政社协同供给社区居家养老服务的行动逻辑——基于辽宁省实践的扎根理论分析

秦 森，张 雷

（东北大学文法学院，辽宁 沈阳 110167）

一、引言

我国自2000 年正式进入老龄社会以来，人口老龄化趋势日益加深，积极应对人口老龄化已经被纳入国家战略的制度框架中。《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》明确要求，坚持“覆盖城乡、惠及全民、均衡合理、优质高效的养老服务供给进一步扩大”。目前，家庭养老、社区养老与机构养老是我国城市养老模式中的三种主要类型，并大致形成了“9064”的养老服务模式，即90%的老年人居家养老，6%社区养老，4%机构养老。社区居家养老服务是以社区为依托，将各种养老服务资源延伸至家庭的养老服务模式［1］，主要提供医疗护理、生活照料、文体娱教与精神慰藉等多种服务类型，符合我国传统养老文化观念与社会发展现实，是积极应对人口老龄化问题的关键举措。

20 世纪七八十年代以来，为了应对复杂的社会问题，并解决人力物力短缺的问题，政府与企业、非政府组织之间的跨部门协作在全球范围内进行了探索与应用，理论界为这种协作模式寻求一种科学的分析框架，创设了协同治理理论（collaborative governance）。协同治理强调政府部门、经济部门、非营利部门与社会公众等多元主体，出于相同目标与彼此信任，通过平等协商、责任分担、利益共享等方式达成紧密合作，最终实现共同的治理目标［2］。协同治理在多种应用场景中是科学高效的，尤其在处理重大公共危机、解决环境污染问题、提供公共服务产品等方面建构了公共治理困境的突破方案［3］。正如美国学者约翰·弗雷尔在《跨部门合作治理》一书中所言：“运行良好的跨部门协同，不仅是政府项目的延伸，而且推动了公共服务方式的根本性变化。”［4］42

随着中国经济社会的转型和养老服务形势的发展，社区居家养老服务的供给任务面临高度复杂性。第一，老年人群体基数不断增长，高龄、失能、贫困、空巢老年人所占比重持续增高，普惠性、基础性养老服务体系还需要进一步完善，并对服务供给的专业度与精细度提出了更高要求［5］。第二，在积极老龄化与健康老龄化理念的指导下，社区居家养老服务已不局限于关注老年人的基本生理状况，而是包括精神健康、社会参与、文化娱乐等多层次需求，涵盖了医疗卫生、家政服务、心理咨询和文化教育等多个领域，在资源投入、人才配备、机制保障、行业规范等方面需要全方位支持。第三，社区居家养老服务的内容大多属于公共产品或准公共产品［6］，服务性质兼具市场性与公益性，政府、市场或社会组织均难以独立承担服务供给责任，出现政府失灵、市场失灵和志愿失灵三种现象。第四，随着政府财政收入增长放缓，对公共服务领域的财政支持也会相应收紧，作为支持养老服务体系建设的重要工具，财税政策的动向将对养老服务的供给产生直接影响［7］。

党的二十大报告明确提出：“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”为了适应社会发展需要，过去单一性、管制型、全能型的政府公共服务方式正在向政社协同供给服务的方式转变，原本由单位与政府承担的公共服务职能逐渐向社会力量让渡［8］。那么，在社区居家养老服务领域，政府如何与养老服务机构展开合作互动？在协同供给的过程中形成了哪些工作机制？这些机制又遵循了怎样的行动逻辑？本文以辽宁省为例进行研究，着眼于社区居家养老服务供给的政社协同过程，聚焦行动主体间的互动场域和行动方式，从微观层面关注服务供给中的情境因素，通过实证研究还原实践原貌，以期为完善社区居家养老服务政策体系提供参考。

二、政社协同供给社区居家养老服务的扎根理论分析

（一）研究方法

为了全面清晰地观察政社协同供给社区居家养老服务的行动逻辑，笔者采用程序化扎根理论方法进行研究。扎根理论方法是从文献资料中建立理论的一种特殊的社会科学研究方法论［9］5，它的实质是从客观事实到实质理论，再到形式理论不断演进，从而实现理论建构的过程，它的目标是通过生成理论，对参与者及其所涉及问题进行解释。陈向明认为，扎根理论是一种自下而上建立理论的质性研究方法，即基于系统资料的收集，发掘社会现象中的核心概念，并在概念之间建立联系进而形成理论［10］327。扎根理论方法适用于对过程类问题的解读，通过对纷繁复杂的社会现象进行概括总结，从动态过程中抽离出变化规律，从而建构出相应的理论模型［11］，其优势主要体现在收集数据资料、厘清核心概念、探寻社会现象及其关系、挖掘文本潜在意义、建构理论等方面，并具有一套相对完整、清晰、规范的操作流程。

扎根理论依据不同的理论视角、研究思路与方法体系，形成了三大学派——经典扎根理论、程序化扎根理论、建构性扎根理论［12］。本研究采用程序化扎根理论方法，通过三级编码［13］，对政社协同供给社区居家养老服务的行动逻辑进行剖析，实现进入情境与发现问题、体验观察与理解事实、结构重组与构建理论的目的。

（二）案例选取与资料来源

扎根理论分析要求研究的样本必须具有广泛的代表性与权威性。辽宁省是目前全国老龄化程度第一的省份，较早就进行了社区居家养老服务的实践，先后在沈阳、大连等9 个城市开展了社区居家养老服务的改革试点工作，形成了一系列具有示范效应的工作模式。因此，本文以辽宁省社区居家养老服务供给实践为研究样本，科学选取研究案例并搜集相关资料。

笔者进行案例选取时遵循以下原则：第一，选取的案例要体现政府部门与社会主体间的协同合作。第二，所选案例中提供的社区居家养老服务项目应以公益性服务为主，符合其准公共产品的性质。第三，所选案例中提供服务的社会主体应包括实际参与服务供给的各种性质的非政府主体。现实中商业资本注册为社会组织的情况较为常见，为了保证样本的全面性，本文所选案例的社会主体包括企业、社会组织与事业单位三类主体。第四，鉴于政社协同供给的情景会随养老服务事业的发展而不断变化，因而所选案例要具备一定的时效性。在上述原则的指导下，本研究选取2020—2022 年辽宁省社区居家养老服务典型案例为分析样本。

本文的资料来源包括两类。第一，互联网资料。来源于辽宁省民政厅门户网站2020—2022年发布的居家和社区养老服务改革试点工作典型案例，共收集和选取30 个案例12.5 万字的文本资料，分别记作A01、A02、A03……A30。第二，访谈资料。来源于对3 位政府部门工作人员、3 位社区居委会工作人员及8 位养老服务机构的负责人共14 位访谈对象进行半结构化访谈，每位访谈对象的访谈时间均为1 小时以上，得到有效访谈材料14 份，共计15.3 万字，并进行了逐份编号，见表1、表2。

表1 2020—2022年辽宁省社区居家养老服务典型案例（节选）

表2 访谈对象及其编号

（三）范畴提炼与模型构建

1.开放式编码

编码过程的实质，就是对所收集的文字资料进行关键概念的抽取、凝练与逻辑识别的过程。开放式编码作为编码过程的第一步，是对资料进行分解、检视与比较，将原始资料进行概念化与范畴化［14］53。本文将25个案例和11个访谈资料作为原始资料，逐字逐句进行分析解读，发掘初级概念，并进一步将初级概念进行合并归纳。经过这两个步骤后，原始资料被转化为386个初始概念，最终归类为41个初始范畴，见表3。这一过程实现了将杂乱无章的原始资料进行由具体到抽象的转化，将繁复庞杂的现象、事件和行为凝练归纳为概念范畴。

表3 开放式编码（节选）

2.主轴编码

主轴编码又称关联式编码，是指研究者将开放式编码后得到的概念类属进行系统考量，探究其内在关系并重新整合，建立概念范畴的联结并给予说明和验证，从而实现将文本资料表现的概念进一步抽象化和理论化的过程。在进行主轴编码的过程中，强调对因果关系与层次关系的识别，重视材料中重复出现的类属并将其与原材料进行反复比对，识别出现象、条件、行动、结果等的概念范畴，从而将碎片化的概念联系起来［15］45。本文将41 个初始编码按照其概念意涵进行归纳分类，并与材料原意进行比较，最终得到14 个主范畴，见表4。通过对资料的分析，梳理主范畴之间的内在关系，厘清政社主体进行协同供给服务的逻辑脉络，力图解释说明“为何、如何、有何结果”的关键性问题。

表4 主轴编码及主范畴

续表4

3.选择性编码

选择性编码也称核心编码，是指在主轴编码的基础上，通过对已经形成的概念类属进行再次比较和归纳，挖掘贯穿研究对象的“故事线”进行概念的重新联结，并验证其逻辑关系，从而确定各个核心范畴，建立严密理论框架的过程。

通过开放式编码与主轴编码的分析发现，在公共价值、政策体系的驱动以及行政力量的引导下，养老服务机构与政府部门达成合作，并在社区发挥中介作用的条件下，共同参与社区居家养老服务的供给，并获得持续的效益产出。政社双方主体的协同供给贯穿并体现在服务项目的始终，主要包括协同供给促成、协同供给运行以及协同供给产出三个阶段。由此，通过厘清辽宁省社区居家养老服务政社协同供给过程的“故事线”，将14 个主范畴进一步整合为6 个核心范畴，见表5，并对6个核心范畴逻辑关系进行梳理，实现政社协同供给微观实践情景的理论建构，见图1。

图1 社区居家养老服务政社协同供给的理论模型

表5 选择性编码及核心范畴

4.理论饱和度检验

可复制性与可验证性是评价理论框架解释力的核心维度，饱和度检验是保障扎根研究方法研究信度的重要步骤，即通过对预留的案例样本，或引入新的与原有案例有一定区别的案例进行编码，从数据和信息中检验是否有新的概念类属出现，进而验证理论模型是否完整与饱和。质言之，当引入更为丰富的数据与样本后，研究结论并无明显改变，则可从经验上断定理论模型达到饱和［16］21。

本文将预留的5 份养老服务改革试点工作典型案例材料和3 份案例访谈材料作为三角材料进行概念提炼与文字编码，进而验证上述研究所提出概念范畴的理论饱和度。检验结果表明，前述研究中提取和概括出的初始范畴、主范畴与核心范畴均已达到饱和，未出现新范畴或新概念，范畴之间的关系确认无偏差。由此可以认定，本文所得出的理论结果饱和度较好，具有较好的信度，可以结束样本采集。

三、政社协同供给社区居家养老服务行动逻辑的模型阐释

在开放式编码、主轴编码与选择性编码的基础上，将文本中蕴含的概念逐级进行归纳，最终概括出共同目标奠定信任基础、党政统筹推动政社协同、供给共同体的场域化构建、协同治理工具的多元化运用、协同供给可持续发展动力和协同供给的现实约束力6个核心范畴，并构建了协同供给“促成—运行—产出”三个阶段的理论模型。通过解释各概念范畴的具体内涵与逻辑联系，可以看出政社协同供给社区居家养老服务过程的具体情境与逻辑框架。

（一）共同目标奠定信任基础

Ansell 与Gash 强调，主体间的信任是促成协同合作的启动条件以及实现预期协同成果的重要因素［2］。Bryson同样认为，主体信任对实现跨部门协同的初始情景具有不可或缺的重要意义［17］。一方面，主体间信任能够将缺乏合作基础的主体进行“强联系”，从而增强主体间的依存度与合作黏性。另一方面，主体间的信任基础能够减少合作过程中的互动壁垒与沟通成本，增强化解矛盾与风险的能力，避免出现集体行动碎片化的困境，从而优化协作结果的产出。同时，主体间合作目标的不确定性会影响信任基础，催生出复杂的部门关系，在部门主体责任划分中产生纠纷，进而在资源要素的跨部门流动中产生“共享障碍”［18］。因此，实现跨部门协同的必要条件就是各方建立起共同目标，并以此作为相互信任的关系基础，增强各方的利益相容性，形成持续性的激励机制。

在多元社会主体利益交叉的复杂环境中，不同利益相关者的发展目标迥异，而以企业与社会组织为代表的养老服务机构往往需要在社会责任与经济目标之间进行艰难抉择。随着基层社会治理模式的转型，“共建共治共享”的治理理念正在重塑公共服务的供给方式和各参与主体的理念。事实上，在社区居家养老服务供给过程中，各类养老服务机构在政府部门的鼓励与引导下已经成为公共服务供给的重要参与者，并以承担社会责任、创造社会价值、改善社会福利、增进社会福祉作为特定的组织发展目标［19］。“我中心日常运营的开销很大，和收益只能达到基本持平，仅有的一点微薄利润也都投入到更新设备了，如果没有服务社会的情怀，确实是不适合从事养老服务行业。”（YFW1）

总体而言，养老服务机构供给养老服务不能以利润最大化为追求目标，应当始终秉持增进社会福祉的公益逻辑，在保障组织收支平衡的基础上，通过经济手段参与养老服务供给。同时，在增进公共福祉这一共同目标的指引下，政府部门与养老服务机构之间也要建立以信任为媒介的合作基础，并以此为支配，减少主体间发生矛盾与分歧的风险，有利于合作方式的创新与变通，并以“软性”与“弹性”的约束机制保障合作供给机制的运行。

（二）党政统筹推动政社协同

党政统筹是我国执行公共政策的重要表征，也是我国在实现社会治理环节中的独特制度优势［20］。在由社会管理向社会治理的转型中，主要动力来自国家顶层设计的驱动，并且呈现自上而下的单向性建构特征。鉴于社会治理的复杂性，国家需要不断加强调控、整合和规管的能力，通过建立强制性的工作机制，塑造系统的治理格局以强化公共权力责任。沿着这一治理脉络，社区居家养老服务作为一种新兴养老服务模式，能够由国家力量进行自上而下的推动，在社会基层落地生根，并展现由政社主体协同供给的实践图景。通过分析可以看出，这种推动力量主要来自三个方面。

第一，国家政策导向是实现政社协同供给的制度性因素。“十二五”规划后，社区居家养老服务事业进入加速化、规范化发展的重要时期，促进服务供给的政策文件相继出台，持续强调“政府主导、社会参与”的政社合作理念，推动“政府购买社会服务”的政社合作模式，倡导“公建民营、公办民助”等政社合作经营方式，为社区居家养老服务改革发展提供重要导向。“中国社会正在步入深度老龄化，我们希望并欢迎社会各界有更多的主体加入养老服务行业，通过市场化的运作方式扩大服务供给，推动养老事业与养老产业的协同发展，保障全体老年人享有基本养老服务。”（MZY1）

对于养老服务机构而言，政策激励是其参与社区居家养老事业的重要推动因素。2014 年《辽宁省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》出台，明确提出“充分发挥政府保障基本的主导作用、市场配置资源的决定性作用、社会力量的主体作用和信息化的支撑作用”的总体要求，强调要在资金、场地、人员等方面降低门槛，并提供简化手续、规范程序、公开信息等便捷服务，进一步提升对社会力量参与社区居家养老服务的支持力度。“我们公司的前身主要经营家政服务，在2014年初，市委、市政府提出要大力发展居家养老服务，其中的供餐服务、日间照料等项目是我们的强项，因此我们就响应政府号召，承接了区里的居家养老服务。”（YFW1）

第二，政府部门指令性推动是促成政社协同的直接因素。在社会治理和公共服务中，市场主体与社会主体的发展一定程度上还依赖政府的扶持和推动，其发育机制呈现为显著的自上而下型，并表现出典型的科层化特征［21］。政府行政力量起着社会治理的主导性作用，对治理格局与治理方式会产生巨大影响。辽宁省社区居家养老服务的发展历程就体现了鲜明的政府推动特征。作为中央顶层设计的落实，各级政府部门在养老服务领域开展积极探索，通过对激励工具的综合运用，以及公权力的号召与指令，促成养老服务机构的有效参与，并与其达成合作。“中心前身是S区唯一一家社会福利院，2020 年4 月经区政府研究决定，依托福利院成立了现在的区属国有LH 养老公司，实现了公司化、专业化运营。”（A14）“区民政局的领导多次到深圳、成都等地参观学习，把先进的经验应用到本地的居家养老服务实践中，指导服务中心的建立和运营。”（MZS2）政府制定规划、安排项目、对接资源、出具资金，积极带动养老服务机构参与，通过行政性指令的方式直接推动社区养老服务中心的成立与运转。

第三，基层党组织建设是引领政社协同的重要因素。随着单位制解体，社会结构发生深刻变化，呈现离散化与碎片化状态，社会治理面临巨大挑战。在此背景下，党建引领作为政党组织社会的治理模式应运而生，成为增强社会治理黏性、建设基层社会治理共同体的重要途径［22］。一方面，基层党组织能够在基层治理与公共服务中建立启发、动员、压力和反馈等组织机制，在不同性质的治理主体间形成强大的内源性治理合力，从而在离散化的社会中发挥组织化与再组织化效应，促进不同主体间的自觉行动，并基于党建引领下的治理结构稳定性，为矛盾纠纷等复杂问题提供了解决途径。“我中心从2019 年创办伊始就成立了党支部，创新探索‘三结合’工作法，即以党建为核心，结合做好党支部活动、业务工作、服务社区等三项工作内容，把党的建设融入集团活动全过程，实施标准服务，构筑‘一核多元’管理服务体系。”（A02）另一方面，基层党建在确保党的领导核心作用的前提下，能够充分发挥党组织的组织权威与统筹作用，通过建立协同共治的治理体系，有效推动社会资源从碎片化向集约化的整合，加强多元主体间的共同生产与协作治理［23］。

“在我区居家养老服务的实践中，构建了基层党建嵌入居家养老服务的工作模式，建立了‘区党委—街道党工委—社区党支部—楼栋党小组’的纵向工作体系，在关键节点保证有党员在岗，确保养老服务的协作开展。”（MZS2）由此来看，基层党组织建设强化了不同主体间的内在关联，有效发挥组织动员功能，为政社协同供给社区居家养老服务提供动力。

（三）场域化的供给共同体构建

“场域”的概念由法国社会学家布迪厄提出，是指在高度分化的现代社会里，由各种因素相互作用而形成的关系网络，这种因素包括了行动者本身、行动过程的变化和环境的制约作用等［24］132。在布迪厄看来，场域具备以下特点：一是具有相对独立的社会空间；二是由客观关系构成；三是内部关系的博弈性；四是外部关联的复杂性［25］。

以场域理论对社区居家养老服务的供给过程进行观察，可以看出政府部门与社区、养老服务机构、志愿者等不同主体构成服务供给的多元行动者在社区这一结构性场域内进行服务供给实践，形成了稳定的内在联系，构建了养老服务供给共同体。随着城市化发展和社会加速转型，社会治理与服务的体系、结构、空间和现实情境发生了深刻变革，多元主体重构了治理与服务疆域，形成了参与者频繁互动的有机共同体［26］。从服务供给共同体的构建情景来看，大体具有明确的地域空间、既定的合作议程以及协调的行动者关系三项因素，共同型塑了社区居家养老服务的供给场域。

第一，社区为供给共同体提供地域空间。社区是城市公共服务供给的基本单元，也是社区居家养老服务的实践场域。在服务供给的过程中，外部资源在社区“两委”的作用下向社区倾斜并发挥作用。社区居委会通过管理和服务职能，与社区居民建立了长期密切的联系，同时与基层政府部门、辖区企事业单位保持长期的合作关系，更易获得外部物力、财力资源的支持。因此，充分发挥社区居委会的中介作用，将各主体的行动串联起来，有“四两拨千斤”的作用。“我们社区专门为居家养老服务中心开辟了服务场地，同时，他们工作中遇到困难也会和我们联系，比如向街道争取活动经费，联系志愿者开展活动，等等。”（SJD3）

第二，政府购买服务为供给共同体设定合作程序并协调合作关系。根据政府采购制度的相关内容，招投标是政府寻求合作伙伴的法定程序，政府购买服务以签订协议的方式，对合作的条件、程序、权责边界等内容进行明确和约束，避免相应的合作风险。在这一既定程序下，政府向社会养老服务机构提供资金，通过项目发包与承包的方式实现多主体联结合作，政府的组织优势、资源优势和养老服务机构的专业优势得以结合，能够有效提升服务供给的质量与效率。“通过与政府签订购买服务协议，基本确立了养老服务中心的运营框架，包括我们提供服务的项目、要求、收费标准，还有对中心的监督方式等，都在协议里进行了规定，这对我们是一种无形的压力，督促我们把中心运营好。”（YFS4）

（四）协同治理工具的多元化运用

社区居家养老服务的任务复杂性，强调了必然由政社主体进行协同供给，而协同供给过程赖以维系的基础，在于政府通过多元化治理工具的运用保持与其他主体的合作关系，这样才能长效良性运转。基于供给任务的不同方面，需要对治理工具进行差异化选择，兼顾治理工具的整体性、动态性、合法性与有效性［27］。从现实来看，在辽宁社区居家养老服务的供给过程中，主要采用了以下协同治理工具。

第一，对优势资源的优化整合。在政社协同的服务供给模式下，政府与社会组织、市场主体等成为服务供给的参与者与行动者，但囿于“多头管理”的客观限制，各主体间形成权责壁垒、角色割裂、资源禀赋差异等弊端，必然造成服务资源的“碎片化”问题［28］。为了将不利因素的影响降至最低，摆脱资源碎片化带来的供给不足现象，政府部门不断加强引导协调职能，首先设立了横向联动机制，通过正式与非正式安排，将各类优质资源紧密衔接，在行政配置下实现市场、社会与志愿力量的有效联结。“我中心除了政府的补贴外，还会收到一些社会慈善的资助，帮我们购置了一批医护器械，解了我们的燃眉之急。”（YFB6）其次，明确各主体间的职责与服务边界，通过科学分工完善服务资源的合理配置，即“让专业的人干专业的事”。“我们中心的医护人员大多都有医院的工作经历，有些是医院的退休职工，老人食堂则是和当地的餐饮企业进行合作，配餐的味道、质量和安全都有保证。”（YFL5）

第二，对专业人才的引进与持续培养。充足的人才储备与完善的人才培养体系是推动居家养老服务业可持续发展的基础性力量［29］。目前我国的政策体系着重强调养老服务人才培养的重要作用，教育部等九部门颁布的《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》明确提出要“不断扩大人才培养规模，加强养老服务相关专业建设，加快建立养老服务人才培养培训体系，全面提高养老服务业人才培养质量”。社区居家养老服务相较于其他养老服务模式，对专业人才的需求更为多元，尤其在《居家养老照护师职业技能标准》、《居家养老上门服务基本规范》等行业规范颁布以后，加强人才培育力度，缓解人才供需矛盾的重要性更加凸显。在此背景下，政府部门以行政手段积极发挥引导作用。一方面，引导服务机构与职业高校之间进行合作，根据发展在高校开设养老服务类专业，并在养老服务中心建设实训基地，形成“需求反馈—定向培养—就业对接”的可持续人才培养机制。另一方面，积极推动在岗人员的专业人才资格认定和专业技能培训，提升服务中心社会工作师的人员比例，从而提升机构运营的科学化、专业化水平。

第三，采用民主参与模式。在政社协同供给服务的模式下，政府部门既是政策体系的构建者和服务资源的提供者，也是协同行动的推动者，养老服务机构则承担了服务供给的实际执行者角色。在这种合作伙伴的关系下，为形成持续性的激励机制，政府部门主动向养老服务机构释放一定的决策裁量权，通过平等对话、友好协商的方式形成民主参与模式。一方面，养老服务机构可以就服务内容、递送方式、权责划分等议题与政府部门进行协商，避免因资源禀赋与能力禀赋不足造成服务供给缺口。“最初开办社区老人食堂的时候，我们场地和经验都比较有限，于是向区民政局的同志反馈了这一问题，在各方的共同努力下，街道办解决了场地问题，还介绍了有经验的机构对我们进行食堂运营的指导。”（YFH3）另一方面，政府部门将一定的行动自主空间赋予养老服务机构，从而减少决策链条，减少行政负担，提升服务供给效率。“在老人食堂这个项目上，因为我们收费标准很低，即使有政府的专项补贴也还是会亏损。政府允许和鼓励我们扩大经营规模，于是我们也同时向年轻人进行开放，收费标准高一些，用这部分受益弥补老人就餐的亏损。”（YFH3）在这一过程中，民主协商平台发挥了极为重要的作用，在协同合作的主体间搭建了平等对话的桥梁，提升各主体的行动积极性，更好发挥各主体优势。

第四，对智慧技术的灵活应用。伴随大数据、云计算等智慧技术的迭代升级与创新运用，与养老服务的深度融合愈发明显，呈现智慧技术驱动业态升级的趋势。在此背景下，政府与养老服务机构尝试通过引入智慧技术，打造“互联网+居家养老”模式，改善服务供给效率与质量。在这一过程中，服务供给的场域从线下转为线上线下融合，老人、子女、服务中心、医院等主体从点对点的现行联系转为开放式、网络式合作，打破各主体间的沟通壁垒，进一步优化服务供给效能。政府作为推动智慧养老的主导者，从外部驱动和内部支持两方面促进了智慧技术的运用［30］。一方面，强化政策供给，例如在《辽宁省贯彻落实“十四五”健康老龄化规划实施方案》中，提出要“增强健康老龄化科技产业支撑，发展远程医疗服务，并依托信息管理平台整合老年健康相关数据，实现信息共享，为老年健康服务提供信息化支撑”，从顶层设计层面驱动智慧技术融入社区居家养老。另一方面，加大扶持与补贴力度，降低老年人购买产品与服务的成本，鼓励民间资本参与运营并提供技术支持。“我们中心在建立智慧养老服务系统的过程中，政府起到很大的支持作用，包括为我们提供了一笔支持资金用于购买辅助设备，还包括通过政府的招商引资项目，帮助我们和CYST 公司签订了合作协议，实现了资源的优化整合。”（YFH3）

第五，服务监督与委托第三方评估。对养老服务机构的监督是政府落实主体责任的重要内容，也是政府优化管理体系、提高管理效能的有效工具［31］。在政社协同供给的框架下，各行动者基于主体利益开展合作以实现预期目标与公共价值，为避免对合作协议与既定合作方案产生执行偏差，因而监管环节十分重要，具体包括对执行过程的监督与管理、对执行主体与执行效果的评估等。服务监督的手段有多种形式，从辽宁省实践情况来看，主要选择对政府购买服务所签订的协议进行常态化监督。“我们严格按照购买服务的合同对养老机构进行监管，主要包括床位是否足够，设施是否齐全，定价是否合理，对资金的使用是否合规，是否存在超范围经营，等等。”（MZS2）第三方评估是通过外部力量加强服务规范化的重要手段，由于评估的内容和方法要求具备一定的专业度与可信度，需要由专门机构负责。调研结果表明，S 市S 区已经尝试引入第三方机构进行服务评估，并取得了一定成果。“我们与SY 大学的专业团队达成合作，每一年度进行一次养老服务中心的评估，根据评估的结果进行评级，并将结果进行公开和反馈，从而对各机构形成激励和督促作用。”（MZS2）

（五）协同供给的可持续发展动力

伴随着人口老龄化趋势的日益加深，“9064”养老模式在未来长时间内将成为常态，社区居家养老服务仍有深厚的实践土壤，而政社协同的供给方式作为应对服务供给压力、弥补政府力量不足、优化服务供给效果的必然选择，将持续性地深入推进。通过对研究案例与访谈内容的分析发现，近年来政府部门与养老服务机构展开深入合作并取得了一系列实践成果，形成了未来可持续发展的内源动力。一方面，政府与养老服务机构及其他利益相关者在协同供给服务过程以及服务生态系统中，通过资源整合、风险共担、权利共享与行动协调等协同过程，实现了各主体利益的共创共享。在制度约束与机制协调下，各主体的创造与行动活力被激发，服务生产与递送各环节的成本被有效降低，人才、资本、技术等资源形成集聚效应，推动服务供给的整体性升级，从而创造共同的经济价值、社会价值与品牌价值。另一方面，在利益共创的调节作用下，各主体形成更加深厚的公共价值感知，参与动力被进一步激励，创新意识被有效激活，从而产生协同受益对服务过程的反向激励作用。对于政府部门而言，社区居家养老服务的协同有效供给，极大缓解了基层部门的服务压力，促进了治理体系与治理能力的优化。对于养老服务机构而言，经济利益的产出以及品牌效应的建立，能够吸引更多市场与社会主体参与社区居家养老服务，促进更多更优质资源的注入，从而形成产业集聚效应，深化各主体的广泛合作。

（六）协同供给的现实约束力

尽管政社协同的服务供给模式已成为社区居家养老服务的必然选择，但也要清楚地认识到，一项公共事务的治理实践必然要遵循渐进式发展的规律，政社协同意味着政府与社会主体的角色转换以及主体间关系的转型，需要以有效的政府、发达的市场和成熟的社会力量作为基础，这在我国公共事务治理以及其他公共服务领域内还属于一场进行中的变革［32］。基于对资料的扎根分析，在政社协同供给服务的具体实施过程中，仍存在一定的体制机制障碍，导致一定程度的协同失灵现象。

一是配套支持不完善导致协同作用未充分发挥。完善的配套支持是优化资源合理配置、约束协同供给行为、预防协作风险的重要保障。从分析资料来看，在配套支持体系中，专业保障、部门监管与资金支持还存在缺漏。在专业保障方面，由于社区居家养老服务的内容涉及家政、医护、文体娱乐、心理慰藉等多个范畴，需要多个领域的专业人才。目前，随着服务中心的广泛建立，形成了巨大的人才缺口。在部门监管方面，目前的监管主要由政府部门与第三方机构负责，但政府部门存在部门间协作壁垒以及“重硬件，轻软件”等现象，容易导致行政监管形式化与碎片化等问题，同时监管权力的集中容易导致监管结果的片面性，服务使用者、递送者、行业协会等相关群体还缺乏合理的监管渠道。在资金支持方面，鉴于目前养老服务机构较为薄弱的资金调动能力，以及社区居家养老服务的准公共产品性质，政府应当通过多元化的资金扶持，强化养老服务机构的服务供给能力，并且这种资金扶持应当具有一定的长效性，保证养老服务机构的持续造血能力，但有限的公共财政难以长期负担对养老服务机构的资助，应探索更为多元的融资渠道，进一步改进服务中心的经营模式，实现服务供给公益性与盈利性的平衡。

二是协同配合度欠佳导致服务供给不顺畅。如前所述，辽宁省自“十二五”时期后全面开展社区居家养老服务的实践，并主要通过政社协同方式进行合作供给，建立了主体间的良好伙伴关系，但在现实中，政社主体间的伙伴关系还存在一定的合作瓶颈。一方面体现为主体间合作理念存在差异，尽管参与主体均以提供优质养老服务、促进公共福祉作为基本目标，但实现目标的理念还存在差异，具体到服务项目的运行过程中，政府部门以“通过有限资源投入获得最大项目收益”为目标，养老服务机构则以“获得更多财政资助获得项目持续运转”为目标，这种差异会影响合作的持续运转。另一方面体现为协同供给中的沟通互动不顺畅，未建立起“政府—社区—养老服务机构”的紧密联结机制，社区作为服务供给的终端，聚集了政府、市场与社会各主体所掌握的服务资源，形成各主体充分互动的场域。社区应当充分发挥中介与桥梁作用，充当沟通交流的“传声筒”、矛盾纠纷的“纾解平台”、资源流通的“中转站”等角色，但目前，这一理想的平台还未完全搭建成型。

四、对策建议

为进一步健全社区居家养老服务供给体系，破除政社主体间的合作障碍，系统提升服务供给能力与供给效能，提出以下对策建议。

第一，加强政府部门资源支持和养老服务机构现实需求的动态匹配程度。鉴于社区居家养老服务的任务复杂性，以及社会力量的有限性，应通过完善的政策供给、持续的资金注入、有效的监管体系对政社协同下服务供给的有效性与稳健性进行保障。首先，要进一步完善政策保障体系。当前在社区居家养老服务层面，尚未出台专门性的国家级政策规范，也没有形成“纵向到底横向到边”的服务供给规范体系，面对涉及多部门跨领域合作的复杂性问题时，难以通过政策寻求解决方案。其次，要建立常态化的资金支持机制。通过社会融资、政府补贴与社会捐赠相融合的资金筹集方式，拓展资金支持来源，形成支持社区居家养老服务发展的“蓄水池”，在缓解政府财政压力的同时，降低养老服务机构的服务成本，优化服务供给质量。要进一步优化监督与评估机制，建立覆盖服务过程全链条的监督体系，按照“项目审核、过程监督、成果评审”的流程对社区居家养老服务进行系统规范，积极推动多主体参与的监管机制，将主管部门、行业专家、服务对象等主体系统纳入监管主体，形成科学、规范的监管体系。

第二，进一步细化政社协同下社区居家养老服务供给的流程设计。社区居家养老服务的供给涉及很多环节，彼此关系紧密并直接影响服务供给质量，需要政社主体间通力配合。为此，要紧扣服务供给流程中的关键节点，打通并细化政社协同下服务供给环节的流程设计。一方面，要贯彻落实基层党组织引领社区居家养老服务的根本要求，将基层党建贯穿于服务供给的全过程，从而增强各服务供给主体的组织凝聚力，形成共同价值引领共同行动的有效“牵引力”［33］。另一方面，要建立常态、有效的协调沟通机制，进一步为各主体间的信息沟通与共同决策提供便捷，拓展数字技术在行动指挥、资源调配、信息共享等方面的运用，增强服务资源调度的灵活性与适配性，保障服务供给体系的高效运转。