长三角生态环境协同立法的现状、挑战与对策

陈 倩

近年来，长三角地区的国家战略地位愈发凸显，国家对长三角一体化发展和区域协同发展作出了一系列重要部署。随着生态文明和美丽中国建设的不断推进，长三角生态一体化成为长三角区域一体化发展的重要组成部分。沪苏浙皖三省一市积极回应国家政策要求，推动长三角区域生态环境治理联动发展格局的形成，取得丰硕的实践创新成果，长三角区域合作生态环境一体化保护体制机制的基本轮廓已经形成，成为探索区域生态一体化的典范。

长三角生态环境共保联治工作正在如火如荼开展，然而作为全国生态优先绿色发展的主战场，长三角生态环境保护仍然任重道远。一方面，长三角生态环境保护结构性差异尚未调和，根源性问题依然突出，趋势性压力难以缓解，生态环境补偿机制、区域生态共保机制、污染联防联治机制还不完善，碳达峰与碳中和任务艰巨；另一方面，产能过剩、高排耗等问题层出，导致区域环境风险治理和协调监管窒碍难行。《国务院关于区域协调发展情况的报告》指出，长三角区域仍需持续推动更高水平的协同开放，打造全国发展强劲活跃增长极。作为我国综合实力最强的区域，长三角地区应当发挥重要的支撑和带动作用，在制度创新、联动模式创新等各个方面走在全国前列，但当前长三角地区在构筑生态环境新支撑方面深受桎梏，区域合作文件经常绕开规范障碍，规定一些缺乏实质性权利义务的内容，回避主要问题①俞祺：《从区域协作到区域性规范——兼论区域合作文件的性质与效力》，《中国行政管理》2021 年第9 期。，复合动力不足、协作深度不够，联动机制难以取得实质性进展。

2007 年苏浙沪省人大常委会法制部门联合发布的《苏浙沪法治协作座谈会会议纪要》，标志着长三角地区开始出现协同立法萌芽，然而长期以来的法律缺位，导致区域协同立法的规范逻辑要素式微，立法主体事权与规范内容错位。因此，长三角地区在生态环境保护方面的区域协同立法工作机制多以共识性框架协议为主要推动，尚未走上法治化轨道。长三角生态环境协同共治的规范意涵包含主体多元共治、客体要素整合、过程效力变革内容①王灿发、张祖增：《长江流域生态环境协同共治：理论溯源、核心要义与体制保障》，《南通大学学报（社会科学版）》2023年第3 期。，《立法法》《地方政府组织法》的修订为打破瓶颈带来重大转机，长三角地区需要以此为契机充分发挥创新潜力，以先行姿态推动区域协同立法的纵深发展，着力提升地方立法水平和立法能力，进一步完善立法体制机制，在我国单一制的国家结构中探索区域协同立法的法治化路径，为区域生态环境协同治理提供坚实法治保障，描绘新的生态环境治理图景。

虽然《立法法》《地方政府组织法》及其他相关法律规定，狭义的区域协同立法仅指有立法权的主体制定的地方性法规，但《长江保护法》第六条、《黄河保护法》第六条均规定，除地方性法规外，流域相关地方也可以根据需要在政府规章层面开展协作。实践中区域协同立法的表现形式十分灵活，地方政府规章、行政规范性文件和其他规范性文件均可被纳入广义的区域协同立法范畴。因此，本文将生态环境领域的政府合作协议统称为“府际环境协议”，除特别强调地方性法规外，“区域协同立法”均作广义理解，将地方性法规和府际环境协议整体视为“区域协同立法机制”的不同构成单元。其中，府际环境协议是在缺乏跨区域协调机构的前提下，以私法上的合意契约遁入高权行政来缓和科层制弊端，促进区域环境保护一体化的补充性治理创新，伴随着我国环境治理任务的现代转变，府际环境协议在事实上为国家所鼓励并认可，成为一种新的公法治理规范。厘清长三角生态环境协同立法工作机制中不同规范的地位性质、功能作用及其主体事权范围、规范内容边界等问题，对于长三角高质量发展和生态一体化有重大理论和实践意义。

一、长三角生态环境协同立法的实践类型与驱动因素

（一）长三角生态环境协同立法的主要表现形式

鉴于长三角区域协调发展的需要，沪苏浙皖于2018 年共同签署《关于深化长三角地区人大工作协作机制的协议》《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》，打通了长三角生态环境协同立法工作的渠道。而从区域协同立法工作机制整体看，除了法定的地方立法权行使主体外，流域管理委员会、示范区执委会以及区域内各级地方政府及其职能部门等主体也以多种形式积极开展合作，共同保障着区域协同立法的有序推进。地方政府规章、行政规范性文件和其他规范性文件作为配套制度措施，都在区域协同立法规范格局中发挥着重要作用，成为区域协同立法机制的有机组成部分。实践中长三角生态环境协同立法机制按协同立法内容，主要可以分为三种类型：

1.完全一致型

完全一致型的区域协同立法在文本内容上具有高度重合性，一般由享有地方立法权的主体联合制定。实践中区域内各地省级人大常委会作为联合主体时，在立法程序上，由各地省级人大常委会共同决定，但分别审议、分别公布，如沪苏浙省级人大常委会于2020 年分别表决通过的《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》。除地方性法规外，完全一致型的区域协同立法还常常以府际环境协议的形式出现，由多个主体共同签署一份合作协议，或联合出台一个工作方案，共享立法成果。联合主体既有省内同级政府、跨省的同级政府及其职能部门①常见的府际环境协议类型：第一，省内同级政府为主体的联合立法，如南京、镇江、扬州、泰州、常州、无锡、苏州、南通八市环保部门联合签订的《长江流域江苏段沿江八城市长江饮用水源地环境安全联动合作协议》。第二，跨省的省政府联合，如沪苏浙省人民政府联合出台的《关于支持长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展的若干政策措施》、共同签署的《长三角区域环境保护标准协调统一工作备忘录》《加强长三角临界地区省级以下生态环境协作机制建设工作备忘录》。第三，跨省的省政府部门联合，如沪苏浙省环保部门联合发布的《长江三角洲地区环境保护工作合作协议》，沪苏浙皖省生态环境、水利部门联合制定的《长三角跨省突发水污染事件联防联控合作协议》，沪苏浙皖省环保部门联合出台的《长三角地区跨界环境污染纠纷处置和应急联动工作方案》《长三角跨省突发水污染事件联防联控合作协议》等。第四，跨省的市政府联合，如嘉兴市与苏州市人民政府发布的《江苏盛泽和浙江王江泾边界水域水污染联合防治方案》《嘉兴市人民政府、苏州市人民政府边境水污染防治联席会议纪要》，南京、常州、镇江、扬州、淮安、泰州、滁州、马鞍山市人民政府联合发布的《“绿色青奥”区域大气环境保障合作协议》等。第五，跨省的市政府部门联合，如嘉兴市，湖州市，上海市嘉定区、金山区、青浦区，苏州市环保部门共同制定的《沪苏浙边界区域市级环境污染纠纷处置和应急联动工作方案》；沪苏浙皖信用办及环保部门联合签订的《长三角地区环境保护领域实施信用联合奖惩合作备忘录》；上海市嘉定区、安徽省安庆市生态环境部门制定的《生态环境保护战略合作框架协议》；马鞍山市林业局、南京市绿化园林局制定的《石臼湖联管联建合作框架协议》等。第六，跨省的区县政府联合，如《关于建立秀洲区、吴江市省级边界环境联合执法工作机制的意见》，南京市溧水区、高淳区和马鞍山市博望区、当涂县联合出台的《石臼湖生态环境保护合作框架协议》《石臼湖共治联管水质改善工作机制》《石臼湖水环境联合监测方案》等，又如长三角生态绿色一体化发展示范区三地政府联合制定的《太浦河流域跨界断面水质指标异常情况联合应对工作方案》《太浦河锑特征污染因子管控方案》《关于一体化生态环境综合治理工作合作框架协议》等。，还有特别常设机构，如太湖流域管理局、长三角生态绿色一体化发展示范区执委会等②特别常设机构作为协同主体的立法：第一，流域管理局参与联合立法，如水利部太湖流域管理局与沪苏浙等省市县水利、环保部门发布的《太浦河水资源保护省际协作机制——水质预警联动方案》，太湖流域管理局与沪苏浙水利（水务）、生态环境部门联合签署的《太湖流域水生态环境综合治理信息共享备忘录》。第二，长三角生态绿色一体化发展示范区执委会参与联合立法，如示范区执委会、沪苏浙省环保部门联合制定的《长三角生态绿色一体化发展示范区生态环境管理“三统一”制度建设行动方案》；示范区执委会、沪苏浙省市场监管、生态环境部门联合制定的《长三角生态绿色一体化发展示范区挥发性有机物走航监测技术规范》《长三角生态绿色一体化发展示范区固定污染源废气现场监测技术规范》《长三角生态绿色一体化发展示范区环境空气质量预报技术规范》等。第三，流域管理局和执委会共同参与联合立法，如生态环境部太湖流域东海海域生态环境监督管理局、水利部太湖流域管理局、长三角生态绿色一体化发展示范区执委会与沪苏浙皖省生态环境、水利部门等9 个部门联合发布的《长三角绿色发展一体化示范区重点跨界水体联保专项方案》等。，有时还包括国务院部门与地方政府及其职能部门的联合③国务院部门参与的联合立法，如科技部与沪苏浙皖省人民政府公共制定的《长三角科技创新共同体联合攻关合作机制》；交通运输部办公厅与上海市、江苏省人民政府办公厅共同出台的《关于协同推进长三角港航一体化发展六大行动方案》等。。虽然府际环境协议并非严格的“立法”，但在实践中数量占比最多、应用最广，应予一并考察。

2.基本相同型

区域协同立法的规范内容基本相同，并不一定表现为各立法主体之间的合意。为实施长三角一体化国家战略，区域内各地往往会各自独立出台相关规定，以落实区域发展的总体部署，虽然立法内容上能够体现协同联动的要求，但各地还需要根据相关法律并结合具体实际，对本地协同事项作出总体的策略安排，具有一定区域特性。这种类型的协同立法与完全一致型的最大区别在于其政策推行指向，在决策贯彻上具有区域统一性，但又不细化到具体执行层面，如沪苏浙的省人大常委会为落实《关于切实做好长江流域禁捕有关工作的通知》《长江保护法》《渔业法》分别审议通过的《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》、沪苏浙皖的省人大常委会分别审议通过的《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》等。

3.核心协同型

核心协同型的区域协同立法，即核心内容一致、关键部分相同的规范形式。各地在长三角区域一体化的基础上，就某一具体事项分别立法，立足地方需要个性化设置联动条款，或以专章形式规定协同内容，如沪苏浙皖的省人大常委会分别出台的《大气污染防治条例》均设有区域大气污染联合防治专章；宿迁市、徐州市人大常委会同时发布的《骆马湖水环境保护条例》均设置了区域协同专章。该类型立法是对同一政策或上位法的细化和执行，具有可操作性，且协同重点突出、地区特色鲜明。此外，在地方政府层面，沪苏浙皖的省人民政府和生态环境部门均为落实基准一体化，颁布了地方政府规章和地方规范性文件，如《制药工业大气污染物排放标准》《生态环境行政处罚裁量基准规定》等。

（二）长三角生态环境协同立法的核心驱动因素

长三角生态环境协同立法的三种表现形式孕育于环境治理实践，早在《地方政府组织法》《立法法》正式确立区域协同立法的法律地位前，相关探索就在实践中蓬勃兴起。长三角区域合作最早发端于经济发展领域，并逐渐向其他领域扩展，“自1992 年长三角15 个城市协作办主任联席会议起，长三角便正式启动了区域间协作发展的模式”①杨解君、黎浩田：《长三角一体化发展视域下的碳中和立法协同研究》，《南大法学》2023 年第3 期。。《长江保护法》首次以法律的形式确立了长江流域协调机制，对生态环境协同治理提出了明确要求。尽管府际环境协议的合宪性和合法性饱受诟病，但作为区域环境协作的主要推动力，它在实践中发挥的作用毋庸置疑。我国各个区域的协同立法发展具有共性特征的同时各具特性，长三角区域在生态环境方面的协同立法以诸多因素为内在驱动，也蕴含着独特的发展规律与演进逻辑。

1.跨界环境问题驱动

跨界环境问题是长三角生态环境协同立法的直接驱动因素。长三角地区各省市土地相接、跨界水域众多，生态毗邻的地缘关系使长三角自然资源依存关系紧密，大气和水体的污染波及程度高，固废、危废跨界转移具有空间上的便利性，跨界环境问题无法通过某一地区的环境治理措施单独实现，各地政策法规的不一致、程序衔接不畅加大了区域环境治理难度。“协调”意义上的长三角生态环境协同立法应运而生，具有同一生态基础的地区开始在立法上寻求协同，建立执法和司法联动机制，而府际环境协议能够以较少的立法成本获得较高的环境协同治理收益，具有操作上的便捷性，问题针对性强，短期见效快。再加上长三角地区地方法治化水平较高，公民法律意识强，环境治理联动基础坚实，行政机关和司法机关跨界配合的制度依据和体制机制不断完善，区域协同立法以府际环境协议的形式确保工作衔接顺畅即可顺利落实。2002 年嘉兴市与苏州市人民政府就跨界水域污染治理问题共同制定的《江苏盛泽和浙江王江泾边界水域水污染联合防治方案》，是长三角生态环境协同立法在污染联合共治上迈出先试先行的重要一步。随后，具有自发性、创新性的立法模式越来越多，协同主体随之增加，区域协同立法的事项范围扩大，逐渐涵盖整个生态空间。

2.区域共同发展利益驱动

长三角地区共通、共享、共进、共荣的利益发展格局是区域协同立法的内在驱动因素。得益于共同的资源利用习惯、相融的社会发展基础和紧密的经贸往来关系，长三角地区早已结成利益共同体，整体利益趋于一致。具体来看，在相似环境禀赋下形成的生态单元加深了长三角区域的空间关联，形成了区域生态利益相通的生态共同体；为提升区域互济互保能力，长三角地区在各个方面开展深度融合，结合成为社会共同体，建立了成熟的利益互享机制；随着区域要素流动，长三角集群效应突出表现在经济领域，形成经济共同体，共同培育经济发展新动能，推动区域经济利益协同并进。由科技创新带动的经济共同体又在区域发展中成为新的经济增长极，进一步形塑着空间联系模式，对生态环境的共存共荣提出更高要求，以支撑社会共同体的整体利益实现。“发展”意义上的长三角生态环境协同立法形成，此种“协同”绝非仅在区域环境治理中发挥作用，环境作为经济和社会发展的根基，利益辐射还及于其他区域合作领域，能够扩展至更广的地域范围。长三角是动态发展的区域空间概念，2008 年安徽省党政负责人首次参加长三角主要领导座谈会，安徽省被纳入长三角地区①陈俊：《我国区域协调发展中的地方立法协调：样本探索及发展空间》，《政治与法律》2021 年第3 期。，地域扩容的同时新的发展诉求增加，利益驱动力得到强化。长三角地区发展潜力大、经济活力强、社会融合度高，以环境利益驱动的区域协同立法容易形成主体间合意，府际环境协议作为主要的一般性共识成果能够促进执法和司法合作。

3.国家政策驱动

区域协调发展战略和长三角一体化发展战略是长三角生态环境协同立法的关键驱动因素。长三角地区综合条件优越，在国家发展战略中占据重要地位，长期以来，长三角生态环境协同立法的政策导向大于法律导向，此时的“区域协同立法是在现有区域公共政策和行政协议基础上，直接针对区域重点发展领域的规范阙如或冲突问题主动开展的立法新样态”②宋保振、陈金钊：《区域协同立法模式探究——以长三角为例》，《江海学刊》2019 年第6 期。。国家政策的高位推动使长三角生态环境协同立法进入活跃期，确立了自上而下的展开路径，各省市紧密围绕国家战略部署和区域发展的目标任务开展合作，在样本特色较为典型的区域建立长三角生态绿色一体化发展示范区，深化区域法治实践，长三角生态环境协同立法由散点式分布向点面式布局转变。“战略”意义上的长三角生态环境协同立法形成，政策导向下的长三角生态环境协同立法使长三角区域与京津冀、大湾区、川渝滇黔结合部，以及长江、黄河流域的跨区环境合作一同成为现代化环境法治建设的重要推进力，这种立法创新之举对区域联动的有益探索，为以法律的形式确定区域协同立法奠定了坚实基础。在区域协同立法正式入法前，长三角生态环境区域协同立法虽然主要以国家战略或政策理念为主导，仍保持了一定的立法理性，这是因为，政策主导并不等于政策独断，国家战略仅为长三角一体化发展提供政策性依据，而不过度侵入法律系统，长三角区域合作起步早、辐射强、价值高，依托天然地理优势和合作框架，较易实现法制资源整合和信息互通。2022 年和2023 年，“区域协同立法”先后被写入《地方政府组织法》《立法法》，区域协同立法的政策导向正式转换至法律导向，开启了区域协同立法新纪元。

二、长三角生态环境协同立法面临的主要挑战

（一）主体权限与文本属性不明

首先，区域协同立法的主体地位对等、互不隶属，有权制定地方性法规的主体仅限于省级和设区的市级人大及其常委会，我国央地二分的纵向体制下并没有介于其间的区域性立法主体，跨区立法配置只能在不破行政隶属的前提下寻求共识性合作。但是，空间上的立法融合必然会凝聚规则，区域协同立法在一定程度上统合了地方立法权，实现了更大范围的意志集中，而此过程中是否存在权力扩张问题值得深思。许多学者主张，“区域协同立法在性质上是一种地方立法”①朱最新：《区域协同立法的运行模式与制度保障》，《政法论丛》2022 年第4 期。，因为并未塑造新的立法主体和立法形式，所以只能被视为地方立法权的特殊形式，“区域协同立法权并非是地方立法权的横向扩张，在本质上仍然属于地方立法权限的纵向配置”②史凤林、张志远：《区域协同立法权作为新型地方立法权的法理证成》，《河北法学》2023 年第12 期。，“作为一项行使立法权的法律机制，区域协同立法对纵向立法权行使机制具有重大影响，是纵向立法权行使机制的重要补充”③程庆栋：《区域协同立法层级关系困境的疏解》，《法学》2022 年第10 期。。但也有学者认为，区域立法由单个地区扩大到整个区域，应通过立法创设区域性立法主体，在法制统一的前提下创新现有立法机制，成立区域间协同立法专门机构④于文轩：《生态环境协同治理的理论溯源与制度回应——以自然保护地法制为例》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2020 年第2 期。。

其次，央地立法权限并不明朗。“区域协同立法是发生在横向平行的地方行政区域之间的立法行为，但其背后反映的是中央与地方的权限关系。”⑤郑伟华：《论我国区域协同立法的动因、功能及路径》，西南政法大学博士学位论文，2022 年，第35 页。地方性法规以地方事务为限，我国法律并未明确地方事务的范围边界，有关地方立法机关权限范围的规定都较为原则笼统，对央地动态关系的调整规则严重缺失⑥《立法法》第八十至八十三条规定了可以制定地方性法规的事项范围，地方立法机关可以对生态文明建设等事项制定地方性法规，具体以实际情况和地方需要为准。《地方政府组织法》第十一条规定，县级以上地方各级人大及其常委会可以讨论、决定本行政区域内的生态环境保护、自然资源等工作的重大事项和项目。相关规定都较为笼统。根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，国界河湖治理、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权，跨省（区、市）重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权。，即便能够明确专属地方的事务，也难以完全排除中央立法，事权与立法权的不匹配属于立法体制中的内生性困境，“缺乏清晰界限同时又施加法制统一压力的现状已在一定程度上制约了我国地方立法积极性的发挥，并间接助长了‘红头文件’的泛滥”⑦俞祺：《论立法中的“地方性事务”》，《法商研究》2021 年第4 期。。

最后，法律未对立法过程的协商机制作出明确规定。在协商主体上，上下级人大及其常委会是指导与被指导关系，地方政府的工作是本级人大及其常委会的主要立法对象，在地方性法规的协商机制中应否邀请上级机关和政府代表参与，法律并无规定。在协商程序上，各主体沟通协商是区域协同立法的关键，但协商是事实程序而非法定程序，人大作为人民代表机关，能否移植府际环境协议中的联席会议制度并不明确，法律对哪些事项人大及其常委会有权组织协商、具体协商方式如何均未作出规定。在协商成果上，由于制度缺失，无法确知地方性法规应当采取何种协同立法模式，导致了诸多问题，如仅追求意思共同还是要求载体也实现共同？为了有效达成合意，是否需要限制主体数量？如果要求载体共同，联合公布的法律文本是否需要共同署名？在不共同署名的情况下如何应对单方修改的风险？此外，长三角一体化示范区理事会、执委会等机构作为实践中的特殊协同主体，上位法授权依据严重不足。作为地方性法规的实施机构，权限不明难以处理其与地方政府的关系；作为府际环境协议的协同主体，性质不明则无法建立平等的协同主体关系。

在府际环境协议方面，长三角地区的府际环境协议无论是文本数量还是实际作用远大于严格的区域协同立法，真正的区域协同立法大部分还是停留在立法信息、立法项目、立法程序的沟通协调上①韩业斌：《区域协同立法的合法性困境与出路——基于辅助性原则的视角分析》，《法学》2021 年第2 期。，区域协同立法的系统效能非常有限。第一，府际环境协议并非严格意义上的立法，作为协商性文本，主体过多将难以协调各方利益，主体过少则影响法制资源的整合能力。府际环境协议多表现为政府意志，环境利益诉求表达受限，而且国家战略推动下的合作框架片面追求一体化文本比例，具有同质化倾向，利益流动具有单向性。第二，区域协同立法并无刚性规制措施，法律后果和责任机制缺失，难以对主体形成有效约束，而监督机制不足会使制度实施效果无法保障。区域协同立法被正式写入法律之后，其重要性更加凸显，但府际环境协议的角色定位及其与立法活动的关系仍不明朗。地方政府规章、规范性法律文件在区域协同立法工作机制中的法律地位决定了其功能实现的可能性大小。实践中还存在大量地方政府规章、规范性法律文件范围之外的府际环境协议，法律法规不仅应当明确该类型协议的性质，还需要解决府际合作协议能否基于同意对参与主体的拘束力及其效力依据的问题。

（二）立法模式与事项范围模糊

主体区位混乱以及规范性质含混，导致立法模式恣意化，事权划分处于混沌状态，这些严重制约了区域协同立法工作机制的法治化推进，导致整个长三角区域的法制协同秩序紊乱，影响了区域环境执法和司法联动机制。总体凸显出“部门分离、协同配合不足和整体联动性差”的治理局面②朱谦、何伦凤：《流域生态“执法+司法”联动的法治逻辑、时空困境与优化路径——以长江流域为例》，《南通大学学报（社会科学版）》2023 年第5 期。，发展瓶颈难有实质性突破。

一方面，立法模式的选择不合逻辑，加大了主体协同难度和法律资源整合难度。理性的区域立法主体应当按照“哪些事项必须进行区域协同立法—需要协同立法的事项应由哪个主体进行规制—有权规定该协同立法事项的主体应制定何种效力层级的规范”的逻辑架构选择不同的立法模式。而区域协同立法内容与协同主体的错位，就会造成区域协同立法层次性结构冗余和调控乏力。本应实现法制整合的区域协同立法却陷入立法供给杂沓的怪圈，文本繁杂、规范囤积、重复反复规定屡见不鲜。由于规范条理难寻，区域协作内容一般较为笼统，涉及事项繁多，无法实现实质性协调，且内容紧凑度不足，法治协调度不够，进而导致实践适用混乱，易陷入集体行动困境，常态化协作机制难以有效运作。

另一方面，事项范围划定不清晰，严重削弱了长三角区域环境利益协调能力。地区发展速率的差异决定了各地生态资源的耗竭率，行政区划与生态网络结构的不对等增加了各地的利益博弈空间，“地方本位主义在协同立法开展过程中是始终存在且无法消除的”①程庆栋：《区域协同立法层级关系困境的疏解》，《法学》2022 年第10 期。。如果不能立足于不同生态基质，建立卓有成效的区域利益协调机制，仅依据整体生态观聚集各方立法主体，那么，利益流动就很容易演变为存量时代的让利竞赛，最终阻碍区域整体利益实现最大化，进而影响区域发展，加剧地区差异，形成利益失衡的恶性循环。“实现空间正义是区域协同立法的价值追求”②金梦：《社会空间视角下区域协同立法机制的构建》，《中共中央党校（国家行政学院学报）》2022 年第10 期。，只有明确事权范围和边界，设置精细化的利益冲突解决机制和利益分配补偿机制，整合生态空间、发展空间、治理空间，实行分离与整合并重的利益协调策略，才能实现区域正义，解决利益切割带来的区域塌陷问题。而且，在深入法制生态化方面，廓清不同层级规范的事项范围还能增强区域环境治理效能。区域协同立法如果遵循事前预防、事中管控和事后救济的制度逻辑，妥善适配生态环境保护的各项法律制度，就能在特定区域强化生态节点、联结生态斑块、打造生态廊道，实现全部辖区的生态环境联保共治和长三角生态绿色一体化发展。但当前长三角生态环境协同立法的广度、密度有余而协同适切度、精准度不足，制度内耗严重，生态环境保护工作中的顽疾依然未能破除。

（三）趋同度与拘束力大小不一

区域协同立法要获得区域普适性必须具有相应弹性，但立法协同度尚无可供参照的标准，仅依靠实践经验无法有效避免过度同质化，而不加区分地进行立法协同将会弱化市场作用，无益于提升区域环境治理能力。区域协同立法既要以区域协调发展、一体化发展保证区域法治统一性，又要兼顾地方特殊性，避免协同形式化，如何处理区域差异性与同质化的关系就成为区域协同立法面临的重大挑战之一。

不同类型的区域协同立法的协同形式、协同程度必然存在差异，取决于立法主体、主体权限、立法事项、文本效力等多种因素。过度离散无法根本破除行政壁垒，难以扫清跨区环境治理的制度障碍，有违区域协同立法的初衷；而过度趋同淡化地方立法特色，则会使协同立法无法真实反映客观状况，难以契合本地实际。过分突出差异性或强调同质化都将弱化立法功能，浪费立法资源，引发制度空转效应。在国家战略推动下，长三角地区伴随着立法协同度的上升，过度同质化现象也更为明显，或横向照搬他地规定，或纵向照抄上位规范，主要表现为具体立法事项同质化、体例结构同质化和条文同质化③黄喆：《设区的市立法同质化问题之破解》，《法商研究》2023 年第2 期。，立法效益未有实质性提高，有为完成立法任务或立法政绩而“搭便车”之嫌。囿于立法能力和立法技术之限，区域向心力不仅不会因为立法的过分趋同而增加，反而会产生偏离，而资本具有逐利特征，良性竞争也必然会在同质化规范的影响下大幅消减，阻碍长三角一体化发展。

单纯追求区域协同立法的同质化难以回应地方现实性关切，影响协同规范的落实效果，而区域协同立法的拘束力问题更是影响落实的重要因素。“纠结区域合作协议是否具有拘束力的原因之一，就在于没有区分法律效力和法律实效”，“区域合作协议的拘束力就是这样一种应然、假定的法律效力，而非实际上的拘束状态”。④叶必丰：《区域合作协议的法律效力》，《法学家》2014 年第6 期。应当肯定的是，区域协同立法均具有法律效力，能够对缔结方产生约束。设置了责任追究制度的地方性法规、地方行政规章由国家强制力保障实施，法治权威能够得到充分保障，但区域协同立法主要由国家战略驱动，呈现出政策先行而立法严重滞后的局面，实践中存在大量没有硬性约束的区域协同立法，许多非实施性质的协同立法并没有明确监督和责任机制，且本身不符合立法基本原理①温泽彬、周大然：《论区域协同立法功能定位及其实现》，《求是学刊》2023 年第2 期。，难以保证其实效性。而且区域协同立法多具有契约特性，该种协同立法的拘束力如何确定、如何保障实施等很难找到直接的实定法依据。同时，地方性法规、行政规范性文件范围以外的府际环境协议，虽然多属于地方工作文件，但在实践中也发挥着重要作用，相关协议具有拘束力的依据是什么也值得探讨。此外，违反区域协同立法的主体有时并非缔约主体，使区域协同立法的拘束力和规制力问题更加错综复杂。虽然长三角地区在我国较早开展区域协同立法探索，但仍处于初级化法治建设阶段，为了避免长三角一体化目标落空，区域协同立法的落地实施机制和责任履行问题都亟待解决。

三、长三角生态环境协同立法不同立法模式的选择

（一）两种模式：“相同”模式与“协同”模式

区域协同立法的不同类型对应不同的立法模式，其所承载的功能和价值追求亦应有别，完全一致型、基本相同型和核心协同型协同立法分别对应“相同”和“协同”立法模式，符合差别治理、协同治理、共同治理共存的多样化区域治理模式②唐亚林、郝文强：《从协同到共同：区域治理共同体的制度演进与机制安排》，《天津社会科学》2023 年第1 期。。如图1 所示，相同模式的区域协同立法主要指完全一致型协同立法，由特定立法主体共同对区域共性环境问题谋篇布局，具有决策意义上的区域总体性和方向指引性，重在搭建区域总体的合作框架，在长三角地区要以沪苏浙皖三省一市的省级人大常委会为立法主体，以共同的意思形成同一性的法律文本，既能为基本相同型协同立法提供依据，也是核心协同型协同立法的基础。由于立法主体确定，合意较易达成，相同模式的区域协同立法一般由各立法主体共同署名。协同模式的区域协同立法包括基本相同型和核心协同型协同立法，基本相同型协同立法兼具区域统一性和地方特性，是各地立法主体对上位法律或上级政策的贯彻落实，重在实现特定范围和领域事项的统筹协调，既可以表现为各立法主体的意思共同，以复制、重组、等义等立法技术对示范性文本进行增减、微调，也可以是基于地方特色的分别保护，以同一文本为依据或以区域共识为指导，分别制定协同规范或协同条款。核心协同型协同立法则强调对上位法律或上级政策的细化和执行，重在提供精准的制度供给，以具体的协同措施形成制度丛使区域协同事项可落地，与前两种区域协同立法类型相比，核心协同型协同立法的文本趋同性最弱、政策距离最远，但地方特性最明显、可操作性最强。

（二）基本逻辑：“先协同后相同”

确立两种模式、三种类型区域协同立法的意义在于构建区域协同立法的层次性递归网络，以期解决实践中区域协同立法体系性和逻辑性不足的问题。选择“相同”或“协同”立法模式的基本逻辑是“先协同后相同”。相同立法模式的聚焦范围大而全，如果相同模式先行而协同模式立法滞后，则区域一体化理念难以落地，影响立法实效。同时，出于立法效益考虑，相同模式的协同立法需要付出较大立法成本而立法收益无法在短期彰显，以相同立法模式为主导往往会释放为了协同而协同的错误信号，区域协同立法的重心将继续偏向较为便宜的府际环境协议，挤占立法空间，阻碍区域协同立法的法治化进程。因此，为了保证立法实效，提升地方立法水平和区域协调能力，长三角生态环境协同立法必须遵循立法的必要性，保有一定程度的克制，“如果通过地方协同立法能实现区域一体化目标的，则不必启动地方共同立法。地方共同立法旨在完成协同立法难以完成又没有中央立法的区域一体化任务”①叶必丰：《论地方人大的共同立法》，《政治与法律》2021 年第3 期。。

但是，中央明确要求进行区域共同立法的事项或在因不可分割必须共同立法的地区，则作为例外，采取共同立法模式，如《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》规定，在水污染治理协作方面，可参考“共同制定重点跨界水体联保专项治理方案”“沪苏浙共同制定实施示范区饮用水水源保护法规”；又如国家关于长三角生态绿色一体化发展示范区生态保护一体化的重要指示等。

（三）两条路径：国家环境立法地方化与地方环境规则法律化

在不同立法模式的选择逻辑得到明确的前提下，长三角生态环境协同立法还需要区分央地立法事项、地方性法规与地方政府规章的立法事项，解决哪个主体在哪些事项上制定何种规范的问题，打通上下级、地方性法规与府际环境协议的互动通道，实现央地、人大和政府的科层权能协调、利益内容协调、立法过程协调，形成合法性与灵活性并存的长三角生态环境协同立法体系。

第一，央地立法事项以“地方性事务”为界。由于法律对地方性事务的界定存在规范匮乏的问题，不确定性程度高，而央地事权本身不易划分，无法完全厘清地方性事务的边界。学界对央地事权划分有多重分类标准，如重要程度标准、影响范围标准②封丽霞：《中央与地方立法权限的划分标准：“重要程度”还是“影响范围”？》，《法制与社会发展》2008 年第5 期。，重要程度与影响范围标准+财权与事权相统一标准等③刘雁鹏：《中央与地方立法权限划分：标准、反思与改进》，《河北法学》2019 年第3 期。，“地方性进路主要涉及重要程度、影响范围、财权与事权相统一、地方特色等标准，任一标准单独适用都存在缺陷，应通过综合适用动态互补、扬长避短”④郑毅：《规范视野下的地方性事务》，《中国法学》2022 年第5 期。。因此，央地事权配置需要结合重要程度、影响范围、地方特色，借助地方政府权力清单、“三定”方案、央地财政事权责任划分进行整体性判断。

第二，地方性法规与地方政府规章在立法事项上以“重大性”为界。“重大性”立法事项指事关地区发展，能够引起公民权利义务关系变动或对权利义务变动能够产生实质性影响的事项。根据《宪法》第一百零四条，地方各级人大常委会决定本行政区各方面工作的“重大事项”，《立法法》第八十六条、第九十三条以及《地方组织法》第十一条明确，有关生态文明建设、环境保护和自然资源的事项是人大与政府的共同职权事项。区域协同立法不改变地方立法的地域效力，并不意味着权限扩张①林珊珊：《区域协同立法的理论逻辑与模式选择》，《理论学刊》2021 年第3 期。，二者分工的不同在于地方人大负责权力运行中的根本性事项，而地方政府负责执行性或本行政区的具体行政管理事项。府际环境协议具有契约特点，仅能对缔约主体产生拘束力，无法对公众行为产生直接规制力。诚实守信是政府基于宪法法律可推导的实定法义务，《地方组织法》第六十五条规定，“地方各级人民政府应当坚持诚信原则”，因此，诚实信用能够成为府际环境协议拘束力的基础，对作为缔约主体的政府具有法律上的拘束力，其实际拘束主要通过组织法得以实现。但是，体现政府联合意志的府际环境协议仅能对公众产生间接规制力，不经立法程序或利害关系人同意，无法突破相对性直接约束公众。当立法事项具有全面性和根本性时，较宜划归至地方性法规，交由人大及其常委会统一调整。

鉴于此，区域协同立法能够形成国家环境立法地方化和地方环境规则法律化两条推进路径。前者是长三角地区在国家战略主导下自上而下的区域协同立法。具体来说，如果省级人大及其常委会以协同模式进行协同立法，下级人大及其常委会和地方政府需要根据不同协同立法类型采取不同的立法策略；如果省级地方性法规是基本相同型，则市级地方性法规和省级政府规章可以分别制定核心协同型立法；如果省级地方性法规是核心协同型，各地立法主体则可以根据实际需要对其进一步细化；如果省级人大及其常委会以共同模式进行协同立法，下级人大及其常委会和地方政府则可以按照事项内容开展基本相同型立法协作或分别制定核心协同型立法，需要继续细化落实的，再通过行政规范性文件加以落实。除实施性立法外，还应突出设区的市级环境立法的上溯能力，加大创设性、先行性环境立法比例②杜辉：《“设区的市”环境立法的理想类型及其实现——央地互动的视角》，《法学评论》2020 年第1 期。，后者是自下而上的区域协同立法，适用于地方立法经验的推广，目的是鼓励地方立法的自主性和创新性。府际环境协议以多主体联合的形式签订时，在类型上属于完全一致型协同立法范畴，但其性质并不明确，当各政府主体通过座谈会、联席会充分沟通达至一致意见，并形成唯一性文本后，应当由行政规范性文件确定该协议文本的地位，进而推动地方政府规章乃至地方性法规的立改废进程，或在各政府主体就某一问题形成合意后，由牵头机关行使法规案提议权，推动地方立法。

四、长三角生态环境协同立法工作机制的优化措施

（一）完善立法计划协同与协商参与机制

地方国家权力机关与政府权力构成的本质区别在于是否有效体现集体意志，立法主体应当在立法准备之前就展开充分沟通，联合制订立法计划，确定区域协同立法覆盖面，而不能在正式立法阶段才移植政府协商方式，造成座谈会、联席会制度变形。在方案设计上，前期协商的重点是统一区域调度，并确立每个地区的发展定位和任务目标，改善非理性博弈状态，消除地区差异，以强化合作动机，打破合作困局，实现长三角生态环境协同立法的深度融合。在协同内容上，各地根据科学、民主、依法立法原则，应当积极公开征集区域协同立法项目建议，深化社会参与程度，加强区域协同立法的公开度和透明度，对于符合要求、内容适当的立法项目建议或依法申报的立法计划项目进行充分调研，在需要重点攻关的区域环境问题上形成利益交汇点，匹配区域结构资源，在合理分配立法事项的基础上开展联合规划，构建区域性生态扩容法制框架，实现实质性区域立法协同。在联合程序上，由征集、调研区域协同立法项目的地方立法机关牵头组织召开座谈会，对符合协同预期和发展预期的区域协同立法项目进行协商，并成立区域协同立法领导小组和生态环境立法工作专班或专司组，严把立法各阶段时间节点，落实座谈会会议成果，有序推进立法程序。我国地方国家权力机关依然是根据行政区划配置权力的，而区域协同立法只有立法论证、审议以及审核、备案程序才必须分别进行，其他环节均可灵活适用独立或共同的形式，只要能够搭建起协同立法工作平台，保证地区立法信息互通，保证前期立法工作的统一协调，无论后续立法模式如何选择，都能基本保证区域立法的协同一致性。

《立法法》第五十四条规定，全国人大及其常委会在立法工作中具有主导作用，长三角生态环境协同立法工作离不开全国人大及其常委会的支持和指导，也需要执行机关对联合立法的充分参与。因此，除了社会参与外，还需要建立制度化的区域协调立法参与机制，主要是指政府主体的过程性参与，上级人大的指导性参与，国务院部门或区域、流域常设机构作为缔约主体的直接参与①何渊：《论区域法律治理中的地方自主权——以区域合作协议为例》，《现代法学》2016 年第1 期。。过程性参与即执行机关受邀参与或积极主动参与立法过程，地方性法规在立法准备阶段就应当邀请同级政府代表列席。指导性参与即上级人大提前介入地方性法规的调研、立项、起草，在完全一致型地方性法规的制定过程中，应当邀请上级立法机关代表指导立法。地方政府规章一般不宜采取相同的立法模式，主体平等性也使得府际环境协议不宜由上级政府直接作为缔约主体，在省级地方政府规章开展基本相同型立法协同时，可以邀请上级政府机关代表，如国务院部门或国家特别常设机构代表参与立法。而长三角区域合作办公室、长三角一体化示范区理事会和长三角生态绿色一体化发展示范区执委会等主体也可以直接参与立法。议事协调机构的“机构定位为地方立法主体共同设立的派出机构，则既回避了新型机构设置的问题，也有法律专门授权，减轻了制度变革层面的阻力，有利于推动区域协同立法成果的实施”②王保民、王珺：《区域协同立法的工作机制及其优化》，《地方立法研究》2023 年第3 期。。执委会作为公共事务管理机构，参与立法有助于发挥其立法实施层面的职能权限。

（二）建立同质化审查机制

同质化审查机制是破解区域立法过分趋同的根本之策，能够有效避免区域协同立法的虚假繁荣现象。首先，在法制审核阶段，同质化审查应被纳入对立法实质性内容的审核过程，针对共同性、牵连性问题审查主体权限，重点根据不抵触与不重复原则，审查与上位法、其他地方立法的重复情况，从纵横两个维度考察立法协调性，从立法阶段前端杜绝照搬照抄、过度重复、水土不服的现象，避免机械审查。其次，在批准备案阶段，“全国人大常委会可以通过宪法解释和合宪性审查两种方式介入区域协同立法”③温泽彬：《区域协同立法的宪法规制》，《法学》2023 年第8 期。，将同质化审查纳入事前事后的合宪性控制，主要是为了防止区域协同立法指标化，使其成为立法监督环节的倒逼机制。一方面，打破泛化协同、表面协同的同质性依赖，关键在于提升地方立法水平和立法能力，“立法是兼具政治性与法律性、专业性与综合性、理论性与实践性的一项复杂工作，需要综合性的立法能力作为支撑”④宋方青：《立法能力的内涵、构成与提升以人大立法为视角》，《中外法学》2021 年第1 期。，区域协同立法的复杂性更加要求立法机构具备区域决策能力、区域利益协调能力以及专职人员的专业化水平和认知能力，在立法经验和立法水平确实不足以提供支撑时，应当积极寻求智力支持。另一方面，“‘有特色’是地方立法的一项重要原则”①黄喆：《设区的市立法同质化问题之破解》，《法商研究》2023 年第2 期。，区域协同立法应当以地方特色为重要校验标准，鼓励创设性、先行性制度规范，确立同质化比例过高则不予批准并退回的审查机制，并以交叉备案作为制度背书，有效敦促立法机关善用立法资源，化解怠于行使立法权的隐形风险。最后，在立法动态管理阶段，长三角各省市应当定期、集中开展同质化立法专项清理工作，动态清理机制不仅需要剔除区域排异性立法，更要保证区域协同立法的动态演进活力，破除立法过分趋同带来的僵化效应，为水平高、力度强的区域环境治理提供制度依据，进一步塑造区域协同立法的实践功能。

相应的，对府际环境协议的同质化审查也应遵循前端审核、备案监督、后端清理的审查规则，提升府际环境协议的缔约质量，确保生态环境协同治理法制化步调一致，将法治试验转化成法治优势，促进区域协同立法效能实现最大化。

（三）加强利益平衡机制与立法落实机制

生态环境区域协同立法中的根本性冲突主要表现为区域环境利益冲突。在地理环境存在显著差异和经济发展有明显鸿沟差距的情况下，长三角地区的生态空间分区管制需要对问题突出区实施更严格的管控措施，生态廊道斑块连通需要对生境破碎区实行差异化整合，生态系统省级统筹需要对工作滞后区进行针对性督导帮扶，而上述过程本身往往会因为公平性问题出现地方不愿让渡环境利益的状况。为了降低协商成本，立法机关应当以“中央统筹与地方负责”为原则②叶必丰：《区域治理的“中央统筹与地方负责”原则》，《行政法学研究》2023 年第2 期。，提高对区域利益的预判能力，根据利益预期难度，以确定比例或设定指标的方式设置生态环境利益平衡机制。

首先，需要建立类型化的成本分担和利益共享机制，在跨界江河湖水量分配方面，根据地区定位和实际需要，建立水资源生态保护补偿机制，实现区域水资源统一调度管理；在危废污染物跨界转移处置方面，根据地方危废处置能力建立生态补偿机制，实现跨区危废污染联防联控；在固定源、面源大气污染和移动源大气污染方面，实行差异化产业政策和能源利用政策。其次，以中央指导、区域协作、省市协同、地方担责为原则，探索建立立法协同标准体系，在发展、协调、法治三个维度设置兼具区域认同度和社会认可度的规范指引；设置统一的法治标准体系，为联合执法、协同监管提供便于操作、可推广适用的规范根据；对关键领域、重点行业设置标准衔接过渡期，逐步建立一体化环境标准体系。最后，经充分沟通协商无法形成共识的立法事项，上级人大或人大常委会指导后，仍无法达成合意的，立法机关还应引入专家咨询机制，在方法穷尽前不得直接搁置争议。对于共同署名的区域协同立法，应当确立未经共同署名方全体同意不得擅自修改或废止立法的工作机制，以强化区域信任。

要充分实现区域协同立法的效能，需要制度化的落实措施。地方政府是地方性法规最主要的执行主体，应当将区域环境联保共治合理纳入政府政绩考核体系，建立区域协同立法落实情况年度报告制度，有效衔接环保督察制度，落实地方政府责任，并建立执行激励机制，以提高地方政府的主动性和积极性。此外，应当辅以去行政化的区域协同立法效果评估机制，由第三方对区域协同立法的内容和实践效果进行评估，为内外衔接和补漏优化提供客观评估意见。府际环境协议的落实即是协议拘束力实现的过程，缔约主体根据诚实信用原则需要遵守签约的事实行为，并以组织法机制为保障追究违约主体责任。根据《地方组织法》第八十条，县以上地方各级人民政府均可建立区域协同发展工作机制，上级人民政府应当进行指导、协调和监督。因此，府际环境协议能够借助组织法框架，对不履行协议的主体进行处分，实际违约主体借由行政压力传导机制承担“违约”责任。而对于上级机关或者缔约主体不愿追责的问题，则可以通过缔约方共同上级以“商调+商裁”的方式解决①肖爱：《整体性协作：区域环境纠纷解决机制的新视野》，《中南大学学报（社会科学版）》2019 年第5 期。，并利用信息公开和公众参与制度督促行政机关实现自我约束。

五、结语

区域协同立法正处于“量的增长”向“质的提升”转变的初级阶段，其区域统筹功能、利益协调功能、战略实施保障功能还未充分发挥，区域发展战略下的权力扩张和立法活动中的权力制约间仍存在巨大张力，区域协同立法是对现有立法体制结构性不足的补充，但法律并未对其地位作出明确规定。根据规范内容，长三角生态环境协同立法可大致分为完全一致型、基本相同型和核心协同型三种，三种类型在立法模式上又可以划归为“相同”和“协同”两种，分别指示着不同规范制度主体的事权分配逻辑，而生态环境保护地方性法规和府际环境协议作为区域协同立法工作机制的组成部分，具有不同的规范功能和体系定位。在应然层面，生态环境协同立法应以地方性法规为主要规范，以府际环境协议为配套规范，以协同型区域协同立法为主要立法模式，以共同型区域协同立法为其补充，以国家环境立法地方化为主要推动路径，兼有地方环境规则的法律化，形成区域共识重叠高而异质性程度适当的规范体系。长三角生态环境协同立法的立法实践与理想状态仍有较大差距，需要在明确主体权限范围和文本属性地位的基础上，以区域立法计划协同与协商参与机制、区域协同立法同质化审查机制、区域环境利益协调机制和立法落实保障机制为重点，构建多元而非排他的长三角生态环境协同立法规范体系，充分发挥主体职能优势，摆脱对形式化合作的依赖，形成区域横向良性的商谈互动关系，以持续、稳定的合作强化实践反馈，最大化实现长三角生态环境协同立法的法律效能。