式。村民代表会议作为决策机构，其功能主要有两个方面：第一，民主议事，即由村民代表对村级重大事务代表其所在小组的部分村民参与讨论商议，向所属小组村民征求意见。第二，共同决定，即在征求村民意见的基础上，由村民代表会议对村级重大事务作出决定。村民代表会议是保障村民参政议政的重要组织形式。在具体制度运行过程中存在一些缺陷和不足：第一，村民大会和村民代表会议由村民委员会召集，不召集就难以开展活动和起作用，这不利于村民和村民代表对村民委员会工作进行监督。第二，虽然规定了村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项，但没有明确规定村民代表会议对村民会议负责并报告，没有村民大会对村民代表会议决定的审查追认机制设计，这使得村民会议可能被虚化，使少数人构成的村民代表会议实际上完全取代村民会议。第三，村民会议与村民小组会议的关系不确定，村民小组会议的决定与村民会议的决定如果发生矛盾应如何解决，法律没有规定。第四，村民小组长与村民委员会的关系不确定。这就意味着，在村民自治的过程中，村民会议、村民代表会议、村民小组长会议之间存在着关系模糊、职能不清晰的状况。此外，由于地域广阔、居民分散、人口流动和村民对公益事业的漠然，召集村民会议极为艰难。在经济落后劳动力输出型农村，青壮男女几乎都外出打工，常年不回乡；剩下的几乎都是老弱残病婴幼，人数只占村民人口的极少数，且缺乏对公益事业的认知和参与能力。在经济发达劳动力输入型农村，占实际居住人口相当比例甚至超过本地人口的外来人口，因不是“本村村民”，实际上无权参与当地的村民自治。这样一来，前者的村民自治，除了上级政府通过党支部督办一些事务之外，实际上变成无人问津之事，开村民大会甚至村民代表会议的法定人数都凑不齐。后者的村民自治，变成了少数本地人的自治，长期参与本村经济和社会发展的大多数外来人口被拒之门外。因此，进一步依法完善村民会议、村民代表会议、村民小组长会议三者之间的工作关系和法律关系是村民自治法治化的重要方向之一。

三、新时代“枫桥经验”与“乡政村治”法治化的策略选择

“乡政村治”法治化问题本质上也是新时代“枫桥经验”法治化。新时代“枫桥经验”的法治内涵包括以制度化、法治化为根本保障，以人民的满意度为有效性标准，对中华传统法律文化的承继。新时代“枫桥经验”应以习近平法治思想为指导，依托现代信息数字化技术，形成良法善治之基的基层治理新规范、构建数字赋能的共建共治共享基层治理新格局、塑造基层党组织领导下的基层治理新角色①胡铭、仇塍迪：《新时代“枫桥经验”的法治基因与治理创新》，《学习论坛》2022 年第6 期。，同时确保创新和发展新时代“枫桥经验”的法治人才保障，以实现基层社会共同富裕，形成基层党组织和基层国家机关依宪治理、依法治理的基层治理样态。从治理实践看，无论是系统治理、源头治理，还是依法治理、综合治理，都需要充分发挥党的领导作用，把党的领导贯穿基层治理全过程。加强党对基层治理的领导，将基层党组织的政治优势、组织优势转化为基层治理效能，是党不断提高执政能力和领导水平、实现治理能力和治理水平现代化的必然要求。

2021 年发布的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》第五条要求“增强乡镇（街道）平安建设能力。坚持和发展新时代‘枫桥经验’，加强乡镇（街道）综治中心规范化建设，发挥其整合社会治理资源、创新社会治理方式的平台作用。完善基层社会治安防控体系，健全防范涉黑涉恶长效机制。健全乡镇（街道）矛盾纠纷一站式、多元化解决机制和心理疏导服务机制”。进入新时代，我国的内外部环境、人民的需求、社会矛盾都发生了根本变化，构建“乡政村治”法治化体系，有助于最大限度把各类风险防范在源头、化解在基层、消灭在萌芽状态。

（一）构建党政管理与基层治理协同共治体系

“乡政村治”法治化其实质问题是党政机关依法管理与群众自治组织依法自治。乡村治理视野中的村民自治，是中国特色社会主义民主政治在乡村治理领域的实现形式，是健全乡村治理体系的核心内容。①余钊飞：《创新发展新时代“枫桥经验”》，《解放日报》2018 年第10 期。乡村治理中的村民自治，是法治轨道上运行的群众自治。我国《宪法》《村民委员会组织法》等法律依法赋予并保障村民自治权限，划定村民自治政策法律边界；与此同时，逐步营造自觉守法、办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治氛围，引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷，是新时代“枫桥经验”重要的发展内容。以村民自治为重要内容的基层群众自治是中国特色社会主义的基本政治制度之一，其特点有三：一是基层性，即处于与民众日常生活最接近的地方；二是群众性，即与群众利益密切相关，并由群众参与治理；三是直接性，即群众能够直接参与，作出决定，并自我执行。②徐勇：《城乡一体化进程中的乡村治理创新》，《中国农村经济》2016 年第10 期。法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要依托，是社会治理的基础性保障。近年来，枫桥等地以制度建设为保障，全面增强村民自治章程、村规民约的合法性建设。如枫桥的干部群众极为重视人民调解这项群众自治性法律，认真贯彻实施《人民调解法》，坚持调解优先，把调处化解矛盾作为维护社会稳定的重要基础性、前瞻性、源头性工作，作为整个社会治理创新工作的着力点和突破点，基本形成多层次、社会化、全覆盖的社会矛盾纠纷调解体系。2015 年4 月，枫桥镇所在的诸暨市制定了《关于在全市实行村（社区）事务准入制的实施意见》，该意见根据《村民委员会组织法》《城市居民委员会组织法》和有关政策规定，明确提出了《诸暨市基层群众自治组织依法履行职责事项》和《诸暨市基层群众自治组织协助政府工作事项》，要求未列入公布的事项和未经审批许可的事项，原则上不得以行政命令方式要求基层群众自治组织予以协助。对不属于村（社区）职责范围、委托村（社区）办理的事务，可通过向社会购买服务等方式解决。这一改革举措清晰划分了政府管理与群众自治的边界。

此外，近年来枫桥镇以“浙里兴村治社”应用平台为载体，全面梳理涉镇、涉村事项准入清单，建立“下乡进村”事项过筛机制，实现“清单之外无事项”，将基层政府和村级行政职权办理事项有效限制在法律法规规定的范围之内，并以数字化的形式实现镇村两级事项规范化办理。上述改革创新措施，为构建基层党政管理与基层治理协同共治体系作出了重要实践探索，进一步丰富了新时代“枫桥经验”的内涵。

（二）构建多层次多领域依法治理体系

纵观当前基层治理格局，可以发现自上而下的政府管理行为越来越精细化和具体化。由于政府本身的科层制特征，“命令——服从”型管理方式层层传导到自治组织，由此导致自治组织行政化倾向越来越严重。与此相对应的是，基层自治组织自身的能动性和群众的主体性反而降低，自治权限萎缩和自治能力降低的情况越来越严重。③余钊飞、罗雪贵：《“枫桥经验”视野下的乡镇政府管理与村民自治良性互动研究》，《山东科技大学学报（社会科学版）》2017 年第6 期。正确处理政府与社会之间的关系，形成两者之间的良性互动，是社会治理的核心。④周望：《社会治理创新的地方经验研究》，中国法制出版社2014 年版，第10 页。对于个体而言，政治生活是提升人的精神境界、道德境界和责任意识的一个非常重要的生活内容。对于整体而言，则能提升一个地区的精神状态和人文素养。人民群众参与社会管理的过程也是深度参与地方政治生活的重要方式。①余钊飞、赵忠虎：《基于党群关系视角下的社会管理创新——浙江省诸暨市加强和创新社会管理的探索与实践》，《中国浦东干部学院学报》2011 年第6 期。欲实现政府管理与基层自治良性互动，需要构建政府管理与基层自治合作治理新模式。②余钊飞：《新时代“枫桥经验”与宪法的基层实施》，《人民法院报》2018 年12 月21 日。“枫桥经验”是中国基层社会治理的成功经验，其核心是矛盾不上交。在处理基层社会矛盾的过程中，规范并提升政府管理与村民自治的方式和水平，是新时代“枫桥经验”的重要发展方向。当前，乡镇政府作为我国最基层的一级政府，在指导村民自治的过程中“越位”和“缺位”并存。村民委员会等基层组织，其自身的自治权也面临着权责不清的困境和“行政化”趋向。因此，强化乡镇党委、政府对于村民自治的指导能力，规范乡镇政府行政权、村委会自治权，是丰富和发展“枫桥经验”的必要之举。③余钊飞：《“枫桥经验”与乡村治理法治化》，《人民法治》2018 年第Z1 期。

就社会矛盾预防化解的角度而言，当前社会矛盾纠纷类型化明显：一是社会成员之间的人际矛盾纠纷或社会成员与某个具体组织之间的矛盾纠纷，如婚姻家庭纠纷、物业纠纷、邻里纠纷、交通纠纷、消费纠纷等，此类矛盾纠纷量大面广；二是群体与群体纠纷，如征地拆迁纠纷、劳动用工纠纷、环境污染纠纷、城市管理纠纷、医患纠纷等。在日常社会生活中，实际社会矛盾纠纷形式更加繁杂，调处化解的难易也呈现出不同的特点。社会矛盾纠纷的具体表现形式复杂多样，以具体利益争议为核心的矛盾纠纷主要是围绕公民的“人身权、人格权、财产权”和法人的财产权展开的，此类矛盾纠纷主要调整依据是相关的法律法规，还有一部分纠纷是公民、法人与行政机关围绕行政争议展开。随着乡镇社会治理中心职能的不断优化，在处理上述矛盾纠纷的过程中，乡镇调处化解信访和矛盾纠纷、处置社会治理事件、研判社会风险的能力不断增强，党政机关依法治理水平不断提高。此外，根据马克思主义民主自治理论，自治从来都是相对的，任何形式的自治都离不开一定的社会制度和政治条件。正如恩格斯所说：“权威与自治是相对的东西，它们的应用范围是随着社会发展阶段的不同而改变的。”④徐勇：《中国农村村民自治》，生活·读书·新知三联书店2018 年版，第42 页。在现阶段的中国，村民自治起步历史不久，特别需要中国共产党这一强大政治组织力量的引导和推进，以将村民自治由自发状态导入制度化轨道，即构建自治、法治、德治的城乡基层治理体系离不开村民自治的法治化发展。⑤徐勇：《中国农村村民自治》，生活·读书·新知三联书店2018 年版，第41-42 页。