两岸养老服务标准化建设比较研究

洪丽君　肖聪聪

关键词：两岸，养老服务，标准化

DOI编码：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.01.028

0 引言

随着老龄化问题的日益严峻，养老已成为海峡两岸民生领域中共同关注的重要问题。台湾地区与大陆同根同源，两岸在文化传统、社会风俗、养老诉求等方面具有高度一致性[1]。经过30多年发展，台湾地区目前已在养老、安老、助老等方面积累了丰富经验，构建起较为成熟和完备的制度模式，拥有一整套较为完备的法规政策体系和规范的服务流程、服务标准[2]。因此，研究和对比两岸养老服务标准化的异同点，有利于吸收借鉴台湾地区先进经验，提升大陆养老服务标准化建设水平，有助于两岸开展养老服务业合作，推进两岸经济与社会融合发展。

台湾地区在长期照顾方面并没有如大陆那样严格意义的“标准”。换句话说，台湾地区长期照顾方面大部分所谓的“标准”，并非按照标准化法定的程序和语言制定出来，而是相关主管部门以法规的形式制定的技术规范，或者非政府组织性质的协会出台的操作规范。因此本文提及的标准与标准化的概念并不局限在基于大陆“标准化法”衍生的相关定义。

总体上来看，两岸养老服务标准化建设的差异主要集中表现在3个方面：一是两岸在养老服务标准中的基础概念不同，二是标准体系建构方式不同，三是标准实施的组织程序和推广应用不同。

1 两岸养老服务标准中基础概念比较

鉴于两岸语言习惯不同，社会政策的制度环境差异等，两岸在养老服务方面的一些基础概念术语表述也会有所不同。根据厦门市地方标准DB3502/T 089—2022《海峡两岸养老服务术语对照》，选取其中与养老服务标准有关的3个术语作对比（见表1）[3]。

2 两岸养老服务标准体系建设比较

2.1 标准体系一般比较

从标准颁布形式上看，台湾地区的长照服务标准主要有两类：一是相关主管部门以法规形式颁布的涉及服务的技术规范，涉及服务提供、服务管理、服务人员资质和培训等软件方面；二是由专门的标准化机构——“经济部标准检验局”颁布的狭义上的标准规范，即“CNS”标准，主要涉及老年人设施设备等硬件方面（见表2）。

大陆养老服务标准，尽管颁布主体不同，但在形式上都只有一种，即按照《中华人民共和国标准化法》的规定制定和颁布的狭义上的标准。按照民政部、国家标准委关于印发《养老服务标准体系建设指南》的通知（民发〔2017〕145号），大陆养老服务标准体系框架包括通用基础、服务提供、支撑保障3个子体系。因此从构成上看，台湾地区的长照服务标准体系呈“散装化”特点，大陆的养老服务标准体系则表现出较明显的逻辑架构（见表3）。

两岸养老服务标准体系之所以有如此差异，主要和两岸标准化制度有关。根据台湾地区所谓的“标准法”第五条规定，标准规范的项目主要包括产品和工程。严格来说，服务行业并不在狭义的标准制定范围。而大陆《中华人民共和国标准化法》并没有对标准制定的范围做明确规定，只是在第二条将“标准”定义为“农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求”。换句话说，大陆“标准”范围实际很广，既包括一般的工农业产品，也包括服务业与社会事业。养老服务自然也在其中。

2.2 服务提供标准比较

服务提供，在台湾地区一般被称为服务输送。服务提供标准涉及有关养老服务的具体内容及事项。台湾地区对于服务提供标准所指涉的内容没有专门的界定。但是“长照服务计划2.0”指出：“服务内容涵盖以协助日常生活活动服务的‘照顾服务，包括：居家服务、日间照顾、家庭托顾；另为维持或改善服务对象之身心功能，亦将居家护理、小区及居家复健纳入；此外，为增进失能者在家中自主活动的能力，故提供辅具购买租借及居家无障碍环境改善服务，并以喘息服务支持家庭照顾者”。 另外，根据服务提供形式的不同，服务内容也有所差异（见表4）。

总体上看，两岸在服务提供标准所涉及的内容，大体相近，基本涵盖医、食、育、乐等各方面。特别值得一提的是，从大陆标准体系规划来看，近年来大陆对老年人的心理健康方面的服务愈发重视。

2.3 支撑保障标准比较

由于标准制度不同，台湾地区长照标准中并没有“支撑保障”这一说法，但总体上看也涉及这些方面。大陆的支撑保障标准，根据《养老服务标准体系建设指南》，是指养老服务业组织为支撑养老服务有效提供而制定的规范性文件，通过对照分类，对比结果如表5所示。

目前来看，台湾支撑保障标准基本比较完备，因此从未来发展趋势来看，大范围增减幅度不大。大陆整体的框架还是比较完善的，但是从已发布的标准来看，仍显不足，主要是设施设备等硬件方面的标准已基本完备，但是涉及从业人员资格条件、评估等服务提供和管理方面的“软件”标准制定有待进一步完善。

2.4 两岸养老服务标准保障机制比较

无论是台湾地区还是大陆，养老服务标准化建设都与其现实环境和政策需求有关。例如两个“长照服务十年计划”成为台湾地区养老服务标准化建设的政策指引。而大陆，“十三五”和“十四五”相关规划以及养老服务政策成为大陆养老服务标准化的重要推手。对于两岸来说，政府均成为养老服务标准化建设的推动力量。相比较而言，大陆由于近年来养老事业发展较快，有关部门加大推进力度，加快标准化建设的步伐。因而导致两岸在标准实施和推广方面表现不同。

第一，大陆标准的组织实施是一个有规划的顶层设计，而台湾地区则表现出“散装化”的倾向。两岸都是通过政策推动标准建设与实施。但相比较而言，大陆更重视顶层设计的政策推动。这一点从民政部发布的《养老服务标准体系建设指南》就可以看出。《养老服务标准体系建设指南》不仅从整体上设计了标准体系，还强调要“动员社会力量等多种方式加快标准研制”。而台湾地区在标准制定和实施过程中，这种自上而下的组织化程度相对较低，与其说是通过自上而下的政策动员，不如说更多以政策指引。

第二，大陆重视以示范带动标准的推广应用，台湾地区则重视社团法人的作用。以试点示范推动标准的应用与推广是大陆的特色。2017年以后，为推动养老服务标准化体系的应用，各级政府主管部门都加大了养老服务标准化的示范试点建设工作。国家标准化管理委员会、民政部和商务部于2022年12月29日发布的《养老和家政服务标准化专项行动方案》中就提出要打造养老和家政服务标准化标杆典范。

台湾地区标准的推广应用更多借助专业协会的作用，这也是台湾地区社会治理的重要特色之一。例如长期照护专业协会，专注于专业人员的服务品质，再如护理之家协会，专注于促进机构专业服务质量提升。大量专业社团在标准实施过程中发挥着作用，成为政府很好的合作伙伴。

3 大陆养老服务标准化建设的不足与借鉴

3.1 大陆养老服务标准化建设的不足

通过对两岸养老服务标准化建设比较，不难看出两岸存在一些明显差异。首先从发展上看，台湾地区的长照服务标准体系建设度过了成长期，基本形成了符合自身特色的标准体系，未来不会有太大改动，顶多只是在现有基础上进行修订和少量增补。大陆标准化建设起步晚，近年来无论国家还是地方层面都在加大标准建设力度，在标准完备性上，还有待时日。其次从标准的基本概念和术语看，由于语言习惯的不同，两岸都有各自不同的表述，但是这不影响两岸互鉴甚至融通。最后从标准体系搭建来看，大陆显然试图建构一个符合狭义上标准规范的完备的体系，而台湾地区标准建构表现得比较零散，但总体上不妨碍它的使用。尽管大陆近年来在标准建设上有了长足发展，但通过比较，我们也发现还存在一些不足：

第一，标准体系有待进一步优化。就总量而言，大陆相关标准数量远远超过台湾地区。根据《指南》规划来看，大陆拟制定的国标与行标（包括已发布、正制定和待制定）将近70部，这还不包括各地方制定的标准。相比较而言，台湾地区的标准总量不多，但从实施效果来看，成效还是比较明显的。因此仍需对大陆养老服务体系的整体配套协调性进行优化提升，让养老服务从业人员一目了然，方便掌握。再有从目前所制定标准的内容来看，显然更符合城市养老需求，还应考虑城乡差异，推动养老公共服务的均等化。

第二，标准体系建设的推进力度仍需加强。2017年发布的《养老服务标准体系建设指南》构建了一个完整的标准体系。但时至今日，还没有达到原先的政策目标。按照《指南》规划的一些正在制定中的标准也少有出台。反观台湾地区，尽管没有针对标准化建设的专项政策，但是并不妨碍有关部门适时制定所需标准。其原因主要在于支撑标准制定的理论研究，大陆相对较弱。台湾地区在其长照服务体系建设过程中，深入研究了发达国家的实践经验，这在它所制定的“长照服务十年计划”中有所体现。

第三，有些标准没有根据环境变化适时进行修订。如大陆的国标《养老机构基本规范》（GB/T29353—2012），制定于2012年，此后11年没有做过变动。而台湾地区则会适时进行修订，确保了标准不与时代脱节。如《长期照顾服务机构设立标准》制定于2017年，此后分别于2022年和2023年进行了两次修订。

3.2 借鉴台湾地区经验完善大陆标准化建设的建议

通过两岸标准化建设比较，以及从台湾地区长照服务体系总体出发，我们认为，台湾地区长照服务标准有4个方面值得大陆借鉴。

（1）注重标准的科学性和简洁性，这有助于标准的应用和推广。仔细分析台湾地区的标准体系，不难看出，虽然标准数量不如大陆多，制定的也并不复杂，但是简洁明了，注意细节，操作性强。

（2）加强对标准建设的理论研究。加大研究力度，借助科研院所的力量，加强对发达国家相关标准建设经验的研究，提升对养老服务标准化的理论认识。

（3）重视对已有标准的修订和整理，确保标准与时俱进，符合现实需要。

（4）正确定位标准在养老服务体系中的作用。标准建设是提升养老服务品质的手段，但不是养老服务的目的，切忌为标准而标准，使标准制定与养老服务体系脱节。

综上，通过对两岸养老服务标准的比较分析，充分了解、吸收台湾地区标准建设中的有益经验，同时也要结合大陆自身的实际情况，建设有自身特色的标准体系，以提升大陆养老服务品质，推动养老服务事业的发展。

作者简介

洪丽君，高级经济师，研究方向为社会管理和公共服务标准化。

肖聪聪，经济师，研究方向为社会管理和公共服务标准化。

（责任编辑：张佩玉）